Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 650/09

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Bd 776/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E. C. na decyzję Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2008r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2008r. nakazującą skarżącej, na podstawie art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), rozbiórkę wybudowanego w 1993r. obiektu o konstrukcji metalowej obudowanego blachą falistą o wymiarach w rzucie poziomym 2,5x3,0 m, położonego na działce nr [...] w Strzelcach Górnych gmina Dobrcz. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżąca jest dzierżawcą działki, na której w 1993r. wybudowała obiekt, służący jej jako magazyn gospodarczy. Według ustaleń miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dobrcz uchwalonego w dniu 26 października 1994r. (Dz.Urz. Woj. Bydg. Nr 16, poz. 221) i obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003r., działka przeznaczona była na cele produkcji rolnej. Według obecnie obowiązującego planu miejscowego z dnia 30 czerwca 2003r. (Dz.Urz. Woj. Kujawsko- Pomorskiego Nr 127, poz. 1801), działka znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w której lokalizację pomieszczeń gospodarczych dopuszcza się wyłącznie pod jednym dachem z budynkiem mieszkalnym. W ocenie organu I instancji legalizacja obiektu była niemożliwa z uwagi na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 1 i 2 oraz art. 49 i art. 49 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz §12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny podlegać budynki.

Utrzymując w mocy powyższą decyzję organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na dokonanie samowoli budowlanej w 1993r., zgodnie z art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm) do obiektu stosowano przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Wybudowanie obiektu nastąpiło z naruszeniem art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 tej ustawy w związku z § 44 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm). W szczególności pozwolenia na budowę wymagała realizacja obiektów rekreacyjnych tymczasowych. Działka nie przynależy do pracowniczych ogrodów działkowych, więc obiektu nie dotyczyło zwolnienie obejmujące altanki położone na takich ogrodach. Było istotne, że obecnie działka przewidziana jest pod zabudowę jednorodzinną, a nie rekreacyjną.

W skardze do Sądu na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2008 r. skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jako naruszającej prawo.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1, art. 49 oraz art. 49b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisów postępowania polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego.

Zdaniem skarżącej, według obowiązującego w 1994 r. art. 29 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, do legalnego zabudowania przedmiotowego obiektu o powierzchni 35 m2 nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a także zgłoszenie o zamiarze jego wykonania. Natomiast obecnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego (art. 29 ust. 1 pkt 2) przewidują możliwość budowy wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

Podstawy do legalizacji skarżąca wywodziła z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 38 i 39 tej ustawy oraz z § 44 ust. 2 i § 46 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, ponieważ kontrola zaskarżonej decyzji administracyjnej nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które uzasadniałoby jej uwzględnienie.

Poza sporem jest, że wzniesiony obiekt stanowi samowolę budowlaną, której legalizacja jest niemożliwa na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania decyzji przez organ l instancji. Wbrew twierdzeniu skarżącej w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 49 ustawy Prawo budowlane, który stanowił, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis ten nie ma zastosowania z uwagi na okres powstania samowoli, gdyż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Obiekt został zrealizowany w 1993 r. ustawa Prawo budowlane z 1994 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., a więc zastosowanie mają w sprawie przepisy ustawy dotychczasowej z 1974 r.

W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest to, iż skarżąca wybudowała sporny obiekt bez uprzedniego pozwolenia na budowę, a zatem z naruszeniem art. 28 i 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Nie ma przy tym znaczenia, iż obiekt ten jest niewielki i służy jako magazyn na narzędzia, bowiem i takie obiekty wymagały pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów uzyskania pozwolenia na budowę. Nawiasem mówiąc, należy podnieść, iż również w obecnym stanie prawnym tego rodzaju obiekty wymagają dla ich budowy uzyskania pozwolenia na budowę.

Przedmiotowy obiekt został zrealizowany na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie był przeznaczony pod zabudowę i wobec tego nie można postawić uzasadnionego zarzutu, że z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy organ nadzoru budowlanego orzekł przymusową rozbiórkę tego obiektu.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Na podstawie analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że sporny obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem.

Teren, na którym został posadowiony przedmiotowy obiekt nie jest i nigdy nie był pracowniczym ogrodem ani tak jak obecnie stanowi przepis rodzinnym ogrodem działkowym. Nie mógł zatem mieć w sprawie zastosowania obowiązujący w okresie powstania samowoli § 44 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), który stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa:

1. 1) altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych.

