Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 619/19

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga H. Z., A. Z. i J. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 grudnia 2018 r., nr [..], orzekającą o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 i 51 Ustawy Prawo budowlane w sprawie wybudowania parkingu.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na wniosek H. Z. od sierpnia 2012 r. toczy się postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania parkingu na działce nr [..] w miejscowości R. przy ulicy S. Decyzją z 26 czerwca 2015 r., nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej jako P.b.). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 18 sierpnia 2015 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z 28 marca 2017 r., nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 i 51 P.b.

W wyniku odwołania H. Z., A. Z. i J. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 7 lipca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 578/17 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 7 czerwca 2018 r., nr [..], uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 marca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 20 lipca 2018 r. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia oceny technicznej jakości i sposobu przeprowadzonych robót budowlanych związanych z wykonaniem utwardzenia miejsc postojowych i utwardzenia gruntu przy budynku gospodarczo-garażowym, zlokalizowanym na działce nr [..] należącej do inwestorów. W dniu 24 września 2018 r. złożono dwa egzemplarze opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. M. K., posiadającego uprawnienia budowlane nr [..] do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności drogowej, wymaganą przepisami przynależność do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa oraz inne zaświadczenia o ukończeniu branżowych kursów specjalistycznych.

Pismem z 8 listopada 2018 r. skarżący wnieśli uwagi do sporządzonej opinii zauważając, że opinia nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż skala przedsięwzięcia oraz sposób zrealizowania utwardzenia stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zarzucili, że opinia pomija kwestie związane z określeniem zakresu prac przygotowawczych terenu, jakie musieli przeprowadzić inwestorzy w celu realizacji utwardzeń – brak opomiarowania skali przeprowadzonych prac ziemnych, a przez to stopnia zubożenia, degradacji rodzimych warstw powierzchniowych terenu.

Ponadto z opinii wynika, że podczas budowy parkingu doszło do naruszenia rzędnych terenu, gdyż budowa składająca się z 6 cm warstwy kostki, 10 cm podbudowy cementowej oraz 10 cm warstwy odsączającej (w sumie 26 cm) wymagała zniwelowania terenu zarówno na działce nr [..] jak i graniczącej z nią działce nr [..] (ciąg pieszo – jezdny). Co więcej, zdaniem skarżących opracowanie nie ocenia wpływu znacznej niwelacji obu wspomnianych działek oraz wybudowania obiektu trwale związanego z gruntem na spływ wód, w szczególności opadowych oraz gruntowych z nieruchomości skarżących.

Skarżący zarzucili również, że pominięto kwestię opomiarowania wielkości obszaru objętego problemowymi inwestycjami, jako realizacjami całkowicie wyłączającymi z prawidłowej cyrkulacji (gospodarki) wodnej w tej części działki nr [..] istotną część terenu powierzchniowo czynnego odpowiadającego za naturalny proces odparowywania i osuszania gruntu. Skarżący przypomnieli swoje stanowisko, że budowa parkingu nie polegała tylko na samym położeniu kostki betonowej a dokonana w ciągu pieszo – jezdnym samowola budowlana doprowadziła do zmiany rzędnych terenu, które nie zostały przywrócone. Zarzucono także, że wykonujący opinię nie widział znajdującej się pod parkingiem grubej folii izolacyjnej, która w niektórych miejscach wystaje z ziemi oraz wbudowanych w strukturę badanych utwardzeń zewnętrznych płyt betonowych pełniących rolę krawężników, które okalają całość utwardzeń po obwodzie, stanowiąc dodatkową zaporę (tamę) dla cieków wodnych.

W związku z powyższym, skarżący uznają za przedwczesne twierdzenie, że inwestycja nie narusza praw osób trzecich czy też nie ma negatywnego wpływu na środowisko i działki sąsiednie. Skarżący stwierdzili, że zrealizowane przez inwestorów utwardzenie na całej powierzchni jest wykorzystywane w sposób mocno wykraczający poza ten, o którym informowali w projekcie budowlanym, bowiem jest już udowodnione, że zrealizowana inwestycja służyć ma na potrzeby parkowania pojazdów oraz jako stanowisko do mycia pojazdów, których to funkcji nie przewidywał projekt budowlany. Inwestycja nie ma żadnej wymaganej prawem infrastruktury, która odprowadzałaby ścieki ropopochodne w bezpieczny sposób, zwłaszcza że ścieki z mycia pojazdów oraz samych parkingów odprowadzane są bezpośrednio do gruntu, głównie na przyległy ciąg (działkę nr [..]).

