Uzasadnienie
Kurator Oświaty w L. decyzją z 28 kwietnia 1994 r., wydaną na podstawie art. 13 ust 1 pkt. 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./, rozwiązał stosunek pracy z zatrudnioną na stanowisku dyrektora Wydziału Pedagogicznego Kuratorium Oświaty w L. - E. S. z dniem 31 lipca 1994 r. za trzymiesięcznym okresem wypowiedzenia, z powodu reorganizacji Kuratorium połączonej ze zmniejszeniem stanu zatrudnienia. Minister Edukacji Narodowej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 13 czerwca 1994 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Kuratorium Oświaty w L. Podał w uzasadnieniu, że w związku z wejściem w życie 27 kwietnia 1994 r. nowego statutu Kuratorium Oświaty w L., wprowadzona została nowa struktura organizacyjna tego urzędu, m in. uległ likwidacji Wydział Pedagogiczny, którego dyrektorem była powołująca się, oraz zmniejszono zatrudnienie o 6 etatów, w tym 5 etatów pedagogicznych. Kurator poszukiwał możliwości przeniesienia m. in. E. S. do innej pracy w administracji państwowej, zwracając się w tej sprawie pismem z 21 kwietnia 1994 r. do Wojewody w L., który jednak odmówił zatrudnienia pracowników zwolnionych z Kuratorium z uwagi na brak wolnych etatów.
Odwołująca się E. S. jest nauczycielem Zespołu Szkół Zawodowych Nr 2 w P., urlopowanym na podstawie art. 17 Karty Nauczyciela na czas pracy w Kuratorium, ma więc zapewnione dalsze zatrudnienie w macierzystej szkole zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami.
Na skutek skargi E. S. na powyższą decyzję, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 września 1994 r. II SA 1164/94 uchylił decyzję Ministra Edukacji Narodowej z 13 czerwca 1994 r. na podstawie art. 207 par. 2 pkt. 3 Kpa. Sąd uznał, że sprawa w zakresie dotyczącym zmniejszenia stanu zatrudnienia na skutek reorganizacji - jednego z koniecznych warunków rozwiązania stosunku pracy na podstawie art. 13 ust. 1 pkt. 2 cyt. ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych - nie została wszechstronnie i dokładnie wyjaśniona. W świetle przedstawionego materiału dowodowego sprawy, ustalenia decyzji, że nastąpiło zmniejszenie stanu zatrudnienia z 98 etatów do 92 etatów, budzą wątpliwości, gdyż brak dokładnych danych, ile etatów i jaki stan zatrudnienia był w Kuratorium przed reorganizacją, a ile etatów i jaki stan zatrudnienia jest po reorganizacji. Sąd stwierdził, że jeśli ten bilans byłby zerowy, to nie można mówić o reorganizacji połączonej ze zmniejszeniem stanu zatrudnienia wymaganej przez art. 13 ust 1 pkt. 2 cyt. ustawy z dnia 16 września 1982 r. Sąd podkreślił również, że sprzeczne z przepisami jest zwalnianie przy okazji reorganizacji urzędu pracowników mianowanych w liczbie większej niż wynikająca ze zmniejszonej wskutek wprowadzania nowej struktury organizacyjnej liczby etatów i przyjmowanie w to miejsce nowych pracowników spoza tego urzędu. Sąd zakwestionował też zasadność zwrócenia się przez Kuratora Oświaty do Wojewody o zatrudnienie zwalnianych z Kuratorium pracowników w sytuacji, gdy w tym samym czasie w Kuratorium istniały możliwości ich zatrudnienia, o czym świadczy przyjęcie kilkunastu nowych pracowników spoza Kuratorium.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w administracyjnym postępowaniu odwoławczym, Minister Edukacji Narodowej decyzją z 31 stycznia 1995 r., wydaną na postawie art. 138 par. 1 pkt. 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję Kuratora Oświaty w L. z 28 kwietnia 1994 r. w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z dniem 31 lipca 1994 r. w uzasadnieniu tej decyzji wskazane zostały następujące okoliczności:
