Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., II SA/Sz 237/12, oddalił skargę [...] S.A. z/s w Katowicach na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Starosta Kamieński decyzją z dnia 2 września 2009 r., po rozpatrzeniu wniosku J. B., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowego, na działce nr [...], znajdującej się w Międzywodziu przy ul. [...].
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kamieniu Pomorskim ustalił, że inwestor prowadził prace budowlane, niezgodnie z decyzją z dnia 2 września 2009 r. i rozebrała istniejący obiekt, wylała nowe fundamenty i wymurowała ścianę tylną i boczną parteru.
Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., organ nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę elementów wskazanego wyżej budynku usługowego, tj. ściany tylnej i bocznej parteru oraz fundamentów, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia.
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na skutek uwzględnienia odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., uchylił decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] maja 2010 r. o nakazie rozbiórki i przekazał jednocześnie sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując, że podstawę prawną załatwienia sprawy winien stanowić art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.
Decyzja organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r., została zaskarżona do WSA w Szczecinie, przez [...] S.A. z/s w Katowicach. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 941/10, Sąd oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia, Sąd wskazał, że dalsze postępowanie w tej sprawie, winno toczyć się w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kamieniu Pomorskim decyzją z dnia [...] maja 2011 r., zobowiązał inwestora do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany związane z dotychczas wykonanymi pracami budowlanymi, nie przewidzianymi w projekcie budowlanym, zakreślając termin do wykonania zobowiązania – do dnia 31 sierpnia 2011 r.
Starosta Kamieński, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił decyzję własną z dnia 2 września 2009 r. o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę.
J. B. przedłożyła w terminie projekt budowlany zamienny i w związku z tym, decyzją z dnia 6 września 2011 r., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., PINB w Kamieniu Pomorskim zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie budynku usługowego na działce nr [...] w Międzywodziu, przy ul. [...] oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.
[...] S.A. z/s w Katowicach złożyło odwołanie od powyższej decyzji.
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, na skutek rozpatrzenia odwołania, uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia 6 września 2011 r. Jednocześnie na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy zatwierdził projekt budowlany zamienny dotyczący rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku usługowego, znajdującego się na działce nr [...] w Międzywodziu. Ponadto organ odwoławczy, udzielił Joannie Boryckiej-Zakrzewskiej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie zatwierdzonego projektu oraz nałożył obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu, co powinno nastąpić przed przystąpieniem do użytkowania obiektu.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podniósł, że w sprawie związany jest stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2011 r., tj. że postępowanie prowadzone być powinno w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który ma zastosowanie m.in. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, co obliguje stronę do przedłożenia stosownej dokumentacji w postaci projektu budowlanego zamiennego, oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Organ odwoławczy ustalił, że inwestor dopełnił obowiązku wskazanego w decyzji z dnia [...] maja 2011 r., czyli przedłożył zamienny projekt budowlany (w zakresie branży architektonicznej, konstrukcyjnej, sanitarnej i elektrycznej), co w świetle art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, obligowało organ do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W takiej sytuacji organ odwoławczy uznał, że co do rozstrzygnięcia, decyzja pierwszoinstancyjna była zgodna z prawem. Jednakże, z uwagi na brak bliższego określenia projektu, a w szczególności jego autora, konieczne było uchylenie decyzji z dnia 6 września 2011 r. w całości i merytoryczne orzeczenie w przedmiocie zatwierdzenia przedmiotowego projektu.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy nie uznał ich zasadności. Zauważył, że z załącznika graficznego do decyzji z dnia 27 maja 2009 r. o warunkach zabudowy, wynika, że decyzja dotyczy rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku usługowego, usytuowanego na granicy nieruchomości (w narożniku) z działkami [...] i nr 181/4. czyli tych części, a nie dotyczy lokalizacji budynku istniejącego. Powołując się na ustalenia przyjęte w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., organ odwoławczy zauważył, że rozebranie nieprzewidzianych do rozbiórki, w pozwoleniu na budowę, elementów istniejącego budynku, a następnie ich odbudowanie w pierwotnie istniejącej lokalizacji, nie stanowi budowy obiektu budowlanego. W takiej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że niezrozumiałym jest w tej sytuacji żądanie, aby wobec zastanej części zabudowy stosować § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Natomiast zapis, wskazujący, że linie zabudowy, oprócz linii od strony ul. Zwycięstwa w Międzywodziu, pozostawiono do ustalenia organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę (zawarty w pkt 4.6 decyzji o warunkach zabudowy), dotyczy tych granic i działek, do których dotychczas przedmiotowy budynek nie przylegał. W innym przypadku zapis ten nie miałby sensu. Porównując parametry projektowanej zabudowy, w stosunku do uprzednio istniejącej, organ zapewnił, że wedle jego ustaleń, pozostała niezmieniona długość zabudowy, od strony działki, która jest w wieczystym użytkowaniu [...] S.A. z/s w Katowicach.