Skarżący zauważyli ponadto, że opinia potwierdza słuszność ich zastrzeżeń wobec ustaleń organu, jakoby wybudowane utwardzenie w całości stanowiło integralną funkcjonalnie całość z wybudowanym budynkiem gospodarczo – garażowym i nie mogło funkcjonować samodzielnie, podczas gdy powstały odrębne od siebie inwestycje, w tym wyodrębniony parking dla gości w całości skomunikowany z ciągiem na działce nr [..]. W ocenie skarżących zaś decyzja pozwalająca na budowę dotyczyła budowy budynku gospodarczo – garażowego a nie parkingu. Ponadto skarżący zarzucili, że autor opinii posługuje się nieprawidłowym nazewnictwem obszarów, np. pisząc o "drodze gminnej nr [..]", podczas gdy – zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest to ciąg pieszo – jezdny.

Co więcej, zdaniem skarżących, w materiale dowodowym brakuje ekspertyz odnoszących się do dopuszczalności i bezpieczeństwa bezpośredniego skomunikowania z ciągiem na działce nr [..] parkingów przeznaczonych dla gości. Na końcu skarżący zauważyli, że dokumentacja w sprawie była w części nieponumerowana, co wzbudziło uzasadnioną wątpliwość co do jakości postępowania oraz brak zaufania co do intencji osób sporządzających dokumentację.

Decyzją z 20 grudnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 i 51 P.b. Organ powołał się na opinię, w której stwierdzono, że konstrukcja utwardzenia miejsc postojowych została wykonana zgodnie z projektem zagospodarowania terenu a rodzaj użytych materiałów do budowy utwardzenia miejsc postojowych oraz technologia wykonania, nie ma wpływu na pogorszenie stanu środowiska oraz nie narusza praw osób trzecich, wynikających z jego usytuowania oraz projektowanej funkcji. Ponadto organ zauważył, że nie ma żadnych podstaw do podważenia uprawnień i kompetencji osoby sporządzającej opinię. Zwrócił też uwagę na zasady układania nawierzchni z kostki brukowej, które polegają na tym, że aby się ona nie zapadała i nie rozjeżdżała w czasie użytkowania musi być ułożona na odpowiednio przygotowanym podłożu składającym się z podbudowy i podsypki.

Warstwy te mogą być różnej grubości i z różnych materiałów w zależności od rodzaju gruntu i od sposobu użytkowania, a w celu zapewnienia wodzie odpływu w bezpieczne miejsce – jeśli zachodzi potrzeba – podłożu nadaje się 3-4% spadek. Taki sposób postępowania jest zgodny ze sztuką budowlaną. Organ stanął na stanowisku, że utwardzenie zostało wykonane co do ilości i jakości zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, będącego częścią składową pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego, zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Zdaniem organu, zmiana klasyfikacji wykonanego przez inwestorów utwardzenia - miejsca postojowe – na parking (jak podkreśla strona skarżąca) nic nie wnosi do przedmiotu sprawy, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b., budowa "miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie" nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia - zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 10 P.b., zgłoszenie byłoby wymagane w przypadku posadowienia na obszarze Natura 2000. Natomiast w myśl obowiązujących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w § 19 ust. 1 pkt 1 odległość miejsc postojowych do 4 stanowisk włącznie od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym musi wynosić 7 m - co w tym przypadku jest zachowane.

Analizując możliwość dojazdu do działki [..], na której posadowiony jest budynek gospodarczo-garażowy i wykonane utwardzenie miejsc postojowych od strony ciągu pieszo – jezdnego (działka nr [..]), wystąpiono do Gminy w celu ustalenia statusu dróg znajdujących się na osiedlu R.. W odpowiedzi Wójt Gminy w piśmie z 15 czerwca 2018 r. poinformował organ, że drogi na tym osiedlu nie mają statusu dróg gminnych w rozumieniu art. 7 ustawy o drogach publicznych, załączając fragment załącznika do uchwały Rady Gminy nr XVII/173/16 z 31 maja 2016 r., stanowiącego, że: "w myśl obowiązującego m.p.z.p. działka nr [..] nadal stanowi ciąg pieszo-jezdny o nawierzchni gruntowej o preferowanej funkcji obsługi ruchu pieszego co nie wyklucza możliwości poruszania się tam pojazdami". Budynek gospodarczo-garażowy posadowiony jest na działce [..] zlokalizowanej w m.p.z.p. w obszarze 67-72 MN,U który stanowi "obszary o podstawowej funkcji zabudowy mieszkalno-usługowej z dopuszczeniem usług uciążliwych o uciążliwości nie obejmującej terenu zabudowy budynkami mieszkalnymi".