Działka, na której znajduje się budynek skarżącej nie ma i nigdy nie miała statusu pracowniczego ogrodu działkowego i wobec tego nie mogły mieć w rozpoznawanej sprawie zastosowania cytowane przepisy.

Teren, na którym został wybudowany budynek był terenem rolnym bez prawa zabudowy, a nie terenem przeznaczonym pod realizację obiektów o charakterze budynków letniskowych.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku E. C. zarzuciła naruszenie art.28 ust.1, 29, 30, 48, 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1, art. 37 w związku z art. 38 i 39 ustawy Prawo budowlane z 1974r. oraz art. 1 § 1 i § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych polegające na przyjęciu, iż obiekt skarżącej posadowiony na działce nr [...] położonej w Strzelcach Górnych Gm. Dobrcz został posadowiony niezgodnie z prawem, narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu gospodarowania przestrzennego w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektów do stanu zgodnego z prawem co uzasadnia oddalenie skargi złożonej przez skarżącą.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; 2.przeprowadzenie dowodu z akt sprawy II SA/Bd 776/08 WSA w Bydgoszczy;

1. 3. wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku do czasu wydania orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny;
2. 4. zwolnienie skarżącej od ponoszenia kosztów sądowych w całości ponieważ nie posiada ona środków na ich uiszczenie i uzyskała ona zwolnienie z uiszczania opłaty sądowej postanowieniem sądu z dnia 17 października 2008r. sygn. akt: II SA/Bd 776/08.
3. 5. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że zaskarżony wyrok narusza przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 28 ust. 1, art. 48 ust. l oraz art. 49 ust. 1 i 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisy postępowania polegające na błędnych ustaleniach stanu faktycznego i nieprawidłowej wykładni. Wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrok oddalający skargę na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie rozbiórki obiektu posadowionego na działce [...] położonej w Strzelcach Górnych gm. Dobrcz został wydany niezgodnie z istniejącymi i regulującymi tę kwestie przepisami ustawy Prawo budowlane.

Zaskarżony wyrok został oparty na nadinterpretacji powołanych powyżej przepisów prawa budowlanego, przez co jest niezgodny z intencją ustawodawcy, który przecież wyraźnie wskazał w ustawie - Prawo budowlane, w którym przypadku konieczne jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Także poczynione ustalenia stanowiące podstawę do wydania zaskarżonego wyroku są niezgodne ze stanem faktycznym sprawy.

W zaskarżonym wyroku WSA wskazał, że nie jest istotny dla rozstrzygnięcia sprawy fakt, że obiekt budowlany, którego dotyczy zaskarżony wyrok i uprzednio wydane decyzje, jest nietrwale związany z gruntem, został wybudowany w 1993r., a powierzchnia zabudowy wynosi poniżej 35,00 m2. Natomiast, zdaniem skarżącej z takiego stanu rzeczy wynika, że wskazany obiekt nie powinien być przeznaczony do rozbiórki ponieważ spełniał przepisy Prawa budowlanego co do ich legalizacji. Z drugiej strony WSA nie uwzględnił faktu, że obecnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego tj. art. 29 ust. 1 pkt 2, przewidują możliwość budowy wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zdaniem skarżącej przepis ten daje podstawę do legalizacji w przedmiocie zabudowy działki istniejącym obiektem.

Skarżąca nie zgadza się z interpretacją organów nadzoru budowlanego jak i WSA, jakoby przedmiotowy budynek naruszał ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wyłącza możliwość jego legalizacji ponieważ teren na którym jest posadowiony jest przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną. Taki zapis zawarty w planie nie wyłącza legalizacji, ponieważ biorąc pod uwagę przeznaczenie posadowionego obiektu nie są to ani pomieszczenia gospodarcze ani garaże, które zgodnie z powołanym planem mogą być zlokalizowane na działce jako zblokowane pod jednym dachem z budynkiem mieszkalnym. Z samego zapisu powołanego planu wynika, że nie chodzi o wymóg blokowania pod jednym dachem takich obiektów jak np. altanki, pergole, czy inne urządzenia (obiekty) o charakterze rekreacyjnym. Powoduje to, że takie obiekty mogą być lokalizowane zgodnie z powołanym przepisem Prawa budowlanego- art. 29 ust. 1 pkt 2. Inna interpretacja doprowadza do absurdu polegającego na przyjęciu, że posiadacz działki nie mógłby na niej posadowić innego obiektu niż garaż i pomieszczenie gospodarcze, które są zblokowane pod jednym dachem z budynkiem mieszkalnym.