Organ odwoławczy uznał, zarzut odwołania, że doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., lecz naruszenie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż uchybienie zostało naprawione przez organ odwoławczy, który wystosował do strony odwołującej się pismo (z dnia 28 października 2011 r.) o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
[...] S.A. z/s w Katowicach w skardze od powyższej decyzji zarzuciło naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 i art. 80, art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto zarzucono, naruszenie art. 35 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane, a także naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zdaniem skarżącej, uchylenie decyzji pierwszoinstacyjnej z dnia 6 września 2011 r., z powodu nieoznaczenia autora projektu, jest co najmniej niestosowne i nieuprawnione. Podkreśliła znaczenie innego aspektu, tj. obowiązku organów nadzoru budowlanego obu instancji do dokonania oceny, zgodności z prawem projektu budowlanego zamiennego, wynika to z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który ma odpowiednie zastosowanie w sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Brak przywołania autora nie miało – według Spółki – żadnego znaczenia dla sprawy. W takiej sytuacji uchylenie decyzji pierwszoinstacyjnej i ponowne orzeczenie w sposób tożsamy stanowi o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z kolei naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wynikało z błędnego założenia organu, że wystarczającym powodem dla wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, jest przedłożenie tego projektu przez inwestora, w zakreślonym przez organ terminie. Konieczne jest bowiem sprawdzenie tego projektu i zbadanie jego zawartości, pod kątem zgodności z przepisami prawa budowlanego.
Zarzut niezachowania odległości, wobec granic sąsiednich, dotyczy tej części budynku, która ma ulec rozbudowie. Chodzi o cofnięcie zabudowy z odległości 1,5 m, od granicy działki, o 3 lub 4 m, w głąb działki nr [...]. Spółka nie zgodziła się, że z treści wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., wynika pogląd Sądu, iż odbudowanie fundamentów w miejscu poprzedniej lokalizacji nie stanowiło budowy obiektu budowlanego. Sąd przytoczył jedynie stanowisko organu odwoławczego. W ocenie skarżącej, istniał obowiązek przeprowadzenia całościowej oceny projektu budowlanego, według wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, które są stosowane w przypadku ubiegania się o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Wyraża się to w szczególności, w zbadaniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz w zbadaniu zgodności projektu z przepisami techniczno- budowlanymi. Obowiązków tych organy nadzoru obu instancji, nie dopełniły. Zamiast tego, organy dokonały niejako "automatycznego" zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego.
Niezależnie od powyższego, Spółka podniosła zarzuty wobec niezastosowania przez organ pierwszej instancji art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nakazuje, w przypadkach opisanych w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, obligatoryjne wstrzymanie prac budowlanych.
Za oczywiście bezzasadny, Spółka uznała pogląd, że organ odwoławczy naprawił uchybienie, polegające na naruszeniu w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, art. 10 § 1 k.p.a., co nie mogło mieć miejsca, z uwagi na dyspozycję art. 15 k.p.a., stanowiącego o dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji, konieczne jest powtórzenie postępowania przed organem pierwszej instancji.