W Kuratorium Oświaty w L. została przeprowadzona reorganizacja połączona ze zmniejszeniem zatrudnienia. Ostatecznie zatrudnienie w kuratorium zmalało z 98,25 etatów /stan etatowy na 28 lutego 1994 r., tj. przed reorganizacją/ do 92 etatów /stan etatowy na 20 września 1994 r., tj. po zakończeniu reorganizacji/. Jest to stan docelowy założony w wydanej przez Kuratora Oświaty decyzji etatyzacyjnej z 26 kwietnia 1994 r. Faktycznie w okresie od 1 maja 1994 r., tj. od rozpoczęcia reorganizacji - do 20 września 1994 r. do pracy w Kuratorium przyjęto 15 osób spoza urzędu /na 14,5 etatu/. Propozycję pozostania w KO otrzymały tylko 2 osoby z grupy osób skarżących decyzje o rozwiązaniu z nimi stosunku pracy. W związku z tym Minister zobowiązał Kuratora do przedłożenia wszystkim skarżącym propozycji pracy na stanowiskach zgodnych z posiadanymi kwalifikacjami w ramach środków przyznanych Kuratorowi w budżecie na 1995 r. Skarżąca E. S. odrzuciła propozycję z 15 grudnia 1994 r. ewentualnego zawarcia ugody. Na propozycję Kuratora z dnia 28 grudnia 1994 r. w sprawie ponownego zatrudnienia w Kuratorium na stanowisku wizytatora w Wydziale Opieki, Wychowania i Kultury Fizycznej oświadczyła w piśmie z 11 stycznia 1995 r., że propozycji nie przyjmie, gotowa jest natomiast podjąć pracę na stanowisku dyrektora wydziału. Kurator Oświaty, jako kierownik urzędu odpowiedzialny na szczeblu wojewódzkim za realizację zadań oświatowych, ma pełne prawo samodzielnego dobierania współpracowników na stanowiska kierownicze w urzędzie. Poza tym wszystkie stanowiska dyrektorów wydziałów są już zajęte przez osoby posiadające pełne kwalifikacje zawodowe.
W konkluzji Minister stwierdził, że spełnione zostały przeto wszystkie przesłanki niezbędne do wydania decyzji w trybie art. 13 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./, tj. nastąpiła reorganizacja Kuratorium Oświaty połączona ze zmniejszeniem stanu zatrudnienia, zatrudnienie zmniejszono z 98,25 do 92 etatów, proponowane przeniesienie skarżącej E. S. na inne stanowisko pracy w Kuratorium zostało przez nią odrzucone, nie ma zaś dla niej pracy w innym urzędzie administracji państwowej.
Ponadto Minister podniósł, że nie zachodziła potrzeba zasięgania opinii przedstawicielstw pracowniczych z uwagi na fakt, iż w Kuratorium nie działa żadna organizacja związkowa, ani nie ma innego przedstawicielstwa pracowniczego w rozumieniu cyt. wyżej przepisu.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję E. S. wniosła o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając im naruszenie art. 13 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./ oraz sprzeczność z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 1994 r. II SA 1164/94. W uzasadnieniu skargi podniosła przede wszystkim, że reorganizacja Kuratorium była fikcyjna - zastąpiono zwolnionych urzędników mianowanych osobami przyjętymi spoza urzędu. Zwolniono z pracy w urzędzie 12 osób, 2 odeszły z własnej woli i 1 z powodu wygaśnięcia umowy o pracę. W uzasadnieniu decyzji Ministra z 31 stycznia 1995 r. wskazano, że do pracy w Kuratorium przyjęto 15 osób spoza urzędu.
Nie zostały, zdaniem skarżącej, spełnione wszystkie warunki niezbędne do wydania decyzji w trybie art. 13 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych: nie nastąpiła reorganizacja Kuratorium połączona ze zmniejszeniem zatrudnienia, gdyż ilość nowo zatrudnionych pracowników jest co najmniej taka sama jak zwolnionych, nie otrzymała ona propozycji przeniesienia do innego urzędu ani na inne stanowisko pracy w Kuratorium, propozycję ponownego zatrudnienia w Kuratorium otrzymała z datą 2 stycznia 1995 r., co w żaden sposób nie może decydować o ocenie zgodności z prawem decyzji dotyczącej rozwiązania stosunku pracy wydanej w dniu 28 kwietnia 1994 r.
