Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. II SA/Wr 618/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. C. i B. C. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 2 kwietnia 2012 r. M. i B. C. (dalej także jako: skarżący) wystąpili do Prezydenta Wrocławia z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono skarżącym pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do lokalizacji na działce nr [...] we Wrocławiu.
Inwestorzy wystąpili z wnioskiem w sprawie zmiany ostatecznego pozwolenia na budowę w zakresie: zmniejszenia powierzchni kondygnacji podziemnej budynku, lokalizacji wejść zewnętrznych do części mieszkalnej budynku, lokalizacji części gospodarczej, struktury i ilości mieszkań, konstrukcji budynku, urządzeń instalacyjnych, elewacji - w tym wielkości i rozmieszczenia otworów okiennych i drzwiowych, lokalizacji przyłączy, zwiększenia szerokości zjazdów z drogi publicznej na działkę nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]Prezydent Wrocławia swoją decyzję z dnia [...] lutego 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającą pozwolenia na budowę zmienił zgodnie z żądaniem skarżących.
Od tego rozstrzygnięcia odwołanie wnieśli M. i R. D., którzy podnieśli m.in., że nie zostało ostatecznie zakończone postępowanie prowadzone w sprawie wygaśnięcia ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2004 r. na administracyjnej drodze postępowania.
W dniu 5 lutego 2014 r. Wojewoda Dolnośląski decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] września 2013 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania M. i R. D., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda Dolnośląski uchylił decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] czerwca 2012r. zmieniającą ostateczną decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda stwierdził, iż decyzja organu I instancji została wydała z istotnym naruszeniem prawa. Odwołując się do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane), organ odwoławczy zauważył, że organ architektoniczno-budowlany nie może udzielić wnioskowanego pozwolenia na budowę z uwagi na brak ostatecznej i obowiązującej w dniu złożenia wniosku decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest bowiem wydawana w oparciu o decyzję właściwego organu o warunkach zabudowy, a tym samym jej nieuzyskanie lub utrata ważność stanowi przeszkodę prawną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na budowę.
Wojewoda stwierdził, że na terenie analizowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś dla zatwierdzonego decyzją Prezydenta Wrocławia nr [...] przedsięwzięcia budowlanego została wydana w dniu [...] maja 2003 r. decyzja Prezydenta Wrocławia nr [...] o warunkach zabudowy, której ustalenia stały się punktem odniesienia organu przy badaniu wniosku w sprawie zmiany pozwolenia na budowę pod kątem spełnienia wymogów, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ I instancji nie dostrzegł jednak, że w dniu złożenia przez inwestora wniosku o zmianę pozwolenia na budowę decyzja o warunkach zabudowy z 2003 r. nie była już ważna. Z treści tej decyzji wynika bowiem, że okres ważności przedmiotowej decyzji upłynął dnia 31 maja 2004 r. (pkt 6 decyzji). Decyzję o warunkach zabudowy wydano na podstawie już nieobowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.
Nr 89, poz. 415), która w art. 42 ust. 1 pkt 7 przesądziła, iż decyzje o warunkach zabudowy wydawane na jej podstawie miały być rozstrzygnięciami terminowymi, to jest posiadającymi swój okres ważności, po upływie którego przestawały obowiązywać (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2007 r., sygn. II OSK 1465/05). W rezultacie, zdaniem organu odwoławczego, nie można było w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego poczynić wiążących ustaleń w sprawie, w tym dokonać w oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego sprawdzenia zmienionego projektu budowlanego z perspektywy zachowania wymogów wynikających z ww. decyzji o warunkach zabudowy.
W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, nie można było wydać pozwolenia na budowę, gdyż w chwili składania wniosku w przedmiotowej sprawie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu już nie obowiązywała.
W ocenie wojewody, ustalenie skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi w celu wezwania inwestora do przedłożenia ważnej i ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w trybie określonym w art. 64 k.p.a.