W dalszej części uzasadnienia, wyrażono stanowisko, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, organ nadzoru prowadził postępowanie z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Na dowód, Spółka przypomniała brak reakcji organu, polegający na niewydaniu postanowienia o wstrzymaniu prac budowlanych (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawa budowlane). Pomimo dyspozycji art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, organ nie zobowiązał inwestora do zinwentaryzowania prac już wykonanych. Wobec tego nie doszło do poczynienia ustaleń, mających na celu sprawdzenie, jakie zmiany zostały naniesione w projekcie i czy wszystkie zostały uwzględnione. W konsekwencji powyższych uchybień, Spółka ponowiła zarzut braku sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego, w sposób określony w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Wskazano, że w części projektu zatytułowanej "Podstawa opracowania – projekt budowlany zamienny", wymieniono dokumenty, w tym "Inwentaryzacja obiektu marzec 2009 r.", czy "Ekspertyza o stanie technicznym budynku i jego poszczególnych elementach". Obydwa te elementy nie dotyczą projektu zamiennego, lecz projektu pierwotnego, sporządzonego do uzyskania decyzji z dnia 2 września 2009 r. Oznaczenie w inwentaryzacji prac, datą "08.2011 r.", jest w takiej sytuacji, co najmniej nieuprawnione. Inwentaryzacja powinna obejmować całościowo, wszystkie wykonane prace budowlane i to w konkretnej dacie, ze szczególnym uwzględnieniem prac wykonanych bez dokumentacji. Tego wymogu nie dopełniono. Wskazano, że w projekcie budowlanym zamiennym nie przywołano wskazań, wynikających z decyzji z dnia 27 maja 2009 r. o warunkach zabudowy. Nie zaliczenie tego dokumentu do podstaw opracowania, jest dla Spółki, przykładem rażącego naruszenia art. 34 ustawy Prawo budowlane.
Ponadto mapka, zatytułowana "zagospodarowanie terenu", którą sporządzono dla potrzeb złożenia projektu zmiennego, nie spełnia wymogów stawianych w § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Chodzi o nieprawidłowe określenie odległości budynku w stosunku do granic działek sąsiednich. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, w przypadku rozbudowy budynku o długość 1,5 m, należało cofnąć usytuowanie budynku na odległość 3 m w głąb działki nr [...], względnie o 4 m w przypadku umieszczenia w ścianie okien.
Według skarżącej, projektant w granicy działek ustalił linie zabudowy na długości 9,07 m, tym samym przekroczono dopuszczalną linię zabudowy o 4,5 m lub 4,57 m i to dwukrotnie. W decyzji o warunkach zabudowy ustalono, że rozbudowę starego budynku (o wymiarach 4,5m lub 4,57 m) można dokonać tylko o 1,5 m, pod warunkiem zachowania warunku z wymienionego wyżej rozporządzenia, tj. przesunięcia linii rozbudowy w głąb działki nr [...] o 3 m lub 4 m, od granicy z działką [...],
Zarzuty w zakresie nadbudowy, dotyczyły niedopełnienia w projekcie, ustalonej wysokości zabudowy, którą określono w pkt. 4.14.2 decyzji o warunkach zabudowy (dwie kondygnacje: parter + poddasze). Spółka zauważyła, że w rzeczywistości przekrój budynku obejmuje parter, pełne piętro i dach. Zdaniem skarżącej, przyjęte w projekcie rozwiązanie, nie spełnia wymogów, określonych dla poddasza.
Według Spółki, w momencie sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, obowiązkiem projektanta było zweryfikowanie, czy wpływ na aktualność danych projektowych, miały zmiany w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Jak zauważyła Spółka, inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę przed dniem 8 lipca 2009 r. W sprawie winien znaleźć zastosowanie § 12 ww. rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, a ten według Spółki uniemożliwiał nadbudowę. Doszło zatem do naruszenia art. 34 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W takiej sytuacji, projekt budowlany zamienny jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i przepisami techniczno-budowlanymi, nie mógł być zatwierdzony, a zastosowanie w sprawie winien znaleźć art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.
Zachodniopomorski WINB w Szczecinie w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że zakres prac prowadzonych przez inwestora, na działce nr [...] w Międzywodziu, był już przedmiotem kontroli WSA w Szczecinie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 941/10, Sąd uznał, że zakres prac istotnie odbiega od zakresu prac budowlanych, dopuszczalnych w zatwierdzonym projekcie budowlanym (samowolnie wykonano rozbiórkę ław fundamentowych pod trzema ścianami zewnętrznymi istniejącego budynku usługowego). Inwestor wybudował też nową ścianę boczną i tylną budynku.
Ponadto Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, dalsze postępowanie legalizacyjne powinno toczyć się na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, co pozwoli na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, choć z niezatwierdzonym projektem budowlanym. Sąd związany był oceną wyrażoną w tym wyroku na podstawie art. 153 p.p.s.a.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organy obu instancji zastosowały się do stanowiska wyrażonego w wyżej wymienionym orzeczeniu. Sprawa dotycząca samowolnie wykonanych prac budowlanych na działce nr [...] w Międzywodziu prowadzona była w jednym z trzech trybów naprawczych, określonych w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a dokładnie w sposób opisany w pkt 3 powołanego przepisu, który dotyczy istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę.