Jak sugeruje m.p.z.p. lokalizacja usług w tym obszarze nie powinna być tam, gdzie budynki mieszkalne, a więc nie od strony drogi dojazdowej do budynku mieszkalnego. Wymiary działki również narzucają "dwudzielny" sposób jej zagospodarowania; krótszy bok, przy którym usytuowany jest budynek mieszkalny wynosi ok. 25 m, a dłuższy ok. 75 m, a więc budynek gospodarczy jakby siłą rzeczy należy lokalizować po przeciwnej stronie do mieszkalnego. Wszystkie przytaczane przepisy i zapisy preferują na całym osiedlu ruch pieszy, zarówno na ciągach KD jak i KP, ale żaden nie wyklucza ruchu pojazdów, a zatem dojazd do przedmiotowego obiektu również może odbywać się ciągiem pieszo-jezdnym (działka [..]).

Decyzją z 9 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zgodził się z organem I instancji, który odnosząc się do poruszanej przez stronę wysokości terenu stwierdził, że w tej kwestii należy zwrócić uwagę na zasady układania nawierzchni z kostki brukowej, które polegają na tym, że aby się ona nie zapadała i nie rozjeżdżała w czasie użytkowania musi być ułożona na odpowiednio przygotowanym podłożu składającym się z podbudowy i podsypki, a warstwy te mogą być różnej grubości i z różnych materiałów w zależności od rodzaju gruntu i od sposobu użytkowania.

Ponadto organ odwoławczy zgodził się, że przedmiotowe utwardzenie terenu na działce nr [..] od strony działki [..] zostało wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę. Organ stwierdził, że istnieje możliwość dojazdu do działki [..], na której posadowiony jest budynek gospodarczo-garażowy i wykonane utwardzenie miejsc postojowych od strony ciągu pieszo-jezdnego - działki nr [..], co jest zgodne z innymi przepisami prawa, w tym z ustawą o drogach publicznych jak i z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, również w tym że rozstrzyganie kwestii zagrożenia środowiska podniesione przez jedną ze skarżących, a dotyczące mycia samochodów oraz mycia parkingów z wpuszczaniem ścieków bezpośrednio do gruntu nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego, lecz do Wójta Gminy i Rady Gminy, gdyż są to sprawy porządkowe, nieleżące w gestii organów nadzoru budowlanego.

Natomiast w odniesieniu do argumentów zawartych w odwołaniu stwierdzić należy, że zostały one omówione w uzasadnieniu decyzji. Wyjaśniono, że argument dotyczący braku możliwości "pełnego zapoznania się" z aktami postępowania spowodowanego odmową wydania kopii dokumentów z akt sprawy, jest niezasadny, gdyż organ - powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne - postanowieniem z 8 marca 2019r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające wydania kopii tego opracowania.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga H. Z., A. Z. i J. Z. na powyższą decyzję, w której zarzucono, że ani decyzja organu odwoławczego ani decyzja organu I instancji nie wypełniły wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 listopada 2017 r., sygn. II SA/Gd 578/17. Skarżący zarzucili, że organy obu instancji pominęły istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego bagatelizując potrzebę wyjaśnienia i odniesienia się do podniesionych przez skarżących uwag i zastrzeżeń do sporządzonej opinii technicznej. Skarżący przypomnieli, że w opinii znajdują się ustalenia rzeczoznawcy potwierdzające dotychczasowe zarzuty skarżących wobec problemowej inwestycji, z którymi organy nie chciały się zgodzić.

W ocenie skarżących bezsprzeczne jest, że inwestorzy realizując inwestycję dopuścili się odstępstw od pozwolenia na budowę, których nigdzie nie zgłosili tak na etapie trwania budowy, jak i po jej zakończeniu. Także bezsprzecznym i udowodnionym jest, że funkcjonujące w obiegu pozwolenie na budowę i zawarty tam projekt budowlany nie odzwierciedlają prawidłowo zarówno faktycznego zakresu robót wykonanych w związku z realizacją przedmiotowych inwestycji na działce nr [..], jak i rzeczywistego sposobu użytkowania tych inwestycji. Tym samym bezspornym jest też, że rzeczone pozwolenie nie zawiera żadnych informacji na temat wpływu dokonanych odstępstw na: środowisko, bezpieczeństwo zdrowia i życia oraz mienie innych osób, czy faktyczny obszar oddziaływania na przyległe posesje.

