Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 listopada 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku K. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 stycznia 2003 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu Kolegium podało, iż wnioskodawczyni rozstrzygnięciu Prezydenta Miasta w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [...],[...] i [...], będącej w użytkowaniu wieczystym A w S. zarzuciła naruszenie przepisów art. 93 i 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W piśmie swym wnioskodawczyni podniosła, że posiada w A własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu, przy czym trwa postępowanie o ustanowienie odrębnej własności na podstawie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.
Uchwała A w tej sprawie została zaskarżona do Sądu Okręgowego, jako naruszająca prawo potencjalnego nabywcy odrębnego lokalu do wyodrębnienia działki gruntu dla każdego z budynków, w którym mieszka oraz jako godząca w zasadę równości obywateli wobec prawa.
Rozpatrując przedmiotową sprawę Kolegium podało, że K. S. nie przysługuje legitymacja czynna do skutecznego wnioskowania o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności analizowanej decyzji Prezydenta Miasta. Zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a., legitymowanym czynnie do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania kontrolującego ostateczną decyzję z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. jest strona w rozumieniu art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że stronami w posterowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji są podmioty, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją oraz dodatkowo – każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Przepisy prawa materialnego, jak wskazał organ, tj. art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że wnioskodawcą i stroną takiego postępowania może być jedynie właściciel i użytkownik wieczysty nieruchomości. W tej sytuacji, jak wskazał organ, stroną w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją stroną jest niewątpliwie A w S., będąca użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Wnioskodawczyni zaś nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu, a jedynie spółdzielcze własnościowego prawo do jednego z lokali tejże A. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. S. podniosła, że swój interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta wywodzi z treści art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy Prawo spółdzielcze oraz art. 2, 3 ustawy o własności lokali oraz art. 95 ust. 1 i 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreśliła, że zgodnie z art. 3 Prawa spółdzielczego, spółdzielnia to jej członkowie, a majątek spółdzielni stanowi prywatną własność jej członków.
Jej zdaniem, skoro jest członkiem A oraz przysługuje jej prawo do lokalu mieszkalnego w tejże A, to oznacza, że spełnia warunki, o których mowa w art. 28 k.p.a. Zarząd A w imieniu jej członków nabył grunty na własność. Przepisy ustawy o własności lokali oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawniają członków spółdzielni do żądania wydzielenia dla każdego budynku działki gruntu, a dowodem na powyższe jest wydzielenie dla trzech budynków A w S. odrębnych działek gruntów. Jednocześnie wnioskodawczyni podała, że wyrokiem z dnia 28 października 2004 r. w sprawie I C 19/04 Sąd Okręgowy uchylił uchwałę Zarządu A w S. z dnia 12 grudnia 2003 r. w sprawie określenia przedmiotu odrębnej własności lokali w nieruchomości przy ulicy [...] o numerach [...],[...],[...],[...], [...]i [...], przy ulicy [...] o numerach [...],[...],[...]oraz przy ulicy [...] o numerach [...],[...],[...],[...].
Po ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 stycznia 2005 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ podał, iż w pełni podtrzymuje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym osobom, którym przysługuje spółdzielcze, czy lokatorskie prawo do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej nie służy status strony w postępowaniu o podział nieruchomości, na których lokale te się znajdują. Status ten bowiem służy jedynie spółdzielni, która jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Członkowie spółdzielni zaś własność lokali oraz współwłasność w gruncie uzyskają dopiero po przekazaniu im takiego prawa przez, po ustaleniu odrębnej własności lokalu. Do tego czasu, członkowie spółdzielni mieszkaniowych w postępowaniu administracyjnym dotyczącym podziału nieruchomości reprezentowani są przez A. Jak podał organ, kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta z dnia 30 stycznia 2003 r. wydana została na wniosek A, która była wówczas użytkownikiem wieczystym spornej działki.
Sporządzony przez A projekt podziału użytkowanych przez nią nieruchomości nie naruszał obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W razie stwierdzenia naruszenia przez organy spółdzielni prawa członków przysługuje im prawo żądania uchylenia tego rodzaju decyzji w postępowaniu wewnątrzspółdzielczym, a następnie – przed sądem powszechnym. Ustosunkowując się do treści zapadłego wyroku w postępowaniu przed sądem powszechnym, na który powołała się wnioskodawczyni, organ podał, że nie ma ono wpływu na kwestionowaną decyzję zatwierdzającą wcześniej przedłożony przez A projekt podziału nieruchomości, ani bezpośredniego wpływu na bieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Orzeczenie to może spowodować jedynie wypracowanie przez A nowego projektu podziału nieruchomości, uwzględniającego interesy przyszłych właścicieli lokali.