Ponadto skarżąca podniosła, że proponowane warunki zatrudnienia okazały się dla niej nie do przyjęcia ze względu na niższe stanowisko i niższy dodatek służbowy niż poprzednio oraz brak kwalifikacji do zajmowania proponowanego stanowiska - trudno uznać, aby mgr matematyki miał odpowiednie kwalifikacje do zajmowania się sprawami wychowania fizycznego i sportu na terenie województwa.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, gdyż wyniki ponownego rozpatrzenia sprawy nadal potwierdzają, iż stan zatrudnienia w związku z reorganizacją Kuratorium Oświaty w L. w 1994 r. został zmniejszony o 6 i pół etatu i osiągnął wyznaczony limit 92 etatów, natomiast konieczność zatrudnienia w okresie stopniowego wprowadzania reorganizacji nowych osób na różnych stanowiskach, w tym niepedagogicznych, wynikała z naturalnego ruchu służbowego. Wskazano, że biorąc pod uwagę, iż art. 13 ust 1 pkt. 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych - mówiąc o reorganizacji "nie zakłada raczej zatrudniania nowych osób" wyłoniła się koncepcja ponownego zatrudnienia - zwolnionych z pracy w Kuratorium osób skarżących zwolnienia - na stanowiskach zgodnych z ich kwalifikacjami pedagogicznymi od nowego roku kalendarzowego w 1995 r., z założeniem czasowego przekroczenia limitu etatów, jednakże z ponownym osiągnięciem, w ramach ruchu kadrowego przewidzianego w 1995 r., założonej etatyzacji do 92 etatów.
Podniesiono, że zarzut skarżącej, iż nie proponowano jej poprzedniego stanowiska kierowniczego dyrektora Wydziału, ale stanowisko niższe - wizytatora, nie może być uwzględniony, gdyż po reorganizacji takiego wydziału, którym skarżąca kierowała przed rozwiązaniem stosunku pracy - już nie ma, a zakres czynności jej proponowany w większości wchodził już w zakres prac skarżącej jako dyrektora dawnego Wydziału Pedagogicznego, który obejmował Oddział Opieki i Wychowania /nadzorowano także sprawy z zakresu kultury fizycznej/.
Na koniec stwierdzono, że skarżąca, jako nauczycielka w macierzystej szkole - Zespole Szkół Zawodowych Nr 2 w P. bezpłatnie urlopowana na czas jej pracy w Kuratorium Oświaty w L., z chwilą nawiązania z nią stosunku pracy w Kuratorium powróciła do pracy na stanowisko mianowanej nauczycielki matematyki z dniem 1 sierpnia 1994 r. i nadal jest tam zatrudniona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszym rzędzie podnieść należy, że decyzja Kuratora Oświaty w L. z 28 kwietnia 1994 r. o rozwiązaniu ze skarżącą E. S. stosunku pracy w drodze trzymiesięcznego wypowiedzenia na podstawie art. 13 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm., ale przed zmianą dokonaną przez ustawę z 2 grudnia 1994 r. - Dz.U. nr 136 poz. 704/, stała się dostateczna na skutek utrzymania jej w mocy na podstawie art. 138 par. 1 pkt. 1 Kpa decyzją Ministra Edukacji z 13 czerwca 1994 r. po upływie okresu wypowiedzenia. Uchylenie decyzji Ministra Edukacji Narodowej z 13 czerwca 1994 r. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1994 r. II SA 1164/94 nie zmieniło tej sytuacji prawnej w zakresie ustania przedmiotowego stosunku pracy skarżącej, gdyż wobec nieuchylenia przez Sąd decyzji organu I instancji - Kuratora Oświaty w L. z 28 kwietnia 1994 r. - nie przestała istnieć czynność kierownika urzędu, która po upływie okresu wypowiedzenia doprowadziła do rozwiązania stosunku pracy ze skarżącą, a kwestia zgodności z prawem tej czynności pozostała nadal otwarta. Powyższy wyrok NSA zatem nie doprowadził do sytuacji odpowiadającej przywróceniu pracownika do pracy, o jakiej mowa w art. 45 par. 1 w zw. z art. 5 kodeksu pracy, oraz nie stworzył możliwości odpowiedniego korzystania z art. 48 tego kodeksu.