Wskazać także należy, iż powoływany plan zagospodarowania przestrzennego został opublikowany w dzienniku urzędowym Wojewody Kujawsko Pomorskiego z dnia 28.10.2003r., nr 127, poz. 1801, a po tej dacie organy Gminy Dobrcz wydały trzy decyzje o pozwoleniu na budowę domków letniskowych oraz wydały dziewięć zaświadczeń o niewnoszeniu sprzeciwu co do wykonania zabudowy letniskowej - w tym także w sprawie skarżącej. Podobnie sieć energetyczna zasilająca działki i posadowione na nich obiekty została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wydanego w innej sprawie zaświadczenia z dnia 22.09.2004r. o braku przeciwwskazań na jej położenie.

Takie działanie organów narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7,8,9 KPA. Skarżąca podnosi także, że zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 Prawa Budowlanego obowiązującego w czasie realizacji obiektu: "Nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego."

W czasie realizacji obiektu zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr 148/1 do 148/20 była działką rolną. Powoduje to, że skarżąca ma prawo do skorzystania z określonej w tym przepisie prekluzji, której wystąpienie uniemożliwia nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Powoduje to także, że jej sytuacja prawna nie powinna być rozpatrywana wg obecnie obowiązujących przepisów prawa powszechnie obowiązującego jak i miejscowego (plan zagospodarowania przestrzennego). Samo zaś uprawnienie organów nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki uległo przedawnieniu. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że właściciel nieruchomości nie wnosił zastrzeżeń co inwestycji czynionej przez skarżącego, wręcz przeciwnie akceptował ją, a dopiero po kilku latach następca prawny właściciela złożył zawiadomienie do PlNB o nielegalności zabudowy. Także na wskazanie zasługuje okoliczność, że to m.in. skarżąca finansowała przekształcenia gruntu, jednak to przekształcenie miało być ustalone w planie gospodarowania przestrzennego jako rekreacyjne a nie budowlane. W samym zaś postępowaniu dotyczącym zmian planu skarżąca nie brała udziału jako zainteresowana ponieważ nie była o podejmowanych czynnościach administracyjnych informowana.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. lecz ustawa prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. która to wymaga pozwolenia na budowę domków rekreacyjnych. Natomiast zgodnie z § 44.2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego w związku z art. 28 ustawy prawo budowlane z 1974r. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: 1) altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych, jak również w pkt 3 stanowi, iż właściwy organ może zwolnić z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę położonego na obszarze wsi budynku gospodarczego i inwentarskiego, wznoszonego według projektu typowego lub powtarzalnego na terenie istniejącej zagrody z zachowaniem warunków określonych w § 46 ust. 1 pkt 4, jeżeli budynek ten nie będzie naruszał warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, a zwłaszcza ze względu na odległość od granic sąsiednich nieruchomości nie będzie naruszał zasad zagospodarowania terenu, wymagań ochrony środowiska i bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Wskazać należy również art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. gdyż mówi on, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1. 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2. 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Trzeba w tym miejscu zauważyć, iż przedmiotowy obiekt nie naruszał ówczesnego planu zagospodarowania przestrzennego ani nie powodował i nie powoduje w dalszym ciągu niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia.

Powołać można się w tym miejscu również na art. 39 zgodnie z którym, jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2, właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. W tym miejscu należy wskazać, że jak wykazano powyżej, skarżąca dysponuje umową dzierżawy działki na której posadowiony jest obiekt, zawartą do 2032r.

Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył wskazane powyżej przepisy prawa, a uchybienia natury procesowej miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd ten związany jest zarówno wnioskami skarżącego określającymi przedmiot zaskarżenia, jak i podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Z urzędu sąd może jedynie brać pod uwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w §2 tego przepisu. W sprawie tej sytuacja taka nie ma miejsca, zatem Sąd skupił się na rozpoznaniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie wymaga podkreślenia, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy prawa, które wyraźnie zostały wskazane w skardze kasacyjnej, jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać czy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył innych przepisów. Nie może również zastępować strony i precyzować, czy też uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Z tych samych powodów konieczne jest należyte uzasadnienie podstaw kasacyjnych (art. 176 p.p.s.a.). Dopiero prawidłowe zawarcie w skardze kasacyjnej wymienionych elementów umożliwia odniesienie powołanych zarzutów, w toku badania ich zasadności, do występujących wadliwości wyroku Sądu I instancji.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy podnieść przede wszystkim, że wskazanie w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, które nie były zastosowane w sprawie, czyni nieskutecznym zarzut błędnej ich wykładni lub niewłaściwego zastosowania. (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2004r. OSK 121/04 ONSA i WSA 2004 z. 1, poz. 11). Zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli zgodnie z art. 108 przed dniem 1 stycznia 1995r.). Jak zaś uległo wyjaśnieniu w uchwale NSA OPS 3/96 z dnia 10 czerwca 1996 r. (ONSA 1997r. z.1, poz.2) do obiektów takich nie stosuje się ponadto art.

49. Według nadal aktualnego poglądu prawnego wyrażonego w tej uchwale, skoro zgodnie z art. 103 ust.2 powołanej ustawy do obiektów takich stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy prawa budowlanego z 1974 r., to nie mogą być w sprawach ich samowolnego wybudowania stosowane przepisy ustawy z 1994r., w tym oczywiście art.49. Ponadto, według pierwotnego brzmienia art. 49 (bo przecież mowa jest o tym brzmieniu tego przepisu), przepis ten nie miał znaczenia samodzielnego, lecz był stosowany w przypadku spełnienia przesłanek art.

48. Wobec braku podstaw do stosowania tego ostatniego przepisu, wyłączone byłoby również stosowanie związanego z nim art. 49 ustawy z 1994r. Należy w tym miejscu odesłać także do wywodów zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2006r. P 27/05 OTK-A 2006 z. 9, poz. 124 (punkty 2 i 3 uzasadnienia), wydanego na tle oceny konstytucyjności przepisów przejściowych ustaw nowelizujących ustawę – Prawo budowlane, wyłączających dalsze stosowanie art. 49 w pierwotnym brzmieniu, co w ocenie Trybunału nastąpiło bez naruszenia zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jak zresztą wiadomo, w nin. sprawie wydano nakaz rozbiórki, gdyż w ocenie organów, niekwestionowanej w zaskarżonym wyroku, istnienie obiektu naruszało przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym. Trudno zrozumieć, dlaczego zdaniem skarżącej jej położenie prawne byłoby korzystniejsze w przypadku dopuszczenia stosowania art. 49, skoro przepis ten zawierał taką samą przesłankę negatywną legalizacji, jak stosowany w nin. sprawie przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r. Wymaga też przypomnienia, że art. 37 ust. 1 stosowany jest w odniesieniu do obiektów wybudowanych "niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy". Po przesądzeniu, że wobec obiektu skarżącej należało stosować ustawę Prawo budowlane z 1974 r., z oczywistych względów nie mogło być rozważane stosowanie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 28 ust. 1, art. 29 ust.1 pkt 2 i art. 30 Prawo budowlane z 1994r., a jeszcze tym bardziej przepisów art. 49 ust. 1 i art. 49 b ust.1 tej ustawy w znowelizowanym brzmieniu, nie mających żadnego odniesienia do stanu faktycznego nin. sprawy. O istnieniu stanu samowoli budowlanej przesądzają bowiem wskazane w art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r. przepisy obowiązujące w okresie budowy obiektu.

Odnosząc się w sposób ogólny do tego zagadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na konieczność nie tylko stosowania poprzednio obowiązujących przepisów, ale ponadto uwzględnienia sposobu ich stosowania wypracowanego w orzecznictwie sądu administracyjnego aktualnym w okresie ich ówczesnego obowiązywania. W orzecznictwie tym zwraca się uwagę na znaczenie przy rozstrzyganiu spraw samowoli budowlanych przepisów art. 35 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz.