W skardze na powyższą decyzję K. S. wniosła o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu orzekającego w sprawie w pierwszej instancji. Zarzuciła zaskarżonej decyzji:
- 1. naruszenie art. 28 w zw. z art. 3 Prawa spółdzielczego oraz art. 2, 3, 5 ustawy o własności lokali oraz art. 32 ust. 1 konstytucji – poprzez pozbawienie skarżącej statusu strony postępowania,
- 2. naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., poprzez przekroczenie terminu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji de facto z dnia 4 marca 2005 r., tj. wydaniu jej po upływie ponad trzech miesięcy po złożeniu wniosku w dniu 31 grudnia 2004 r.,
- 3. naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ orzekający w sprawie powołał się w kwestii ustalenia legitymacji czynnej strony na orzecznictwo, zgodnie z którym status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości służy jedynie jej właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu. Tymczasem w ocenie skarżącej, taką podstawę może stanowić jedynie przepis, który jest jasny, a zgodnie z nim stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny (art. 28 k.p.a.). W tych okolicznościach orzecznictwo nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji w sprawie.
Dodatkowo, zdaniem strony, stanowisko organu jest sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej – z art. 32 ust. 1, który ustanawia zasadę równości wobec prawa i w dostępie do władzy publicznej i zamyka ono drogę do zaskarżenia rozstrzygnięcia do Trybunału Konstytucyjnego. Skarżąca powołała nadto brzmienie przepisu art. 187 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.
Kierując się powyższą zasadą Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych, gdyż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.
Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest swoistą konstrukcją procedury administracyjnej, która znajduje zastosowanie do aktów obarczonych wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. oraz wadami nieważności ustanowionymi w odrębnych przepisach. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej.
W toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, które podlega tym samym regułom proceduralnym co postępowanie toczące się w trybie zwykłym, ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny.
Podkreślić w tym miejscu należy, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności znajdują zastosowanie również te same prawne zasady postępowania administracyjnego, co w postępowaniu zwykłym, a zatem również zasada czynnego udziału stron, wyrażona w dyspozycji art. 10 k.p.a. i związany z nią obowiązek organu administracji, wynikający z dyspozycji art. 109 § 1 k.p.a. doręczenia decyzji na piśmie wszystkim stronom postępowania.
Bezspornym jest, że stroną niniejszego postępowania jest A w S. na wniosek, której było prowadzone postępowanie w sprawie podziału nieruchomości. Natomiast z akt administracyjnych wynika, że A będąc stroną postępowania nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym. A nie został doręczony zarówno wniosek skarżącej o ponowne o ponowne rozpoznanie sprawy, jak również decyzja organu podjęta w II instancji (por. k. 18v tych akt – brak potwierdzenia doręczenia decyzji A, nie wyszczególniono też A w rozdzielniku, jako podmiotu, któremu należy doręczyć przesyłkę).
Podstawy uchylenia decyzji wyliczone zostały w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Między innymi Sąd uchyli zaskarżoną decyzję, jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy ustali, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego / art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w/wym. ustawy/. Przyczyny wznowienia postępowania określa art. 145 kpa, a zgodnie z § 1 pkt 4 tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Zatem w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu dotkniętym wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a skutkującą wznowieniem postępowania. Sam fakt braku udziału strony w postępowaniu bądź w jego części bez jej winy stanowi powód do wznowienia postępowania, gdyż powołany przepis nie wymaga stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości lub w części jeżeli stwierdzi naruszenie postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.. W tym stanie prawnym w przypadku naruszeń prawa stanowiących podstawę do wznowienia postępowania ocena Sądu ogranicza się do stwierdzenia tych naruszeń. Skarga zatem podlega uwzględnieniu, choć nie z powodów w niej wskazanych, a w tej sytuacji brak jest podstaw do oceny zasadności zarzutów podniesionych przez skarżącą w jej skardze.
Wskazać należy, wprawdzie Przewodniczący wezwał skarżącą do nadesłania odpisu skargi w celu jej doręczenia stronie postępowania / A w S./, jednakże zarządzenie powyższe zostało uchylone na rozprawie sądowej w dniu 29 czerwca 2006r.
Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że wydana w trybie odwoławczym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 stycznia 2005 r. nr [...] z powodu niezgodności z prawem ostać się nie może. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść art. 200 cytowanej wyżej ustawy. Wpis w niniejszej sprawie ustalony został w wysokości 200 zł. Zatem, zgodnie z wyżej cytowanym przepisem Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.