Stosownie do art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Powołane przepisy, użyte w treści zaskarżonej decyzji, zakreślają także granice rozpoznania sprawy przez organy nadzoru budowlanego, a następnie kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Kontrola ta ma przede wszystkim prowadzić do ustalenia, czy roboty budowlane, wykonane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, pomimo swej pierwotnej wadliwości, mogą być uznane za wykonane zgodnie z wymogami w zakresie architektury, konstrukcji, wymogów sanitarnych itp. Jeżeli jest to możliwe to właściwy organ, mając na uwadze zakres dokonanych samowolnie prac budowlanych, wzywa inwestora do przedstawienia projektu zamiennego budowlanego, który oprócz dotychczas przyjętych rozwiązań wynikających z pierwotnie zatwierdzonego projektu, winien zawierać naniesienie odpowiednich zmian w zakresie, które organ uzna za konieczne. Odpowiednie zastosowanie mają tu przepisy ustawy Prawo budowlane, dotyczące projektu budowlanego.
Nie należy jednak tracić z pola widzenia, że w omawianej regulacji prawnej, założeniem ustawodawcy było przede wszystkim sanowanie nielegalnie wprowadzonych zmian do pierwotnie przyjętego projektu. W doktrynie przyjmuje się więc, że w niektórych przypadkach możliwe jest naniesienie odpowiednich zmian "na starym projekcie".
W przedmiotowej sprawie konieczność wykonania zamiennego projektu budowlanego wiązała się z rozbiórką fundamentów i wymurowaniem ścian w tej części budynku, który nie miała ulec zmianom wynikającym z rozbudowy i nadbudowy a wykonanie tych prac budowlanych miało na celu odtworzenie substancji budynku w jego pierwotnie przyjętym kształcie. Zadaniem organu i sądu jest ustalenie, czy inwestor dopełnił ciążącego na nim obowiązku i to w zakreślonym przez organ terminie, o którym mowa w art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W takim przypadku organ inspekcji nadzoru budowlanego, winien ocenić legalność prac budowlanych, nieprzewidzianych w pozwoleniu na budowę. Chodzi tu o zgodność z decyzją o warunkach zabudowy oraz zgodność z przepisami prawa budowlanego w tym z przepisami i techniczno-budowlanymi.
Wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy terenu odnosiła się do tej części obiektu (nadbudowy i rozbudowy), która była dopiero planowana. W przedmiotowym przypadku, chodzi o zalegalizowanie prac w tej części obiektu, który istniał w dacie wydania zarówno decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę, lecz na skutek samowoli inwestora został rozebrany i następnie odtworzony w tym samym kształcie i rozmiarze. Zdaniem Sądu strona skarżąca w postępowaniu przed organami administracyjnymi oraz w skardze do sądu administracyjnego, nie przedstawiła takiej argumentacji i dowodów, że doszło rzeczywiście do takich zmian, wobec pierwotnych założeń projektu budowlanego, że obiekt uległ niedopuszczalnej zmianie, pod względem technicznym, czy funkcji i niemożliwe jest z tego względu dalsze prowadzenie prac budowlanych.
Niezasadne są także te zarzuty skargi, że doszło do naruszenia decyzji o warunkach zabudowy, czy naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, w omawianej części obiektu budowlanego. Argumentacja skargi, sprowadza się do kwestionowania legalności projektu budowlanego, który zatwierdził organ architektoniczno-budowlany, w decyzji z dnia 2 września 2009 r. Zarzuty te, na obecnym etapie, są spóźnione i przez to niezasadne. Mogłyby mieć one ewentualne znaczenie, ale jedynie na etapie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Aktualnie przedmiotem sprawy, jest przede wszystkim, prawne usankcjonowanie, zakresu prac nielegalnie prowadzonych przez inwestora, czyli wbrew pozwoleniu na budowę. Argumenty skargi powinny dotyczyć możliwości zalegalizowania tej części prac budowlanych. Projekt budowlany zamienny uwzględnia zakres prac pierwotnie nieprzewidzianych, a których prawną dopuszczalność musiały przewidywać przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji z dnia 2 września 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Z tego względu przepisy te miały również odpowiednie zastosowanie w dacie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.
W tej sytuacji Sąd za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 34 art. 35, art. 51 ust. 1 pkt, art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
Inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny, czym dopełnił warunkom architektoniczno-budowlanym i prawnym, zakreślonym przez organ nadzoru budowlanego. Organ wydał decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i wysłał ją organowi architektoniczno-budowlanemu, który na podstawie art. 36a ust. 2 tej ustawy zobowiązany był do uchylenia decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę, o czym orzeczono w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r.