Organ odwoławczy uznał, że zakres zmian pozwolenia na budowę dotyczący m.in. zmiany kąta nachylenia dachu (por. rys. 9/A starego projektu z rys. 8/A nowego projektu), wysokości budynku mierzonej do kalenicy dachu (por. rys. 9/A starego projektu przewidującego wysokość budynku na 11.20 mnpt z rys. 8/A nowego projektu zmieniającego wysokość budynku na 10.71 mnpt), szerokości elewacji frontowej budynku (por. rys. 1/A starego projektu, z którego wynika 12,46 m szerokości elewacji z rys. 1/A nowego projektu wskazującego już 12,90 m szerokość), zmiany zagospodarowania terenu poprzez np. likwidacje zjazdu do garażu od strony wschodniej, zmiany powierzchni utwardzonej (z por. rys. 1/A starego projektu z rys. 1l/A nowego projektu), połączony z ustaleniem, iż dla terenu inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powoduje, iż konieczne jest wezwanie inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy w związku z § 1 pkt 3 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu.
Wezwanie ma być dokonane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., którego w postępowaniu odwoławczym nie można jednak zastosować. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie administracyjne, w toku którego organy mają możliwość wypowiadania się co do meritum sprawy wszczyna tylko wniosek prawidłowo złożony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę skarżących na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2014 r. stwierdził, że przyjęty na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wynik postępowania odwoławczego, to jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, odpowiada prawu. Sąd nie przychylił się jednak do całości argumentacji organu odwoławczego podniesionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przypomniał, że materialnoprawne podstawy prowadzonego przez organy postępowania administracyjnego zawiera przepis art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany (art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego). Natomiast z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego wynika, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zmian wskazanych w pkt 1-7 art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.
Zdaniem Sądu, odpowiednie stosowanie przepisów art. 32-35 Prawa budowlanego w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę oznacza, że zmiana taka następuje na wniosek inwestora (art. 33 ww. ustawy), a w postępowaniu bada się okoliczności wymienione w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie kluczową okolicznością podlegającą badaniu – jak wskazał organ II instancji – okazała się przesłanka z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czyli zgodność projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Sąd zauważył, że organ I instancji w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wskazał, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie "przedmiotu inwestycji i cech zabudowy". Organ II instancji stwierdził zaś, że decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] o warunkach zabudowy – na którą powoływał się inwestor – w dniu wydania decyzji przez organ I instancji ([...]czerwca 2012 r.) nie była już ważna, gdyż obowiązywała do dnia 31 maja 2004 r. (pkt 6 decyzji), co wynikało z faktu wydania jej na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu, skarżący słusznie podnieśli w skardze, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że inwestorzy wystąpili o udzielenie pozwolenia na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy nie był – zdaniem Sądu – uprawniony pogląd Wojewody Dolnośląskiego, że decyzja o warunkach zabudowy jest obecnie nieważna. Należało rozważyć, czy zamierzone przez inwestorów zmiany w zakresie projektu budowlanego są zgodne z warunkami zabudowy dla nieruchomości objętej inwestycją określonymi w decyzji z dnia [...] maja 2003 r. lub wynikającymi z innych źródeł. Za takim sformułowaniem zagadnienia prawnego przemawia, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, konieczność odpowiedniego stosowania przepisów art. 32-35 Prawa budowlanego w postępowaniu, którego przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zaznaczając, że pozwolenie na budowę może być wydane po stwierdzeniu, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu Sąd przypomniał, że w razie złożenia wniosku o zmianę pozwolenia na budowę właściwy organ dokonuje w pierwszej kolejności badania zgodności zamierzonej zmiany z decyzją o warunkach zabudowy, która stanowiła podstawę wydania pierwotnego pozwolenia na budowę. Tylko w tym kontekście jest bowiem możliwa ocena planowanej zmiany. Ocena ta prowadzi do dwóch możliwości: 1) organ może stwierdzić, że planowane zmiany są zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy albo 2) organ może uznać, że zmiany są niezgodne z ustaleniami owej decyzji. Ta druga ewentualność nie przesądza jeszcze o tym, że organ powinien odmówić zmiany pozwolenia na budowę.
Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, inwestor ma uprawnienie do dołączenia do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę nowej decyzji o warunkach zabudowy, która dotyczyć będzie planowanych zmian. Uprawnienie to koresponduje z kompetencją organu do wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego).
Sąd stwierdził, że decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] czerwca 2012 r. o zmianie pozwolenia na budowę w sposób lakoniczny i nienależyty odnosiła się do kwestii zgodności planowanej zmiany projektu budowlanego z warunkami zabudowy, co spowodowało ocenienie jej jako podjętej z naruszeniem art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. Z tych względów Sąd za zasadne uznał jej uchylenie przez organ odwoławczy, tym samym przesądzając, że wynik postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego, przyjęty na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., był trafny. W omawianym zakresie Prezydent Wrocławia naruszył, w zgodnej ocenie Sądu oraz organu odwoławczego, przepisy postępowania administracyjnego, wskutek czego pozostał do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, charakter planowanych robót budowlanych w zakresie zmiany projektu budowlanego może sugerować, że inwestycja z uwzględnieniem planowanych zmian będzie znacząco odbiegać od inwestycji, o której mowa we wskazanej decyzji o warunkach zabudowy.
Sąd wyraził jednak przekonanie, że kwesta ta powinna jednak być przedmiotem pogłębionej i rzetelnej analizy organu I instancji. W sytuacji, gdy organ ten oceni, że należy stronę wezwać do przedłożenia nowej decyzji o warunkach zabudowy, to procesowe konsekwencje przedłożenia lub nieprzedłożenia tej decyzji podlegać będą ocenie w toku instancji lub w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Podsumowując swoje rozważania Sąd I instancji podkreślił, że aczkolwiek nie podziela w całości argumentów zaprezentowanych w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wojewody, to jednak wynik postepowania odwoławczego, jakim było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, był prawidłowy. Brak potrzeby uchylenia zaskarżonej decyzji wojewody Sąd uzasadnił oceną, że pomimo tego, iż zaskarżona decyzja organu II instancji narusza art. 33 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, to jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługują one na uwzględnienie. Oddalając zarzut naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z "uzasadnieniem decyzji wojewody orzeczeniem NSA z dnia 7 marca 2007 r., II OSK 1465/05", które – jak zauważono w skardze – odnosi się do innego stanu faktycznego, Sąd wskazał, że przywołanie przez organ w uzasadnieniu decyzji wskazanego powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowiło jedynego elementu uzasadnienia decyzji, a wojewoda dokonał rozpatrzenia sprawy i uzasadnił swoją decyzję w sposób odnoszący się wprost do realiów rozpoznawanej sprawy. Zauważając, że w dobie elektronicznego dostępu do orzeczeń czy komentarzy praktyka obfitego cytowania wybranych fragmentów tych publikacji staje się powszechna Sąd stwierdził, że takie cytaty najczęściej jednak mają walor ornamentacyjny czy retoryczny, od czego nie była wolna ani zaskarżona decyzja, ani skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Końcowo Sąd w nie podzielił również zarzutu naruszenia przez Wojewodę art. 2 i art. 7 Konstytucji.
