Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 140/22

Uzasadnienie

B. B. i W. B. wnieśli skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 29 listopada 2021 r., nr WOP.7721.120.2019.PG, którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 16 kwietnia 2019 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki i nakazano B. B. i W. B. rozbiórkę budynku o konstrukcji stalowej, pełniącego funkcję gospodarczą, o wymiarach 4,00m x 2,95m, posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] (w części działki oznaczonej litera A na mapie będącej załącznikiem do decyzji), położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina W. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego oraz przeprowadzeniu oględzin, powołując się na art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, decyzją z dnia 16 kwietnia 2019 r. nakazał B. B. i W. B. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję gospodarczą, o wymiarach 4,00m x 2,95m, posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] (w części działki oznaczonej A na mapie będącej załącznikiem do decyzji), położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina W. Organ uznał, że przedmiotem sprawy jest obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem pełniący funkcję gospodarczą, a w myśl obowiązujących przepisów Prawa budowlanego na jego realizację było i jest wymagane pozwolenie na budowę. Wskazano też, że działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie trwałych użytków zielonych, a tym samym nie jest przeznaczona pod zabudowę.

Objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą [...], zgodnie z którym działka leży na obszarze oznaczonym 1.5. ZNz - teren trwałych użytków zielonych (ustala się 100% powierzchni biologicznie czynnej), co oznacza, że teren działki nie jest przeznaczony pod jakąkolwiek zabudowę.

Rozpoznając odwołanie B. B. i W. B. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia 29 listopada 2021 r., nr WOP.7721.120.2019.PG, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 16 kwietnia 2019 r. i, na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał B. B. i W. B. rozbiórkę budynku o konstrukcji stalowej, pełniącego funkcję gospodarczą o wymiarach 4,00 m x 2,95 m, posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] obręb ewidencyjny [...], gmina W., oznaczonej literą A na załączniku do protokołu oględzin z dnia 20.08.2018 r. (stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji).

Organ wskazał, że działka nr [...] stanowi współwłasność Z. B., B. i W. B., A. i R. C., E. G., H. J. i H. i Ł. Sz. Działka została przez organ pierwszej instancji umownie podzielona literowo od A - D. Część oznaczona na szkicu załączonym do protokołu z oględzin z dnia 20.08.2018 r. literą A stanowi własność B. i W. B., którzy w 2017 r. posadowili na niej obiekt budowlany o konstrukcji stalowej, nietrwale związany z gruntem, pełniący funkcję gospodarczą o wymiarach 4,00 m x 2,95 m.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy tj. przed 19 września 2020 r., przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ postępowanie zostało wszczęte przed tą datą, zastosowanie mają przepisy ustawy dotychczasowej.

W ocenie organu odwoławczego, gabaryty przedmiotowego budynku oraz fakt jego posadowienia na płytach betonowych, daje podstawę do uznania takiego posadowienia jako trwale związanego z gruntem, gdyż została zapewniona stabilność jego konstrukcji i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia kwestia posiadania przez obiekt fundamentów czy metoda zagłębienia obiektu w gruncie, lecz wielkość obiektu budowlanego, jego konstrukcja zapewniająca mu stabilność i zapobiegająca przed przesunięciem.

Skoro zatem obiekt ten posiada ściany i dach oraz jest trwale związany z gruntem, spełnia definicję budynku określoną w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i pełni funkcję gospodarczą.

Budynek nie przekracza 35 m2 (jego powierzchnia wynosi 11,8m2), co oznacza, że została spełniona przesłanka z art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, a inwestor na realizację przedmiotowego budynku zobowiązany był dokonać zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że skoro budowa wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, zastosowanie ma procedura określona w art. 49b Prawa budowlanego, a nie procedura przewidziana w art. 48 tej ustawy, którą zastosował organ pierwszej instancji.

Organ wskazał też, że działka, na której znajduje się przedmiot postępowania, zlokalizowana jest na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] i leży na obszarze oznaczonym 1.5.ZNz - teren trwałych użytków zielonych (ustala się 100% powierzchni biologicznie czynnej), na którym obowiązuje zakaz zabudowy. Oznacza to, że przedmiotowy obiekt nie może zostać uznany za obiekt zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na obowiązujący na tym terenie zakaz zabudowy.

W stosunku do argumentów odwołania wskazano, że przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli budowlanej, tj. w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego.