Skarżący przywołali, że jednym z istotnych odstępstw jest zmiana rzędnych terenu a zgodnie z obowiązującymi przepisami zmiana rzędnych terenu (podwyższenie lub obniżenie terenu inwestycji budowlanej) stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, ponieważ określenie poziomu terenu stanowi jeden z podstawowych elementów projektu zagospodarowania działki lub terenu, a art. 36a ust. 5 P.b. stanowi, że każde odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu jest odstępstwem istotnym.

Ponadto, jak wynika z przytoczonego w skardze orzecznictwa, zmiana rzędnych jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. Opinia techniczna nie odnosi się do ww. odstępstwa i nie zawiera w tym przedmiocie żadnych dedykowanych pomiarów i wyliczeń, ponieważ z samego założenia, w nałożonym przez PINB obowiązku, opinia ta miała skupić się badawczo tylko na samych utwardzeniach. Skarżący podnieśli również, że inwestorzy niwelując tak znacząco spadek terenu przez obniżenie jego rzędnych, spowodowali utrudnienia w naturalnym spływie wód z tego obszaru (zastoje wodne, szczególnie dobrze widoczne po opadach deszczu, czy roztopach na ciągu pieszo – jezdnym (działka nr [..]) w części, gdzie jego naturalny spadek w kierunku drogi głównej został przez inwestorów zaburzony.

Ponadto opinia techniczna ujawniła kolejne, nieznane wcześniej (ukrywane przez inwestorów) informacje na temat faktycznych rozmiarów prac przeprowadzonych w przedmiocie samych utwardzeń gruntu (zakres prac mocno wykraczający poza ten podany w projekcie budowlanym i mocno różniący się od wcześniejszych ustaleń PINB). Skarżący zarzucili, że inwestorzy podczas oględzin w dniu 8 grudnia 2015 r. wprowadzili w błąd pracownika PINB stwierdzając, że jedynym materiałem budulcowym utwardzeń była kostka brukowa. Skarżący przypomnieli, że w związku z panującymi na przedmiotowym terenie stosunkami wodnymi niedopuszczalna jest zmiana rzędnych terenu, gdyż może to prowadzić do zalewania terenów sąsiednich a sami inwestorzy pismem z 9 października 2012 r. zgłosili do nadzoru budowlanego, że na ich posesji nr [..] pojawił się problem ze stanem wód. Podobnie skarżący zgłosili nadzorowi budowlanemu problem z zaburzeniami w dotychczasowej cyrkulacji wód na swojej posesji.

Skarżący podnieśli, że ich wnioski pozostają bez rozstrzygnięcia i bez przywrócenia do prawidłowego stanu prawnego. Skarżący wyjaśnili, że prosili o zbadanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez organy nadzoru budowlanego, a nie o kwestie utrzymania czystości w gminie (czym zajmują się inne organy). Skarżący zauważyli także, że jedną ze zgłaszanych przez nich zmian sposobu użytkowania było rozszerzenie funkcji parkingów przez wykorzystywanie ich dodatkowo jako stanowiska do mycia pojazdów – a takiej funkcji nie przewidywał projekt budowlany.

Ponadto kolejną wskazaną przez skarżących zmianą sposobu użytkowania było wykorzystanie przez inwestorów zrealizowanych przez nich utwardzeń zlokalizowanych na działce [..] od strony działki nr [..] niezgodnie z pozwoleniem na budowę, jako wyodrębnionych miejsc postojowych służących celom stałego parkowania samochodów innych niż osobowe, podczas gdy zgodnie z pozwoleniem miały tam parkować auta osobowe. Skarżący przypomnieli, że w zależności od typu pojazdów miejsca postojowe należy sytuować w odpowiedniej odległości od granic działki a odległości te są inne dla samochodów osobowych i dla innych ich rodzajów.

Dodatkowo niezrozumiałym dla skarżących jest, dlaczego oba organy skoncentrowały większość uzasadnienia swoich decyzji na wywodzie o możliwości traktowania ciągu pieszo - jezdnego jako dojazdowego do posesji nr [..], skoro nie to miało być przedmiotem postępowania. Wszak zgodnie z wyrokiem sądu przedmiotem badania miało być zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia (na podstawie art 50 ust. 1 pkt 3 P.b.) w sytuacji, gdy skomunikowano działkę nr [..] w części obejmującej dojazd do parkingu i budynku gospodarczo - garażowego z ciągiem pieszo – jezdnym (działka nr [..]) z preferowaną funkcją ruchu pieszego. Okoliczność ta wymagała zbadania zgodności z innymi przepisami z uwagi na intensyfikację ruchu kołowego w celach dojazdowych, ponieważ ciąg pieszo - jezdny nie jest drogą dojazdową zapewniającą połączenie z drogą publiczną dla działki nr [..].