Wyrok z dnia 3 grudnia 2014 r. skarżący zaskarżyli w całości podnosząc zarzuty naruszenia:
- I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 oraz art. 163 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 4 i art. 36a Prawa budowlanego poprzez oddalenie przez Sąd skargi na błędną decyzję organu odwoławczego, mimo stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez ww. organ art. 33 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, które to naruszenie prawa poprzez uznanie, że do zmiany pozwolenia na budowę konieczne jest uzyskanie przez skarżących nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia przez organ II instancji prawidłowej decyzji organu I instancji z błędnym wskazaniem na automatyczną konieczność wezwania skarżących przez organ I instancji do uzupełnienia wniosku o zmianę pozwolenia na budowę poprzez przedłożenie nowej, aktualnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej; zdaniem strony organ nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czym naruszył zasadę wnikliwego wyjaśnienia sprawy, załatwił sprawę w sposób nie mający na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;
- 3) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w oderwaniu od akt sprawy, polegające na ustaleniu przez Sąd I instancji w sposób sprzeczny ze zgromadzonym w aktach materiałem dowodowym, że charakter planowanych robót budowlanych w zakresie zmiany projektu budowlanego może sugerować, iż inwestycja z uwzględnieniem planowanych zmian będzie znacząco odbiegać od inwestycji, o której mowa w decyzji o warunkach zabudowy z 2003 r.; w ramach tego zarzutu kasacyjnego skarżący zarzucili Sądowi I instancji błędne przyjęcie, że zakres zmian wykracza poza decyzję o warunkach zabudowy oraz że wydając swoją decyzję organ odwoławczy dał organowi I instancji swobodę w analizowaniu zakresu zmian pod kątem zapisów decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy wojewoda błędnie uznał, że decyzja o warunkach zabudowy z 2003 r. utraciła swą ważność, w związku z czym wprost zobowiązał organ I instancji do zażądania od skarżących, aby przedstawili nową decyzję o warunkach zabudowy;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ odwoławczy naruszył nakaz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niezbędnego do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co przejawiało się odwołaniem się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wyroku NSA z dnia 7 marca 2007 r., II OSK 1465/05, który odnosił się do odmiennego stanu faktycznego;
- II. prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, wyrażającym się błędnym przyjęciem przez organ odwoławczy, że skarżący w celu uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę muszą przedłożyć organowi I instancji nową decyzję o warunkach zabudowy oraz że decyzja terminowa, którą skarżący dysponują, jest nieważna; zdaniem strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu błędnie uznał, że nieprawidłowe stanowisko wojewody w tej zasadniczej w sprawie kwestii nie wymaga uchylenia decyzji tego organu i skorygowania wytycznych danych organowi I instancji, mimo, iż wytyczne te narzuciły organowi I instancji konieczność przeprowadzenia postępowania w sposób niezgodny z prawem;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 36a i art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i zawartego w tym przepisie pojęcia okresu ważności decyzji, polegającą na błędnym przyjęciu w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji Wojewody, że decyzja terminowa wydana na podstawie art. 42 ostatnio wymienionej ustawy po upływie terminu ważności tej decyzji nie wywołuje skutków prawnych i nie może być podstawą oceny zgodności projektu zamiennego z zasadami planowania przestrzennymi w niej ustalonymi;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 36a i art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z błędnym przyjęciem przez Wojewodę, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę toczy się zawsze w identyczny sposób, jak postępowanie w sprawie udzielenia pierwotnego pozwolenia na budowę, w związku z czym w ocenie organu II instancji inwestor zawsze zobowiązany jest załączyć do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę nową decyzję o warunkach zabudowy, podczas gdy art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, iż "w postępowaniu w sprawie zamiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany"
- 4) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady działania przez organy władzy publicznej w granicach i na podstawie prawa poprzez utrzymanie w obrocie prawnym błędnej decyzji organu odwoławczego zawierającej błędne wytyczne dla organu I instancji, które wywołały dla skarżących nieodwracalne, negatywne skutki procesowe,
- III. istotne naruszenie interesu prawnego skarżących polegające na pozostawieniu w obrocie prawnym błędnej decyzji Wojewody oraz błędnego wyroku WSA we Wrocławiu, co doprowadziło do wielomiesięcznych opóźnień w realizacji inwestycji.
W oparciu o wskazane powyżej podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wnieśli o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz uchylenie decyzji Wojewody oraz przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, że terminowa decyzja o warunkach zabudowy może być podstawą zmiany pozwolenia na budowę, o ile zakres zmian mieści się w zakresie wyznaczonym w tych warunkach, ewentualnie, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 p.p.s.a. wraz z potwierdzeniem, że terminowa decyzja o warunkach zabudowy może być podstawą zmiany pozwolenia na budowę, o ile zakres zmian mieści się w zakresie wyznaczonym w tych warunkach,
- 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania za obie instancje sądowe, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;
- 3) wyznaczenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej.