Organ wyjaśnił też, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest wykładnią polityki przestrzennej gminy, dokumentem obejmującym obszar gminy w jej granicach administracyjnych, co oznacza, że studium nie jest przepisem gminnym, tj. aktem prawa miejscowego i tym samym nie stanowi podstawy prawnej dla wydawanych decyzji administracyjnych.

B. B. i W. B. w skardze na powyższą decyzję zarzucili:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego:
2. a. art. 29 ust 1 pkt 2a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy nie wymaga pozwolenia na budowę budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2,
3. b. art. 29 ust 1 pkt 2a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy obiekty na działce [...] spełniają wszelkie kryteria wyrażone w tym przepisie,
4. c. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego polegające na zaliczeniu obiektu do kategorii domku letniskowego, podczas gdy obiekt nie jest trwale związany z gruntem, nie został na gruncie wybudowany czy wzniesiony, a brak jakichkolwiek fundamentów świadczy o tym, że są to obiekty ruchome i nie mogą być uznane ani za obiekty budowlane, ani też obiekty budowlane o charakterze tymczasowym,
5. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
6. – art. 139 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji na niekorzyść odwołującego,
7. – art. 15 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji po dokonaniu własnych ustaleń opartych na zebraniu materiału dowodowego, opartej na odmiennej podstawie prawnej, czym pozbawiono skarżącą możliwości poddania tej decyzji kontroli instancyjnej;
8. – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, tj. niezweryfikowaniu przez organ właściciela działki i powiadomienie go o wszczętym postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego,
9. – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, tj. niezweryfikowaniu okoliczności kwestionowanej przez skarżącego, polegającej na poczynieniu ustaleń, czy w gminie prowadzone są prace zmierzające do zmiany uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oparciu się wyłącznie na stanowisku organu I instancji, pomimo że skarżący wskazywał, że prace takie są prowadzone, a są one warunkiem sine qua non dla wszczęcia procedury legalizacji w przedmiotowej sprawie,
10. – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, tj. brak określenia sposobu związania z gruntem obiektów będących przedmiotem decyzji,
11. – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wskazania, na podstawie jakiego dokumentu naniesiony został podział literowy działek i czy zostało to wykonane w sposób prawidłowy,
12. – art. 80 k.p.a. poprzez jego całkowite pominięcie polegające na tym, że nie zostało udowodnione, czy istnieją podstawy do zalegalizowania budynku gospodarczego skarżącego, wobec czego decyzja nie została wydana w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,
13. – art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na braku wyjaśnienia przez organ, czy [...] przystąpiła do zmiany studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
14. – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na braku zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w przedmiocie postępowania dotyczącego sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. na podstawie uchwały [...] i tym samym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla należącej do skarżącego działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] gmina W. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 16 kwietnia 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest zasadna, choć nie w całokształcie zarzutów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że decyzja organu odwoławczego narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku 29 listopada 2021 r., mocą której organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z 16 kwietnia 2019 r. orzekającą rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję gospodarczą o wymiarach 4,00x2,95m, posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] (w części oznaczonej na mapie będącej załącznikiem do protokołu oględzin literą A) w obrębie ewidencyjnym O., gmina W., i nakazał skarżącym rozbiórkę budynku o konstrukcji stalowej, pełniącego funkcję gospodarczą o wymiarach 4,00mx2,95m, posadowionego na wskazanej działce bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uczynił przepisy art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), ze względu na art. 25, który nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie noweli. Niniejsze postępowanie administracyjne wszczęte zostało w 2018 r.

Zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Organ odwoławczy uznał bowiem, w przeciwieństwie do organu I instancji, że obiekt budowlany o funkcji gospodarczej posadowiony na działce nr [...], w części oznaczonej na załączniku do protokołu oględzin z dnia 20 sierpnia 2018 r. literą A jest budynkiem, albowiem jest trwale związany z gruntem, ma ściany i dach, a jego budowa zwolniona była z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ale powinna zostać objęta zgłoszeniem, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wzniesienia go w 2017 r.

Sąd uznał, że dokonana przez organ odwoławczy kwalifikacja prawonobudowlana kontrolowanej zabudowy na działce nr [...] w części oznaczonej literą A, w zakresie obiektu o funkcji gospodarczej, konstrukcji stalowej, a w konsekwencji również przyjęta podstawa prawna rozstrzygnięcia, nie są prawidłowe.