W ocenie Sądu, na tle stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy Prawo budowlane, znajduje również zastosowanie reguła wynikająca z art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, że inwestor realizujący dany obiekt, jest związany treścią decyzji zatwierdzającej konkretny projekt budowlany i nie może w sposób samodzielny wprowadzać rozwiązań technicznych oraz konstrukcyjnych innych niż przewiduje ten projekt. Wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, podobnie jak ma to miejsce w przypadku wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, powoduje że przestaje obowiązywać decyzja pierwotna, a zastępuje ją nowa decyzja, która w zależności od dokonanych zmian – postanowienia zawarte w decyzji pierwotnej albo całkowicie pochłania, albo całkowicie je zmienia, bądź tylko rozszerza je o inne dodatkowe elementy.
W przedmiotowej sprawie, z uwagi na poczynione przez inwestora zmiany nie zachodziła konieczność całkowitej zmiany postanowień decyzji pierwotnej a jedynie zachodziła potrzeba rozszerzenia przedmiotu o elementy dodatkowe jednakże, które były rozwiązaniem tożsamym z pierwotnym przeznaczeniem, rozmiarem i wyglądem oraz lokalizacją budynku. Przedłożony przez inwestora projekt zamienny nie przewiduje innego usytuowania budynku, niż obiekt pierwotny, nie zmienia również zasadniczych jego parametrów, w tym długości ścian granicznych. Tym samym zaistniała tożsamość obiektu przewidzianego w pozwoleniu na budowę i obiektu przewidzianego w pozwoleniu budowlanym zamiennym.
Za zasadny uznał Sąd zarzut niezastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, jednak skutki tego naruszenia nie miały istotnego wpływu na wynik postępowania, gdyż inwestor nie prowadził robót budowlanych w trakcie trwania postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Organ nadzoru budowlanego dokonał oględzin miejsca budowy. Czynność ta została potwierdzona protokołem oględzin. Pierwszy protokół jest z dnia 19 listopada 2009 r., a drugi z dnia 10 listopada 2011 r. Z porównania treści tych dokumentów wyłania się wniosek, że inwestor w owym czasie wymurował dwie pozostałe ściany zewnętrzne parteru (bez przesklepienia otworów okiennych). Z okoliczności sprawy wynika również, że prowadzone były prace na terenie przedmiotowej budowy. Potwierdza to, choćby informacja skarżącej Spółki, w piśmie z dnia 25 października 2011 r. Informacja ta spotkała się z reakcją organu, tj. kontrolą z dnia 10 listopada 2011 r., w trakcie której nie stwierdzono prowadzenia prac budowlanych w sposób nieuprawniony. Skarżąca Spółka, nie wykazała choćby prawdopodobieństwa, że wystąpiło naruszenie prawa poprzez brak wstrzymania prac budowlanych, a dodatkowo nie poparła swego twierdzenia dowodami.
Powyższe prowadzi do wniosku, że przedstawiony przez organy, stan faktyczny sprawy jest prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Wobec tego, za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut skargi o naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Materiał dowodowy został zebrany zgodnie z regułami dowodowymi, jest pełny, a także został oceniony wszechstronnie i uwzględniał treść przepisów prawa oraz specyfikę postępowania budowlanego naprawczego. Odnośnie zaś kwestionowania w ogóle potrzeby uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, Sąd wyjaśnił, że zarzut ten miałby znaczenie, gdyby organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przed PINB w Kamieniu Pomorskim. Oznaczenie autora projektu oraz zakresu zmian wprowadzonych do pierwotnego projektu, winno być wyraźnie wyeksponowane w decyzji merytorycznej, nawet jeśli zakres ten wynikał z treści decyzji, to nie można odmówić słuszności, że organ odwoławczy miał prawo sanować ów błąd w precyzji określeń, dotyczących projektu, aby nie było najmniejszych wątpliwości, jaki zakres prac został uwzględniony w projekcie zamiennym.
Organ odwoławczy naprawił ten błąd. Skoro jednocześnie stan faktyczny i prawny sprawy pozostał niezmieniony, to nie można zarzucić, że doszło do naruszenia zasady dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (art. 15 k.p.a.).
Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. został dostrzeżony i uwzględniony przez organ odwoławczy. Strona w trakcie postępowania przed Zachodniopomorskim WINB-em miała możliwość wykazania swych racji, argumentów, twierdzeń oraz dowodów na poparcie tezy, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy czynności postępowania, które mogły rzutować na wynik sprawy i powodować konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie rzutowało na prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji.
Z tych względów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. [...] S.A. z/s w Katowicach w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosło o jego uchylenia i zasądzenie kosztów postępowania wg obowiązujących norm.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, a to, § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezastosowanie go w sprawie oraz art. 51 ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt.3 i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- – art.145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art.151 p.p.s.a., poprzez oddalenie przez WSA skargi [...] SA w Katowicach (zwanego dalej "Spółką"), mimo że zaskarżona decyzja Zachodniopomorskiego WINB uchybia wskazanym wyżej przepisom prawa materialnego a także przepisom art. 7, 77, 80, 10 oraz 138 k.p.a.;
- – art.135 p.p.s.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji niezgodnej z prawem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wynika, że w przypadku istotnego odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego właściwy organ nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy czym odpowiednie zastosowanie znaj dują przepisy dotyczące projektu budowlanego, a więc m. in. art. 35 ww. ustawy. Zgodnie z ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu przed wydaniem odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, wymaganej w razie zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 36a ustawy Prawo budowlane, właściwy organ sprawdza m. in. zgodność tego projektu z decyzją o warunkach zabudowy oraz ze wskazanymi w niej przepisami techniczno-budowlanymi. W niniejszej sprawie takim wskazanym przepisem jest przywoływane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.
Zgodnie z obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy z dnia 27 maja 2009 r., dopuszczona została rozbudowa istniejącego budynku usługowego polegająca na wykonaniu na szerokości tego budynku dobudowy o 1,5 m. Zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. projektowana linia dobudowy winna być cofnięta o 3 lub 4 metry w stosunku do granicy działki nr [...]. W tej samej decyzji Burmistrz Dziwnowa dopuścił nadbudowę obiektu o jedną kondygnację (wyłącznie poddasze) z zachowaniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., tzn. nie w granicach działki nr [...].
Na mocy przepisów przejściowych do ww. rozporządzenia niedopuszczalna jest nadbudowa budynku usytuowanego w granicy działek o ile, jak w niniejszej sprawie, inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przed dniem 8 lipca 2009 r.
Bezspornym w sprawie jest, że projekt budowlany zamienny nie zawiera postanowień respektujących te warunki, co oznacza, że został wykonany wbrew przywołanym wyżej przepisom techniczno-budowlanym.
Wobec naruszenia postanowień decyzji o warunkach zabudowy poprzez nie zastosowanie w projekcie budowlanym zamiennym określonych tą decyzją ogólnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych dotyczących rozbudowy i nadbudowy budynku poprzez brak określenia prawnie dopuszczalnej linii dobudowy oraz uwzględnienie w projekcie niedopuszczalnej prawnie nadbudowy, właściwy organ, w tym przypadku kolejno PINB w Kamieniu Pomorskim oraz Zachodniopomorski i WINB w Szczecinie, winny odmówić zatwierdzenia tego projektu.
W tej sytuacji zasadne są zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz przepisu art. 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Jako błędny i niezgodny z prawem Spółka uznała, że sam fakt przedłożenia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego zobligował organ do wydania decyzji o zatwierdzeniu ww. projektu oraz do udzielenia inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W świetle istniejącej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest sprawdzenie przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego oraz dokonanie jego merytorycznej oceny pod kątem wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym zgodności z decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisami techniczno-budowlanymi.
Całkowicie niezrozumiałe jest nadto twierdzenie WSA w Szczecinie, który nastr.14 uzasadnienia skarżonego wyroku stwierdził, że w niniejszej sprawie "... zachodziła jedynie potrzeba rozszerzenia przedmiotu (tj. pierwotnego projektu) o elementy dodatkowe, które jednakże były rozwiązaniem tożsamym z pierwotnym rozmiarem, wyglądem oraz lokalizacją budynku".
Powyższe ustalenie jest sprzeczne z przesądzeniami zawartymi w wyroku WSA w Szczecinie z dniu 12 stycznia 2011 r. sygn. II SA/Sz 941/10, w którym jednoznacznie uznano, iż działania realizowane w niniejszej sprawie przez inwestora miały charakter istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Wywody WSA w Szczecinie, który w zaskarżonym wyroku twierdzi, iż zatwierdzony przez organ nadzoru budowlanego projekt zamienny w istocie rzeczy stanowi powtórzenie projektu pierwotnego – winny być w tej sytuacji bezwzględnie zweryfikowane.