99) i art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Według art. 35 ust. 1 powołanej ustawy, obszary, dla których plan miejscowy ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, zaś według ust. 2 tego przepisu, na obszarach, o których mowa w ust. 1, mogą być budowane obiekty tymczasowe, jeżeli ich budowa jest niezbędna do prawidłowego wykorzystania gruntów, lub obiekty, które będą mogły być adaptowane do przyszłego, zgodnego z planem miejscowym, sposobu użytkowania. Stosowania tego przepisu dotyczą wywody prawne zawarte w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 1992r. IV SA 1240/91 (ONSA 1992 z. 2, poz. 32). Według art. 3 prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Wykładnię tego przepisu przedstawił NSA w wyrokach z 11.12.1981r. (ONSA 1981 z. 2, poz. 131) i z 3.12.1981 r. (ONSA 1981r., z.2, poz. 120) wywodząc w szczególności, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie uzasadnia odmowy pozwolenia na budowę obiektów gospodarczych, a ponadto, że zasada zabudowy zgodnej z planem nie oznacza niedopuszczalności budownictwa na terenach nie przeznaczonych na cele budowlane. Budownictwo takie nie może jedynie zmienić przeznaczenia terenu, wyrażonego w planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy ponadto na tezę prawną wyroku NSA z 13 czerwca 1985 r. SA/Ka 172/1985 (ONSA 1985 z. 1, poz.

32) dozwalającą na budowę budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną na terenie przeznaczonym do trwałego użytkowania rolniczego pomimo wyrażonego w planie miejscowym zakazu wznoszenia obiektów kubaturowych. Omawianej problematyki dotyczyła również uchwała SN z 29 maja 1991 r. III AZP 3/1991 (Wokanda 1992 z.3, poz. 11, OSP 1992 z. 2, poz.50) wskazująca na przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r., jako stanowiący przeszkodę dla nakazania rozbiórki obiektu samowolnie wybudowanego, gdy teren może być wykorzystany w dotychczasowy sposób. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym nie budził również wątpliwości pogląd prawny, że do przesłanek stosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 należy 1. istnienie planu zagospodarowania przestrzennego, 2. stwierdzenie wybudowania lub rozpoczęcia budowy obiektu bez pozwolenia i z naruszeniem planu miejscowego, czyli faktem pierwotnym musi być obowiązywanie planu miejscowego, a zdarzeniem wtórnym – budowa obiektu (wyrok NSA z 25 września 1981 r, I SA 1933/81 ONSA 1981 z.2, poz. 94, wyrok NSA z 13 maja 1999 r. IV SA 789/97 Lex nr 47282, wyrok SN z 2 października 2002r. III RN 179/01 OSNP 2003/19/454). Inaczej mówiąc, w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r., który jako przesłankę nakazu rozbiórki wymienia okoliczność, że obiekt znajduje się na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę albo przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę, jest mowa o przepisach z zakresu planowania przestrzennego obowiązujących w dacie samowolnej budowy. Wymaga tutaj przypomnienia, że według §43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz.

48) pozwolenie na budowę rozstrzygało "o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego", co również uzasadniało powiązanie samowoli oraz możliwości jej legalizowania, z przepisami o planowaniu przestrzennym z okresu budowy. Omawiany kierunek wykładni jest podtrzymywany w bieżącym orzecznictwie NSA (wyrok z 6.05.2008r. II OSK 426/07 Lex nr 486430), niekiedy z uzupełnieniem, aby o dopuszczalności legalizacji decydowały ponadto aktualne unormowania z zakresu zagospodarowania przestrzennego, o ile są względniejsze dla sprawcy samowoli budowlanej w porównaniu z unormowaniami z okresu budowy (wyrok z 19.12.2006r. II OSK 119/2006 Lex nr 319415). Wymaga przy tym podkreślenia, że w sprawie samowoli budowlanej nie rozstrzyga się o teoretycznej dopuszczalności wydania pozwolenia na budowę, lecz o przesłankach nakazania rozbiórki obiektu samowolnie wybudowanego (por. wyrok NSA z 14.02.2006r. II OSK 522/05 Lex nr 194370). W przypadku pojawiających się rozbieżności w orzecznictwie sądowym, uzasadnione byłoby oczekiwanie, aby odstąpienie od dotychczasowej linii orzeczniczej poprzedzone było jej gruntowną, krytyczną analizą (por. wyrok NSA z 26.07.2007r. II OSK 1094/06 Lex nr 366799), nie polegało zaś jedynie na samym przedstawieniu nowego poglądu prawnego (por. wyroki NSA z 6. 11.2007r. II OSK 1454/06 Lex nr 425 375 lub z 8.10.2007r. II OSK 1318/06 nie publ.)