Przedmiotem kontrolowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postępowania administracyjnego była decyzja zmieniająca ostateczną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, która w administracyjnym toku instancji została przez organ odwoławczy uchylona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Główny zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do zarzucania Sądowi I instancji tego, że pomimo zidentyfikowania wad prawnych zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2014 r., Sąd za niezasadne uznał jej uchylenie, uznając, iż stwierdzona wadliwość decyzji polegająca na jej przyjęciu w oparciu o błędny pogląd Wojewody co obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2003 r. nie miała wpływu na wynik sprawy, gdyż istotne wady postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji powodowały, że koniecznym było przekazanie sprawy temu organowi w trybie art. 138 § 2 k.p.a. do ponownego rozpoznania.
Powyższą ocenę Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny w całości jednakże podziela.
Należy zauważyć, że oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu było przede wszystkim wynikiem stwierdzenia przez ten Sąd, że w związku ze złożonym przez skarżących wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2004 r.) przedmiotem postępowania wyjaśniającego, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organy powinny uczynić zgodność planowanych zmian z wydaną skarżącym decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2003 r.
Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, charakter planowanych przez inwestora zmian w projekcie budowlanym, obejmujących: "zmniejszenie powierzchni kondygnacji podziemnej budynku, lokalizacji wejść zewnętrznych do części mieszkalnej budynku, lokalizacji części gospodarczej, struktury i ilości mieszkań, konstrukcji budynku, urządzeń instalacyjnych, elewacji w tym wielkości i rozmieszczenia otworów okiennych i drzwiowych, lokalizacji przyłączy, zwiększenia szerokości zjazdów z drogi publicznej na działkę nr [...], zagospodarowania terenu" może wskazywać, że inwestycja z uwzględnieniem planowanych zmian będzie znacząco odbiegać od inwestycji, o której mowa we wskazanej decyzji o warunkach zabudowy.
W konsekwencji uznanie przez Sąd, że z tego względu planowane zmiany powinny zostać przez organ ocenione z punktu widzenia art. 36a ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, nie może budzić zatem jakichkolwiek zastrzeżeń. Dostrzeżona przez Sąd niedostateczność dokonanych przez organ I instancji ustaleń co do zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu łączyła się z ustaleniem, że w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z [...] czerwca 2012 r. organ I instancji stwierdził ogólnikowo, iż inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie "przedmiotu inwestycji i cech zabudowy". Owa lapidarność stanowiska organu I instancji uzasadniała, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjętą przez Sąd I instancji ocenę, iż podjęta została z naruszeniem art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a., co skutkować musiało przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.
W tych okolicznościach faktycznych sprawy, stwierdzenie przez Sąd I instancji przyjęcia przez organ odwoławczy błędnej wykładni art. 42 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 42 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. na skutek nieuprawnionego uznania przez Wojewodę, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2003 r. jest obecnie nieważna i nie może stanowić punktu odniesienia do badania czy zamierzone przez inwestorów zmiany w zakresie projektu budowlanego są zgodne z warunkami zabudowy dla nieruchomości objętej inwestycją, nie dawało wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., gdyż jak zasadnie uznał Sąd I instancji, niedokonanie przez organ I instancji oceny zgodności planowanych zmian w projekcie budowlanym z pozostająca w obrocie prawnym decyzją o warunkach zabudowy, zasadnym czyniło uchylenie tej decyzji przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 k.p.a., skoro wchodziło w zakres pojęcia "koniecznego zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
Nie może budzić wątpliwości, że o wyborze tej formy orzeczenia, o jakiej stanowi art. 138 § 2 k.p.a., decyduje zakres czynności, jakie należy przeprowadzić, by można było uznać sprawę za wszechstronnie wyjaśnioną. W niniejszej sprawie, której zakres – jak wskazano powyżej - wyznacza art. 36a ust. 1 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane, dokonanie oceny co do tego, czy planowane zmiany w projekcie budowlanym wykraczają poza warunki wydanej skarżącym decyzji o warunkach zabudowy było kluczowe, gdyż warunkowało poprawność oceny co do ewentualnej konieczności wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z powołanych względów zarzut naruszenia art. 128 § 2 k.p.a. łączony z zarzutami naruszenia przepisów wskazanych w punkcie I. 1 podstaw kasacyjnych uznany zostać musiał za nieuprawniony.