W niniejszej sprawie nie ma jednak wątpliwości, że zabudowa na wskazanej części działki powstała samowolnie, to znaczy nie uzyskano na jej budowę pozwolenia na budowę ani nie dokonano zgłoszenia.

W konsekwencji organy prawidłowo podjęły próbę weryfikacji warunków ewentualnej legalizacji stwierdzonej samowoli. Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.

Z udokumentowanej w sprawie chronologii czynności procesowych wynika, że powiatowy organ nadzoru budowlanego wszczął i przeprowadził postępowanie legalizacyjne w stosunku do niewątpliwie samowolnie wzniesionego na działce nr [...] w O., gmina W., obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej pełniącego funckję gospodarczą, którego inwestorami byli skarżący B. B. i W. B. – współwłaściciele działki nr [...] i wyłączni użytkownicy części działki oznaczonej literą A. Organ nadzoru I instancji stwierdził, że budynek gospodarczy o wymiarach 4,00mx2,95m jest obiektem budowlanym, który wymagał w stwierdzonych okolicznościach faktycznych i prawnych uzyskania pozwolenia na budowę, a jego brak wymagał przeprowadzenia procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. Sąd zasadniczo podzielił stanowisko organu nadzoru I instancji.

Wskazać bowiem należy, że w sytuacji samowoli budowlanej najistotniejszą kwestią jest jej kwalifikacja prawnobudowlana i ocena z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej charakteru i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z 29 września 2018 r. II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują tryb i warunki legalizacji oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną samowolnika. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, obiektu małej architektury bądź tymczasowego obiektu budowlanego.

Ze względu na charakter rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla samowolnika skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego niezbędnych do tego, aby inwestor, który z własnej winy znalazł się w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo.

W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, że w części działki nr [...] oznaczonej literą A posadowiono w 2017 r. obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem o konstrukcji stalowej o wymiarach 4,00mx2,95m pełniący funkcję gospodarczą. Potwierdza to zgromadzony materiał dowodowy w postaci protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 20 sierpnia 2018 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, która ujawnia posadowienie wskazanego obiektu na płytach betonowych.

W świetle okoliczności ujawnionych w trakcie oględzin nie sposób jednak uznać dokonanej przez organ odwoławczy zmiany kwalifikacji prawnobudowlanej wskazanego obiektu jako budynku za prawidłową, zwłaszcza, że organ ten oparł się wyłącznie na dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym, którego nie uzupełnił w żadnym zakresie, a wyłącznie odmiennie od organu I instancji ocenił. Dodać przy tym należy, że ze względu na merytoryczny charakter kompetencji organu odwoławczego, odmienna ocena zgromadzonego materiału dowodowego przez organ II instancji w administracyjnym toku instancji, w tym zmiana kwalifikacji prawnej obiektu, nie jest wykluczona, o ile jest zgodna z przepisami prawa materialnego.

Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Ponieważ przedmiotowy obiekt jest postawiony na płytach betonowych organ I instancji prawidłowo uznał, że nie posiada fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem, a w konsekwencji nie może być uznany za budynek.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Nie można uznać za budynek obiektu, który nie posiada fundamentów, tak jak to uczynił organ odwoławczy w niniejszej sprawie, albowiem istnienie każdego z elementów definicji normatywnej budynku jest warunkiem niezbędnym do stwierdzenia takiego charakteru obiektu. Związanie z gruntem jest konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak NSA w wyroku z 26 maja 2021 r., II OSK 2344/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Utożsamianie zatem związania z gruntem wyłącznie z jego fizyczną trwałością, będącą skutkiem odporności na czynniki atmosferyczne, prowadzi do wadliwej wykładni pojęcia budynku i w konsekwencji do błędnej kwalifikacji obiektu.

Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, a ustawa ta nie odsyła również do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy mamy do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe – pod słupy, ławowe – pod ściany, płytowe – pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach." (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223).