W sytuacji, gdy stosunek pracy z pracownikiem państwowym mianowanym ustał na podstawie ostatecznej decyzji o jego rozwiązaniu w drodze wypowiedzenia i wskutek upływu okresu wypowiedzenia, określonego w tej decyzji stosownie do art. 13 ust. 2 cyt. ustawy o pracownikach urzędów państwowych, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylający tylko decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o rozwiązaniu stosunku pracy w drodze wypowiedzenia, nie uchyla skutków tej decyzji i nie jest orzeczeniem odpowiadającym orzeczeniu o przywróceniu pracownika do pracy, o jakim mowa w art. 45 par. 1 w zw. z art. 5 kodeksu pracy.
W tym stanie rzeczy ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy w administracyjnym postępowaniu odwoławczym przez Ministra Edukacji Narodowej nastąpiło w czasie, kiedy skarżąca nie była już zatrudniona w Kuratorium Oświaty w L. Z tego względu przedstawione skarżącej w grudniu 1994 r. propozycje zatrudnienia jej w Kuratorium od stycznia 1995 r. na innych warunkach niż dotychczasowe oraz odmowa skarżącej przyjęcia tych propozycji, nie mogą mieć wpływu na ocenę, czy istniały przesłanki do rozwiązania ze skarżącą dotychczasowego stosunku pracy z dniem 31 lipca 1994 r. na postawie art. 13 ust. 1 pkt. 2 cyt. ustawy o pracownikach urzędów państwowych, tj. czy było to bezpośrednio związane z wprowadzoną od 28 kwietnia 1994 r. reorganizacją Kuratorium Oświaty w L. Jeśli chodzi o tę przesłankę, to w toku ponownego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym przez Ministra Edukacji Narodowej zostało wyjaśnione i ustalone, że stan etatowy Kuratorium, który przed reorganizacją wynosił 98,25 etatu, został wprawdzie zmniejszony docelowo do 92 etatów na dzień 20 września 1994 r., jednakże faktyczna obsada etatów przed reorganizacją /28 lutego 1994 r. wynosiła 92,25 etatu, zaś po reorganizacji /31 października 1994 r./ - 92 etaty. Natomiast faktyczny osobowy stan zatrudnienia wynosił: przed reorganizacją - 94 osoby, po reorganizacji - 91 osób. W okresie reorganizacji od 1 maja 1994 r. do 31 sierpnia 1994 r. zwolnionych zostało 12 pracowników mianowanych /w tym 2 dyrektorów Wydziałów, 5 kierowników delegatur i oddziałów, 4 st. wizytatorów/, 2 pracowników mianowanych - st. wizytatorów - odeszło w ramach porozumienia stron, a co do 3 pracowników /w tym 1 st. wizytator/ wygasły umowy o pracę zawarte na czas określony. W okresie reorganizacji od 1 maja 1994 r. do 31 października 1994 r. przyjęto do pracy w Kuratorium Oświaty w L. na liczbę 14, 5 etatów 15 osób, w tym 3 osoby na stanowiska kierowników delegatur, 10 osób na stanowiska st. wizytatorów i wizytatorów, 1 osoba na stanowisko inspektora wojewódzkiego.
Z powyższych ustaleń zatem wynika w sposób oczywisty, że rozwiązanie stosunków pracy z 11-toma pracownikami mianowanymi na stanowiskach kierowniczych i merytorycznych /pedagogicznych/, w tym ze skarżącą E. S., z powołaniem się na podstawę z art. 13 ust. 1 pkt. 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, przy uwzględnieniu jeszcze, że w tym samym czasie 3 pracowników merytorycznych /pedagogicznych/ odeszło z pracy w Kuratorium w innym trybie /porozumienie stron i wygaśnięcie terminowej umowy o pracę/, w tym zaś czasie zatrudnionych zostało na stanowiskach kierowniczych i wizytatorskich 13 nowych osób spoza kuratorium, nie nastąpiło w rzeczywistości wskutek zmniejszenia stanu zatrudnienia w zakresie takich stanowisk.
Nastąpiło tylko formalne zmniejszenie etatów bez zmniejszenia stanu zatrudnienia w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt. 2 cyt. ustawy, tj. wymuszającego zwolnienie określonej liczby pracowników w celu dostosowania liczby zatrudnionych do zmniejszonego w wyniku reorganizacji Kuratorium ilości etatów.