Analiza zarzutów kasacyjnych dotyczących błędnych wytycznych danych w zaskarżonej decyzji przez Wojewodę organowi I instancji, a dotyczących konieczności wezwania skarżących do przedłożenia nowej decyzji o warunkach zabudowy, prowadzi do wniosku, że opierają się na błędnym postrzeganiu przez ich autora skutków, jakie wyrok Sądu I instancji – oddalający skargę na decyzję kasacyjną organu administracji publicznej II instancji wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - wywoła w postępowaniu administracyjnym, które wróciło na etap postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej I instancji. Jako że konieczność wniesienia tych zarzutów skarżący kasacyjnie łączą z pozostaniem, w związku z nieuchyleniem decyzji Wojewody, "w obrocie błędnych wytycznych Wojewody odnośnie do dalszego sposobu prowadzenia sprawy – czyli konieczności automatycznego żądania przez Prezydenta przedłożenia nowej decyzji o warunkach zabudowy" odniesienie się do tych zarzutów wymaga w pierwszym rzędzie odwołania się do treści art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji i zaskarżonego wyroku), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Dla organu administracji publicznej ponownie rozpatrującego sprawę zawarty w orzeczeniu pogląd dotyczący wyłożonych i zastosowanych przepisów, jak również ocena co do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych jest wiążąca. Związanie oceną prawną zawartą w wyroku oznacza, że wywiera on skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim, wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w danej sprawie. Ocena prawna Sądu determinuje zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia.
Z treści art. 153 p.p.s.a., wynika, że znajdzie on zastosowanie w tych wszystkich przypadkach, gdy zachodzi potrzeba kontynuowania postępowania ("dalszego postępowania"). Przypadek ten obejmuje sytuację, z którą na skutek oddalenia przez Sąd I instancji skargi na decyzję kasacyjną organu odwoławczego mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Jeśli się zatem zważy, że wynikający z art. 153 p.p.s.a. nakaz uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, jakich udzielił wojewódzki sąd administracyjny w zaskarżonym wyroku adresowany jest – w realiach niniejszej sprawy – do organu I instancji (Prezydenta Wrocławia) i w odniesieniu do kwestii, jak ją ujmują skarżący, "ważności decyzji o warunkach zabudowy z [...] maja 2003 r." sprowadza się do wyłączenia obowiązku respektowania oceny prawnej organu odwoławczego w zakresie, w jakim Wojewoda stwierdził utratę ważności tej decyzji, zaś w aspekcie wskazań co do dalszego postępowania skutkuje zastąpieniem wytycznych Wojewody, nakazujących organowi I instancji wezwanie skarżących do przedłożenia nowej decyzji o warunkach zabudowy zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazaniami Sądu, który nałożenie na strony takiego obowiązku przez Prezydenta Wrocławia uzależnił od wyniku postępowania wyjaśniającego dokonanego w aspekcie tego, czy zamierzone przez inwestorów zmiany w zakresie projektu budowlanego są zgodne z warunkami zabudowy określonymi w decyzji z dnia [...] maja 2003 r., czy też wymagają uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy, to stwierdzić należy, nie utrzymuje się jako uprawnione stanowisko skarżących łączących z oddaleniem skargi skutek w postaci związania organu I instancji wytycznymi zawartymi w decyzji organu odwoławczego.