Bezzasadne i wewnętrznie sprzeczne, zdaniem Spółki, są wywody WSA na temat nie zastosowania w sprawie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem WSA zarzut ten jest słuszny, ale skutki naruszenia ww. przepisu nie miały istotnego wpływu na wynik postępowania, gdyż inwestor nie prowadził robót budowlanych w trakcie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Ponieważ wskazany wyżej przepis jest bezwzględnie obowiązującym bez znaczenia pozostaje pytanie, czy naruszenie go miało istotny wpływ na wynik postępowania.
Z uwagi na to, że Zachodniopomorski WINB w Szczecinie zaniechał podjęcia czynności zmierzających do zebrania w niniejszej sprawie pełnego materiału dowodowego zasadny jest zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a.
Przepis art. 10 § 1 k.p.a., z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 10 § 2 k.p.a., jest bezwzględnie obowiązującym, a uchybienie mu, ze względu na dyspozycję art. 15 k.p.a., jest niemożliwe do usunięcia przez organ odwoławczy. Zdaniem spółki w przypadku naruszenia przez organ pierwszoinstancyjny zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym w pełni uzasadnione jest orzeczenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu jego decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.
Spółka nadal uznaje jako błędne stanowisko, że brak przywołania autora projektu budowlanego zamiennego stanowił dostateczną podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Brak ten może być, co najwyżej, zakwalifikowany jako nieistotna wada, możliwa do sprostowania na podstawie art. 113 § 1 k.p.a.
Tym samym uchylenie pod ww. pretekstem decyzji organu pierwszej instancji i wydanie orzeczenia merytorycznie tożsamego z tą decyzją stanowiło oczywiste naruszenie przepisu art. 138 k.p.a., który nie przewiduje takiej formy rozstrzygnięcia w sprawie przez organ odwoławczy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Sąd Wojewódzki kontrolując legalność wydanej przez organ nadzoru budowlanego decyzji nie naruszył przepisów wskazanych w zarzutach kasacyjnych.
Z uwagi na to, że zaskarżony wyrok był kolejnym orzeczeniem wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, istotne było ustalenie zakresu związania oceną prawną na mocy art. 153 p.p.s.a. Pierwszy wyrok z 12 stycznia 2011 r. dotyczył decyzji organu nadzoru budowlanego podjętej w związku ze stwierdzeniem samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na rozbiórce trzech ław fundamentowych w istniejącym budynku i wykonaniu w ich miejsce nowych ław oraz wybudowaniu nowej ściany bocznej i tylnej budynku.
W związku z tym, że przed przystąpieniem do opisanych robót inwestor dysponował decyzją z 2 września 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na rozbudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku – Sąd Wojewódzki wskazał, że wykonanie samowolnie przez inwestora robót polegających na wybudowaniu części obiektu budowlanego nieprzewidzianej w projekcie miało charakter istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i dalsze postępowanie legalizacyjne w przedmiotowej sprawie powinno być prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Jednocześnie Sąd wykluczył celowość prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stwierdzając, że w okolicznościach niniejszej sprawy doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem nie mogłoby odbyć się w drodze wykonania jakichkolwiek czynności faktycznych bądź robót budowlanych.
Zastosowanie się przez organ nadzoru budowlanego do przytoczonych wskazań Sądu skutkowało wydaniem przez organ decyzji z [...] maja 2011 r. nakładającej na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, prowadzonych przy rozbudowie i nadbudowie budynku usługowego.
Przedmiotem ponownej kontroli sądowej stała się kolejna decyzja organu nadzoru budowlanego wydana w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku usługowego.
Strona skarżąca w całym toku postępowania, a następnie w skardze i skardze kasacyjnej kwestionuje zasadność dokonanej legalizacji wykonanych przez inwestora robót budowlanych, podnosząc zasadniczo to, że organ nadzoru budowlanego wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego bez właściwego sprawdzenia zgodności projektu zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Według skarżącej organy nadzoru budowlanego powinny odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wobec niedopuszczalności dokonywania nadbudowy w granicy działki oraz niezastosowania w tym projekcie norm określających linię zabudowy, według których projektowana linia dobudowy powinna być cofnięta o 3 lub 4 metry w stosunku do granicy z działką nr [...], stanowiącą własność skarżącej.
