Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2020r. sygn.VII SA/Wa 538/20 oddalił skargę B. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] stycznia 2020r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2015r. stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) dla powiatu k. z [...] czerwca 2011r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego.
Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że w/w decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. została wydana zgodnie z prawem, co wynika z błędnego ustalenia, że brak w sentencji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. ziemskiego z dnia [...] czerwca 2011r. słów " z naruszeniem prawa" nie jest oczywistą omyłką pisarską, a rażącym naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o wskazany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sentencji decyzji z [...] czerwca 2011r. niezgodnie z art.151 §2 k.p.a. brakuje słów " z naruszeniem prawa" i z tego powodu organy obu instancji uznały, że decyzja PINB dotknięta jest kwalifikowaną wadą wynikającą z art.156 § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j..; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.
Dla odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej, konieczne jest w pierwszej kolejności przedstawienie w porządku chronologicznym decyzji jakie w tej sprawie zostały wydane. I tak, Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] października 2002r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. M. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego na mieszkalno-handlowy na działce nr [...]przy ul. O. 5a w S. Starosta Powiatu K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. na wniosek inwestora, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 i 2, art. 36a, art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.; dalej: Prawo budowlane), zmienił powyższą decyzję, zatwierdzając projekt budowlany zamienny i udzielając pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego na mieszkalno-handlowy na ww. działce. W wyniku rozpatrzenia wniosku B. M. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji w części dotyczącej parteru budynku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. - ziemskiego w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., stosownie do treści art. 55 pkt 3 i art. 59 ustawy - Prawo budowlane, udzielił B. M. pozwolenia na użytkowanie częściowe budynku mieszkalno-handlowego w zakresie parteru - pomieszczeń handlowych, zlokalizowanego na działce nr [...]w S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz zmienionej nią decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] października 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2009r. sygn. II OSK 306/08 oddalił skargę kasacyjną B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] października 2007r. sygn. VII SA/Wa 1267/07 oddalającego skargę B. M. na powołaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007r.
PINB dla powiatu k. - ziemskiego w K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie częściowe budynku, które jednak zostało zawieszone wobec wszczęcia względem ww. decyzji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W ramach tego postępowania Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, jako organ nadzoru, decyzją z dnia [...] marca 2008r. stwierdził nieważność ostatecznej decyzji PINB dla powiatu k.- ziemskiego w K. z dnia [...] czerwca 2005 r., jednak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji z dnia [...]czerwca 2005r.
Po podjęciu zawieszonego postępowania wznowieniowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. - ziemskiego w K. ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 i art. 146 § 1 k.p.a., stwierdził, że decyzja z dnia [...] czerwca 2005r. udzielająca B. M. pozwolenia na użytkowanie częściowe budynku mieszkalno-handlowego w zakresie parteru - pomieszczeń handlowych zlokalizowanego na działce nr [...]w S. została wydana w oparciu o decyzję Starosty Powiatu K. z dnia [...] kwietnia 2005 r., której nieważność została stwierdzona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., a ponadto organ ten odmówił uchylenia ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r., ponieważ uchylenie decyzji z powodu ustalonej przyczyny wznowienia nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat.
Prokurator Okręgowy w Krakowie w sprzeciwie z dnia [...] marca 2015 r., na podstawie art. 184 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wniósł o stwierdzenie nieważności w/w decyzji PINB dla powiatu k. - ziemskiego w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. Decyzji tej Prokurator Okręgowy w Krakowie zarzucił rażące naruszenie art. 151 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie w sentencji i uzasadnieniu orzeczenia, że "decyzja została wydana z naruszeniem prawa", pomimo że jest to istotny element decyzji wymieniony w ww. przepisie, a ponadto rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania wznowieniowego w sytuacji, gdy zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., jako decyzji następczej. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, uwzględniając sprzeciw Prokuratora Okręgowego w Krakowie, wszczął z urzędu postępowanie w trybie nadzorczym, a następnie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. stwierdził nieważność decyzji PINB dla powiatu k.- ziemskiego w K. z dnia [...]czerwca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, że badana decyzja została wydana w trybie wznowieniowym w oparciu o art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 i art. 146 § 1 k.p.a. Decyzja ta w sposób rażący naruszała przepis art. 151 § 2 k.p.a. z uwagi na to, że w decyzji tej brak jest stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. udzielająca pozwolenie na użytkowanie została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy takie stwierdzenie uznać trzeba za konieczny element każdego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. W wyniku rozpatrzenia odwołania B. M., GINB decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. uchylił ww. decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2015 r. i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB dla powiatu k. - ziemskiego w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przywołana treść rozstrzygnięcia nie jest zgodna z art. 151 § 2 k.p.a., jednak nie można uznać, że decyzja ta w sposób rażący narusza prawo.