Podkreślić należy, że prawidłowo akcentując konieczność odpowiedniego stosowania przepisów art. 32-35 Prawa budowlanego w postępowaniu, którego przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd I instancji słusznie zauważył, iż na obecnym etapie postępowania nieuprawnione jest wezwanie skarżących do uzupełnienia wniosku o zmianę pozwolenia na budowę poprzez przedłożenie nowej, aktualnej decyzji o warunkach zabudowy. Zasadność nałożenia na skarżących takiego obowiązku, w związku z treścią art. 33 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, Sąd trafnie powiązał z zaistnieniem takiej sytuacji procesowej, w której dojdzie do ustalenia, że zamierzone zmiany w projekcie budowlanym są niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy, która stanowiła podstawę wydania pierwotnego pozwolenia na budowę.
Z powołanych względów również zarzuty naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie znajdują one uzasadnienia w oparciu o nieuprawnione zapatrywanie skarżących, iż utrzymanie w mocy decyzji organu odwoławczego, zawierającej błędne wytyczne dla organu I instancji, wywołała negatywne i nieodwracalne dla skarżących skutki procesowe. Mając na względzie, że owych "nieodwracalnych skutków procesowych" skarżący błędnie, jak wskazano powyżej, upatrują w nałożeniu na nich obowiązku "automatycznego" przedłożenia organowi I instancji nowej decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy w istocie w związku z tym, że w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej doszło do utrzymania stanowiska Sądu I instancji, który skorygował wytyczne organu odwoławczego w omawianym zakresie, zarzuty te należało uznać za chybione.
Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyny, z których Sąd I instancji nie uwzględnił skierowanych przeciwko zaskarżonej decyzji zarzutów naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a. powiązanych przez stronę z odwołaniem się przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji do stanowiska orzeczniczego przyjętego na gruncie stanu faktycznego odmiennego od ustalonego w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłowo przyjęte i właściwe omówione, a w związku z tym przyjmuje brak konieczności odnoszenia się do nich po raz wtóry. W tym zakresie również zatem nie można przyjąć, że skarga kasacyjna wywiodła takie naruszenie przez Sąd I instancji prawa, które dawałoby podstawę do jej uwzględnienia.
Nie stanowi wady wyroku uzasadniającej jego uchylenie zarzucane Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. skarżący upatrują w ustaleniu przez Sąd w sposób sprzeczny ze zgromadzonym materiałem dowodowym, iż zakres zamierzonych zmian wykracza poza warunki wskazane w decyzji o warunkach zabudowy, niemniej nie może on stanowić usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej, Wskazany przepis wymaga, by przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji Sąd wziął pod uwagę okoliczności wynikające z akt sprawy, zatem zarzut jego naruszenia byłby zasadny, gdyby sąd wojewódzki dokonał wadliwie własnych ustaleń faktycznych, pomijając materiał dowodowy zgromadzony przez orzekające w sprawie organy.
Należy zauważyć, że cytowany przez autora skargi kasacyjnej (pkt 3 str. 2 skargi kasacyjnej) fragment uzasadnienia wyroku: "wymieniony już charakter planowanych robót budowlanych w zakresie zmiany projektu budowlanego – w ocenie sądu – może sugerować, że inwestycja z uwzględnieniem planowanych zmian będzie znacząco odbiegać od inwestycji, o której mowa we wskazanej decyzji o warunkach zabudowy" wskazuje na przyjęte przez Sąd stanowisko co do potrzeby dokonania przez organ I instancji analizy planowanych zmian pod kątem spełniania przez nie warunków przyjętych w decyzji o warunkach zabudowy, które w realiach rozpoznawanej sprawy nie może być uznane za przyjęte w oderwaniu od akt sprawy.
Niezasadność omówionych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że strona nie zakwestionowała skutecznie przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, iż zaskarżona decyzja Wojewody Dolnośląskiego nie naruszyła prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Wobec tego za nieusprawiedliwione należało także uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.