Niezasadność powyższych zarzutów wykazana została zarówno przez organ odwoławczy, jak też przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenia strony skarżącej dowodzą w istocie, że negowanie prawidłowości projektu zamiennego wiąże się po pierwsze – z błędną interpretacją treści decyzji o warunkach zabudowy, a po drugie – nieuwzględnieniem zakresu przedmiotowej sprawy.
Autor skargi kasacyjnej pomija bowiem, że prowadzenie postępowania naprawczego wiązało się wyłącznie z faktem samowolnego wykonania elementów istniejącego obiektu budowlanego, który na podstawie ostatecznej decyzji miał ulec rozbudowie i nadbudowie. W takim stanie sprawy, skoro objęte legalizacją roboty budowlane polegały na wybudowaniu nowych ław fundamentowych i dwóch ścian w miejsce istniejących elementów istniejącego budynku, to bezprzedmiotowa była ich kontrola w aspekcie uregulowań dotyczących wymaganych odległości od granicy działki.
Słusznie więc wskazał organ odwoławczy w decyzji z [...] grudnia 2011 r., że decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła nadbudowy i rozbudowy istniejącego budynku usługowego usytuowanego na granicy nieruchomości (w narożniku) z działkami nr [...] i nr [...]. Samowolne rozebranie elementów starego budynku, a następnie ich odbudowanie w pierwotnej lokalizacji nie stanowiło budowy podlegającej wymogom przepisu § 12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Zasadnie również zwrócił uwagę organ odwoławczy, że zapis w decyzji o warunkach zabudowy określający wymogi co do linii zabudowy mógł dotyczyć tylko zachowania odległości od pozostałych granic, a nie tych, do których przedmiotowy budynek przylega. W takim stanie sprawy – niebudzącym wątpliwości w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy – trafna była też ocena Sądu Wojewódzkiego podjęta w omawianym zakresie.
Niezasadnie natomiast autor skargi kasacyjnej dopatruje się niespójności, czy sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd bowiem słusznie wskazał, że zakres samowoli, który musiał być uwzględniony w projekcie zamiennym, dotyczył części budynku, której elementy zostały przez inwestora rozebrane i następnie odtworzone w tym samym kształcie i rozmiarze. Prawidłowe było też stwierdzenie Sądu, że z uwagi na dokonane przez inwestora zmiany (odstępstwa od pozwolenia na budowę) zachodziła tylko potrzeba rozszerzenia projektu budowlanego o dodatkowe elementy, które jednak były tożsame z pierwotnym przeznaczeniem, rozmiarem i lokalizacją budynku. Zgodzić się należało z konstatacją Sądu, że skoro projekt zamienny nie przewidywał innego usytuowania niż obiekt pierwotny i nie uległy też zmianie zasadnicze parametry obiektu, w tym długość ścian budynku położonych przy granicy działek, to decyzja organu odwoławczego nie naruszała przepisów art. 34, 35, 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.
Niewątpliwie należało przyjąć, że mimo braku odnotowania w projekcie jego zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, to w istocie kwestionowany projekt zamienny odpowiada wymogom w zakresie wynikającym z warunków zabudowy ustanowionych w decyzji z 27 maja 2009 r., jak też przepisów techniczno-budowlanych, co zostało właściwie zweryfikowane w decyzji organu odwoławczego, a następnie w zaskarżonym wyroku.
Wobec powyższego niezasadny okazał się zarzut kasacyjny sformułowany w ramach podstawy dotyczącej naruszenia przepisów prawa materialnego.
Jako chybione należało uznać również zarzuty odnoszące się do przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz przepisów art. 7, 77, 80, 10, 138 k.p.a.
Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił wnikliwą i wyczerpującą argumentację wskazującą na brak takich uchybień proceduralnych, które mogłyby warunkować uchylenie decyzji wydanych przez organy obu instancji.
Mając na uwadze wymogi przewidziane w art. 7, 77 i 88 k.p.a. szczegółowo odniósł się do materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz dokonanych na jego podstawie ustaleń faktycznych, w całości je akceptując.
Sąd zawarł ponadto w swoich rozważaniach właściwą ocenę co do wydania przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz braku wpływu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. na wynik sprawy.
Strona skarżąca nie przedstawiła w uzasadnieniu argumentów, które mogłyby skutecznie podważyć stanowisko Sądu przedstawione w zaskarżonym wyroku.
W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.