Jak wynika z przytoczonych na wstępie okoliczności sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zawarł w zaskarżonym wyroku jedynie podstawowe ustalenia faktyczne, zatem że skarżąca wybudowała w 1993 r. obiekt budowlany w postaci magazynu na narzędzia, wymagający pozwolenia na budowę, którego nie uzyskała. Następnie dokonał oceny, że obiekt ten został zrealizowany na terenie, który w planie miejscowym nie był przeznaczony pod zabudowę, jako że był terenem rolnym. W nawiązaniu do zarzutów skargi Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę, ze wybudowany obiekt nie był altanką, lecz obiektem związanym z zabudową letniskową.

Zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty wraz z ich uzasadnieniem, nie pozwoliły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie pełnej kontroli prawnej zaskarżonego wyroku.

Niemożliwe okazało się wykorzystanie przedstawionych powyżej rozważań ogólnych, wskazujących zakres wymaganej kontroli ustaleń lub ocen poczynionych przez organy stosujące art. 37 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. Skarga kasacyjna nie zawierała dostatecznych elementów, pozwalających na uznanie, że skarżąca podjęła próbę kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji, poprzez zgłoszenie zarzutu naruszenia określonych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 1 §1 i §2 "prawa o ustroju sądów administracyjnych" (czyli ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Dz.U. Nr 153, poz. 1269) powinien być konkretyzowany zgodnie z art. 176 p.p.s.a. przez wskazanie przepisów prawa naruszonych przez organ i niedostrzeżonych przez Sąd I instancji, w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Tymczasem na wstępie skarżąca powiązała zarzut naruszenia tych przepisów z treścią ocen wyrażonych w zaskarżonym wyroku na temat znaczenia obecnie obowiązującego planu miejscowego. Wzmiankowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenie art. 7,8 i 9 k.p.a., skarżąca powiązała z obszernym wywodem dotyczącym możliwości stosowania w nin. sprawie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz możności uzyskania obecnie na tym terenie pozwolenia na budowę domku letniskowego. To nowe twierdzenie skarżącej nie zostało powiązane ze wskazaniem jego znaczenia dla rozstrzygnięcia nin. sprawy. Wywód wskazujący na wydanie przez organy gminy pozwoleń na budowę brzmiał całkowicie niewiarygodnie w zestawieniu z treścią art. 82a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skarżąca nie kwestionowała ustalenia, ze w 1993 r. przedmiotowa działka miała przeznaczenie rolne, co miało wynikać z ustaleń planu miejscowego uchwalonego w 1994r.

Wywód skargi kasacyjnej z tym związany dotyczył kwestii stosowania w nin. sprawie art. 49 ust. 1 prawa budowlanego z 1994r. w pierwotnym brzmieniu. Była to, jak już zaznaczono, argumentacja bezzasadna. Nie mogła ona zostać w żaden sposób wykorzystana przez sąd kasacyjny do kontroli prawidłowości ustaleń i ocen zawartych w zaskarżonym wyroku, dotyczących przeznaczenia działki w okresie budowy przedmiotowego obiektu. W kolejnych wywodach skarga kasacyjna przedstawiła jako istotne w sprawie zagadnienie, że budowa altanek nie wymagała pozwolenia na budowę, a ponadto, że gdyby skarżąca wystąpiła o udzielenie jej w 1993r. pozwolenia na budowę, to prawdopodobnie uzyskałaby taką decyzję. Powinno być oczywiste, ze poruszone tutaj kwestie nie mają żadnego związku ze sprawą. Wbrew temu, co pisze kolejno w skardze kasacyjnej, możność stosowania art. 39 prawa budowlanego z 1974 r. zezwalającego na odroczenie wykonania wydanego nakazu rozbiórki na oznaczony czas, w oczywisty sposób nie sprzeciwia się wydaniu takiego nakazu. Wydanie nakazu rozbiórki jest przecież przesłanką stosowania art. 39, nie zaś przeszkodą dla jego wydania.

Przedstawiona charakterystyka wymagań ustawowych skargi kasacyjnej w zestawieniu z treścią konkretnej skargi kasacyjnej wniesionej w nin. sprawie usprawiedliwia ocenę, że jej kształt bądź uniemożliwił Sądowi ocenę jej zasadności, bądź też uzasadniał ocenę o bezzasadności zawartych w niej zarzutów. Skarżąca w istocie nie kwestionowała stanu faktycznego uzasadniającego stosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r. i dlatego bezzasadny był zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu.

Mając na uwadze powyższe i uznając wniesioną w przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw w aspekcie wszystkich jej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.