W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, iż niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. W orzecznictwie wyrażono pogląd, podzielany przez sąd orzekający w niniejszej sprawie, że punktowo ułożone na ziemi betonowe bloczki nie spełniają takiej roli, dlatego nie są fundamentem (tak wyrok WSA w Szczecinie z 15 października 2020 r., II SA/Sz 151/20, wyroki WSA w Gdańsku z 24 listopada 2021 r., II SA/Gd 499/21, z 15 grudnia 2021 r., II SA/Gd 337/21, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy, że o ile kwestia ustalenia, czy dany obiekt posiada przegrody budowlane i dach co do zasady nie budzi wątpliwości, o tyle kwestia trwałego związania z gruntem była przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa sądowoadministracyjnego formułowanych na potrzeby oceny robót budowlanych polegających na wykonaniu innych obiektów budowlanych niż budynki, w tym urządzeń reklamowych (zob. wyroki NSA z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1005/10; z 11 maja 2012 r., II OSK 323/11, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Stanowisko judykatury wypracowane w odniesieniu do urządzeń reklamowych, ze względu na ich charakter, nie może być automatycznie recypowane do innego rodzaju obiektów, w tym do budynków, które posiadając obligatoryjnie fundamenty, z ich istoty są trwale związane z gruntem.

Trwałe związanie z gruntem budynków jest cechą immanentnie związaną z posiadaniem fundamentów. Tymczasem urządzenia, o których mowa wyżej, dla związania z gruntem nie potrzebują fundamentów. Organ odwoławczy nie dostrzegł, że w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego sama cecha trwałego związania obiektu z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która spełniać będzie rolę fundamentu i dopiero jej obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku – przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu.

W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne ujawnione w niniejszej sprawie nie pozwalały uznać obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania za posiadającego fundamenty i za trwale związanego z gruntem. Funkcji fundamentów nie mogą pełnić w tej sprawie płyty betonowe ułożone na gruncie, na których postawiono stalowy obiekt budowlany o funkcji gospodarczej.

Przedmiotowy obiekt nie jest też obiektem małej architektury. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego obiektem małej architektury są obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Ze wskazanej definicji o charakterze zakresowym wynika, że wspólną cechę wszystkich obiektów małej architektury stanowią ich niewielkie rozmiary. Wprawdzie powyższa definicja nie wymienia w sposób wyczerpujący wszystkich rodzajów takich obiektów, jednak wyraźnie wskazuje na obiekty kultu religijnego, obiekty architektury ogrodowej oraz obiekty służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku (śmietniki). Lista obiektów nie jest przy tym wyczerpująca i niewątpliwie do obiektów małej architektury można zaliczyć także inne obiekty, poza wyraźnie w niej wymienionymi.

Należy jednak mieć na względzie, że mogą to być jedynie obiekty niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które zostały wymienione w art. 3 pkt 4 Prawo budowlane. Obiekt będący przedmiotem niniejszej sprawy nie posiada zaś cech obiektu małej architektury zarówno z uwagi na jego rozmiary, jak i funkcję, którą pełni.

Sąd uznał, że przedmiotowy obiekt stanowi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady, tunele, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową,

Jednocześnie w ocenie Sądu, przedmiotowy obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Przedmiotowy obiekt posadowiony został na płytach betonowych, ułożonych na gruncie. Nie wykazano, aby obiekt ten miał w gruncie umocowanie nadające mu cechy fundamentu.

Tym samym, nie można było uznać, że jest on trwale związany z gruntem. Posadowienie obiektu w taki sposób, bez trwałego związania z podłożem, wyłącza możliwość uznania, że obiekt ten jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Uwzględniając powyższe uwagi, dokonaną przez organ odwoławczy kwalifikację obiektu objętego nakazem rozbiórki jako budynku uznać należało za nieprawidłową i nie można było zaakceptować jako kluczowej dla całego procesu legalizacji. Konsekwentnie, przyjętego przez organ odwoławczy trybu legalizacji określonego w art. 49b Prawa budowlanego również nie można była zaakceptować. Właściwą podstawą prawną rozstrzygnięcia winny być przepisy art. 48 Prawa budowlanego, albowiem obiekt budowlany posadowiony na działce nr [...] w 2017 r. stanowi tymczasowy obiekt budowlany, niepołączony trwale z gruntem, który nie został rozebrany ani przeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z zasadą określoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w 2017 r., pozwolenia na budowę nie wymagała budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Powyższe oznacza, że obiektu wzniesionego w 2017 r., który nie został rozebrany lub przeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od jego wzniesienia, nie można było potraktować jako zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i uprawnionego do skorzystania z dobrodziejstwa zgłoszenia. Tylko stwierdzenie, że wykonany obiekt budowlany był objęty obowiązkiem zgłoszenia innego niż przewidziane w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a Prawa budowlanego, uzasadniałby legalizację, w innym niż art. 48 Prawa budowlanego, trybie legalizacji, tj. w trybie art. 49b.