Zwolnienia dokonano wprawdzie w okresie reorganizacji Kuratorium, lecz nie w celu zmniejszenia stanu zatrudnienia spowodowanego reorganizacją, lecz w celu wymiany kadr. W grupie zwolnionych 11 pracowników znalazła się również skarżąca E. S. Przed wydaniem decyzji o rozwiązaniu z nią stosunku pracy i przed upływem okresu wypowiedzenia, tj. przed ustaniem dotychczasowego stosunku pracy, nie zaproponowano jej objęcia innego stanowiska w Kuratorium w związku z likwidacją stanowiska dotychczas przez nią zajmowanego.
W powyższym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Edukacji Narodowej i utrzymana nią w mocy decyzja Kuratora Oświaty w L. zostały wydane z naruszeniem art. 13 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 16 listopada 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych w brzmieniu obowiązującym w dacie rozwiązania stosunku pracy ze skarżącą E. S. W sprawie niniejszej pozostaje do rozważenia jeszcze jedno zagadnienie prawne. Zaskarżona obecnie decyzja Ministra Edukacji Narodowej z 31 stycznia 1995 r. została wydana po wejściu w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1994 r. o zmianie ustawy o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 136 poz. 704/. Zmiana ta objęła również przepis art. 13 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r., który otrzymał następujące brzmienie:
"likwidacji urzędu lub jego reorganizacji, jeżeli nie jest możliwe przeniesienie urzędnika państwowego mianowanego na inne stanowisko w tym samym urzędzie" /art. 1 pkt. 7 lit. "a" cyt. ustawy z dnia zmieniającej/. Od dnia 27 stycznia 1995 r. /art. 5 ustawy z dnia mieniającej/ nie jest więc już wymagane przy reorganizacji urzędu zmniejszenie stanu zatrudnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, powyższa zmiana art. 13 ust 1 pkt. 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy.
Zaskarżona decyzja Ministra została wydana po wejściu w życie powyższej zmiany przepisu. Po pierwsze jednak, zdarzenia prawne w postaci: reorganizacji Kuratorium, wydania przez Kuratora decyzji o rozwiązaniu stosunku pracy ze skarżącą w drodze trzymiesięcznego wypowiedzenia, ustania stosunku pracy ze skarżącą oraz zakończenia reorganizacji, nastąpiły przed wejściem w życie tej zmiany. Podlegają zatem ocenie, stosownie do jednej z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, jaką jest zasada niedziałania prawa wstecz, według przepisów obowiązujących w dacie, w której nastąpiło rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącą - a ten skutek decyzji Kuratora nastąpił z dniem 31 lipca 1994 r. Zasada niedziałania prawa wstecz odnosi się również do stosunków pracy z mianowania, co wnosić można z treści art. 3 kodeksu cywilnego w zw. z art. 300 kodeksu pracy i art. 5 tego kodeksu. Wyjątek od powyższej zasady w zakresie występującym w niniejszej sprawie nie zawiera cyt. ustawa zmieniająca z 2 grudnia 1994 r.
Po drugie bowiem, przepis art. 2 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia mieniającej stanowi, że stosunki pracy nawiązane przed dniem jej wejścia w życie na podstawie mianowania pozostają w mocy i mogą być zmieniane i nawiązywane na zasadach określonych w ustawie o pracownikach urzędów państwowych w brzmieniu nadanym tą ustawą zmieniającą. Przepis ten wiąże się zatem ze zlikwidowaniem przez art. 2 ust. 1 tej ustawy mianowania jako formy nawiązania stosunku pracy z pracownikami urzędów państwowych oraz dotyczy stosunków pracy z mianowania istniejących w dacie wejścia w życie ustawy z dnia mieniającej, tj. w dniu 27 stycznia 1995 r. Natomiast w niniejszej sprawie stosunek pracy ze skarżącą, jako pracownikiem państwowym mianowanym, uległ rozwiązaniu z dniem 31 sierpnia 1994 r.
Ze wszystkich omówionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił niniejszą skargę, orzekając na mocy art. 207 par. 1 i par. 2 pkt. 1 Kpa jak w sentencji wyroku.