Prokurator Okręgowy w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 595/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił tę skargę.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie podnosząc zarzut rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak stwierdzenia o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa w decyzji zapadłej w wyniku wznowienia postępowania w trybie art. 151 § 2 k.p.a. nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w zaskarżonym przepisie.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2019r. w sprawie II OSK 2002/17 uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił powyższy wyrok oraz zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. Wskazał, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że niezamieszczenie w decyzji elementu rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a. nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, gdyż rozstrzygnięcie to można wywieść z zamieszczonego w decyzji stwierdzenia, że "decyzja z dnia [...] czerwca 2005r. została wydana w oparciu o decyzję, której nieważność został stwierdzona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego". Ze stwierdzenia tego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), nie można w sposób jednoznaczny wywieść, że decyzja z dnia [...] czerwca 2005 roku wydana została z naruszeniem prawa. Ze stwierdzenia tego wynika, że organ administracji wskazał rozstrzygnięcia, które doprowadziły do wyeliminowania decyzji będącymi podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
NSA podkreślił, że rozstrzygnięcie o uprawnieniach lub obowiązkach powinno być sformułowane precyzyjnie. W decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. brak jest tego elementu rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a. Tymczasem organ ten powinien stwierdzić, że pozwolenie na użytkowanie wydane zostało z naruszeniem prawa, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że brak zawarcia w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011r. obligatoryjnego elementu rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a. jest rażącym naruszeniem tego przepisu. NSA stwierdził także, że w realiach sprawy nie jest możliwe skorzystania z instytucji wyjaśnienia treści decyzji, o której mowa w art. 113 § 2 k.p.a., ponieważ sprowadzałaby się to w istocie do uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji o brakujący w niej element, co nie jest dopuszczalne w trybie tego przepisu.
Odnosząc się do skargi kasacyjnej wniesionej w tej sprawie stwierdzić zatem należy, że w świetle w/w wyroku NSA kwestia oceny nieważności przedmiotowej decyzji została przesądzona. NSA jasno stwierdził, że brak zawarcia w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011r. obligatoryjnego elementu rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a. jest rażącym naruszeniem tego przepisu.
Kontrolowana w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji decyzja GINB z [...] stycznia 2020r. została wyda na skutek powyższego wyroku NSA z [...] czerwca 2019r. sygn. akt II OSK 2002/17. Jak słusznie to wskazał Sąd pierwszej instancji GINB, orzekając ponownie w sprawie, obowiązany był uwzględnić ocenę prawną i wytyczne w nim wskazane, ponieważ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżoną decyzję GINB uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w w/w wyroku NSA i utrzymał w mocy decyzję MWINB nr [...] z [...] maja 2015r., stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego z [...] czerwca 2011r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego z uwagi na rażące naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skarżący kasacyjnie podnosi jednak, że wyrok Sądu pierwszej instancji jest wadliwy, ponieważ został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że brak w sentencji decyzji słów "z naruszeniem prawa" nie jest oczywistą omyłką pisarską, a rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie nie zauważa, że jest to argumentacja sprzeczna ze stanowiskiem NSA wyrażonym w tej sprawie sprawie i z tego powodu nie może ona odnieść spodziewanego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny, co wyżej podano, we wskazanym wyroku wykluczył możliwość wyjaśnienia powstałego w decyzji "błędu" w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. Taka ocena ma kardynalne znaczenie przy rozpoznaniu zarzutów skargi kasacyjnej w tej sprawie, jako że rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego przedmiotu kwestionowana i poddana odmiennej ocenie.
Takie stanowisko należy zająć nie tylko w odniesieniu do sentencji orzeczenia, lecz również do uzasadnienia wyroku zawierającego wykładnię przepisów mających w sprawie zastosowanie. Jeżeli w kolejnym postępowaniu pojawia się kwestia już badana w poprzedniej sprawie, nie może zostać rozbieżnie rozstrzygnięta (zob. wyroki NSA z 24 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 2134/13 i 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1578/09, CBOSA).
Jeszcze raz podkreślić należy, że prostowanie decyzji w trybie art. 113 § 1 k.p.a. może dotyczyć tylko nieistotnych wadliwości decyzji, polegających na prostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. Wykluczone jest dokonywanie w tym trybie korekty uchybień kwalifikowanych, takich jak wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 225/18).Taka sytuacja miałaby miejsce w przypadku dodania do badanej decyzji brakującego wyrażenia wynikającego z art. 151 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2800/18). Wadliwą decyzję ostateczną można "wzruszyć" tylko w drodze nadzwyczajnych środków prawnych, a nie w drodze sprostowania na podstawie art. 113 § 1 k.p.a.
W konsekwencji powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 k.p.a.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Została ona rozpoznana na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.