Dokonanie nieprawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy było zasadniczym uchybieniem rzutującym na prawidłowość orzeczonej rozbiórki, a następnie warunków usunięcia jej skutków. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności z prawem. Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego, przekłada się również na tryb procedowania i uwarunkowania rozbiórki, która aktualizuje się wówczas, gdy nie ma możliwości legalizacji samowoli. Decyduje bowiem o stosowaniu środków egzekucyjnych w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki kształtując sytuację prawną samowolnika w aspekcie egzekucyjnym.

Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4).

Natomiast w myśl art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z tego wynika, że zasadniczo wysokość grzywny dla osób fizycznych nie może przekroczyć 10 000 zł, z wyjątkiem grzywny nakładanej w razie egzekucji obowiązku rozbiórki budynku, której wysokość nie jest w ten sposób ograniczona i zależy od powierzchni budynku oraz ustalonej ceny za 1m2. Kwalifikacja obiektu budowlanego dokonana przez organ nadzoru w postępowaniu legalizacyjnym ma charakter wiążący dla organów egzekucyjnych, które nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Powyższe oznacza, że prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana samowolnie wykonanego obiektu ma zasadnicze znaczenie dla samego procesu legalizacji, jak i dla dalszych jego losów w razie zakończenia procesu legalizacji rozbiórką. Wobec tego dostrzeżone przez Sąd naruszenia w zakresie zastosowania prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku ze wszystkimi tego konsekwencjami.

Natomiast Sąd nie dostrzegł uchybień w dokonanej przez organy obu instancji ocenie możliwości legalizacji zaistniałej samowoli w aspekcie obowiązujących na terenie działki nr [...] postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O-2, zatwierdzonego uchwałą nr [...]. Zlokalizowanie wskazanej działki w jednostce planistycznej 1.5.ZNz przeznaczonej pod tereny trwałych użytków zielonych, w której obowiązuje zakaz zabudowy i 100% powierzchni biologicznie czynnej, wyklucza możliwość zaakceptowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego objętego niniejszym postępowaniem. W przypadku niezgodności z przepisami planu miejscowego, dyspozycja art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego uzasadnia bezwzględne orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego.

Niezasadne są także zarzuty skarżących naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na brak zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy wystąpiło zagadnienie wstępne wymagające wyjaśnienia. Podstaw takiego zawieszenia skarżący upatrywali w fakcie objęcia terenu inwestycji pracami zmierzającymi do uchwalenia studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego, a następnie i planu miejscowego, które umożliwiłyby legalizację wzniesionego obiektu. Jednak zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, nielegalna zabudowa w toku legalizacji podlega badaniu z punktu widzenia zgodności z obowiązującymi w tym czasie przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach przyszłe postanowienia planu, a tym bardziej niewiążącego bezpośrednio normatywnie studium, pozostają bez wpływu na ocenę możliwości legalizacyjnych.

Późniejsze w stosunku do postępowania legalizacyjnego postępowania planistyczne zmierzające do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają znaczenia w sprawie legalizacji (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 870/16, LEX nr 243857).

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego Sąd nie powziął również wątpliwości co do prawidłowości wskazania adresatów orzeczonej rozbiórki jako inwestorów samowoli budowlanej usytuowanej na części działki nr [...] oznaczonej w protokole z oględzin literą A. Przyjęcie przez organ nadzoru oznaczenia konkretnych części działek użytkowanych wyłącznie przez poszczególnych współwłaścicieli, którzy realizowali na nich inwestycje budowlane, nie jest sprzeczne z prawem, a pomaga sprecyzować podmiot zobowiązany do likwidacji skutków samowoli, zgodnie z wymogami art. 52 Prawa budowlanego, i przedmiot rozbiórki. Skarżący obecni w trakcie oględzin nie kwestionowali powyższych okoliczności, co potwierdza sporządzony protokół.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznając, że eliminacja dostrzeżonych uchybień jest możliwa w ramach kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego w administracyjnym toku instancji. Organ odwoławczy ponownie rozpozna sprawę i podejmie rozstrzygnięcie zgodne z oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących 980 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego do skargi w wysokości 500 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).