Skarżący przypomnieli również, że w obrębie geodezyjnym R. Gmina C. wprowadziła specjalną strefę zamieszkania oznaczoną znakiem D-40, której celem jest przecież zgodnie z obowiązującymi przepisami o ruchu drogowym ograniczanie i ścisłe reglamentowanie ruchu kołowego na danym terenie na korzyść i celem ochrony ruchu pieszego. A zatem logicznym w tej sytuacji jest, że nie wprowadza się takich dodatkowych ograniczeń w ruchu kołowym, aby nadać mieszkańcom prawo dowolności w intensyfikacji ruchu kołowego i dowolności w komunikowaniu własnych posesji z przyległymi drogami na potrzeby ruchu kołowego.

W ocenie skarżących, wbrew temu co twierdzi organ odwoławczy, nie jest zatem logicznym, że możliwość poruszania się pojazdami po wydzielonej strefie zamieszkania oznacza automatycznie dowolność w sposobie komunikowania prywatnych posesji i zrealizowanych na nich inwestycji z przyległymi drogami, lecz przeciwnie – oznacza, że wszelkie zmiany w stosunku do istniejącego na tym obszarze sposobu korzystania z dróg powinny być bezwzględnie uzgadniane z zarządcą tych dróg i organizatorem panującego na danym obszarze ruchu, czyli z Gminą. Każde skomunikowanie posesji z przyległą do niej drogą (nawet wewnętrzną) poprzez zrobienie nowego wjazdu (zjazdu) jest bowiem wprowadzeniem dodatkowego (nowego) zagrożenia dla istniejącego tam już ruchu pieszego czy kołowego.

Skarżący przypomnieli także, że ciąg pieszo - jezdny pomimo, że jest ogólnie dostępnym dla pieszych, jest jednak nieoświetlony, co potęguje to jeszcze bardziej zagrożenie przy pojawianiu się każdej nowej możliwości wyjazdu samochodu na ten ciąg z posesji prywatnych.

Skarżący wskazali, że w wydanym dla inwestorów pozwoleniu na budowę uzgodniono z zarządcą tego ciągu sposób skomunikowania posesji tylko poprzez bramę wjazdową i furtkę, co zawarto w opisie projektu budowlanego i dodatkowo zaznaczono strzałką na rysunku zagospodarowania terenu. Odstępując w czasie realizacji inwestycji od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki (terenu), inwestorzy ewidentnie zwiększyli obszar oddziaływania zrealizowanych przez nich parkingów na przyległe posesje (tj. działkę nr [..]) przez bezpośrednie skomunikowanie tych parkingów z tym ciągiem. Względem obowiązującego prawa budowlanego, zwiększenie obszaru oddziaływania inwestycji jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. Inwestorzy nigdy nie przedstawili przy tym zgód zarządcy ciągu (Gminy C.) na dodanie kolejnych wjazdów z ciągu na obszar swojej posesji i nigdy nie zaktualizowali w tym przedmiocie dokumentacji do udzielonego pozwolenia na budowę.

Skarżący przypomnieli, że zadaniem organów było ustalenie rzeczywistego stanu realizacji problemowych inwestycji i ocena istotności stwierdzonych odstępstw od planu budowlanego, tym bardziej, że potwierdziły się zarzuty skarżących, że zakres prac związanych z utwardzeniem znacznie wykraczał poza opisany w projekcie budowlanym i obejmował też wykonanie nigdzie niewykazanych przez inwestorów wylewek betonowych, mocno degradujących naturalne podłoże i trwale wiążących inwestycję z gruntem. Jako że nie ujawniono tych inwestycji na planie zagospodarowania działki - terenu (analogicznie do innych, tak samo wykonanych utwardzeń betonowo - polbrukowych, które znajdowały się już wcześniej na działce nr [..]), dokumentacja (w tym mapa sytuacyjna) daje fałszywy obraz o faktycznym zajęciu terenu działki nr [..] przez powierzchnie betonowe - trwale związane z gruntem.

Skarżący zauważyli, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sam stwierdził, że zatwierdzona dokumentacja projektowa nie obejmuje szczegółowego opisu i części rysunkowej dotyczącej wykonania utwardzenia terenu.

Zdaniem skarżących nadto, projekt budowlany nie zawiera informacji o zwymiarowaniu obszaru objętego utwardzeniem. Zauważono, że gdyby projekt budowlany faktycznie przewidywał dla projektowanych utwardzeń (parkingów) dodatkowe wykonanie podbudów betonowych, trwale związanych z gruntem, z pewnością informacja ta musiałaby się znaleźć (tak samo jak w stosunku do już istniejących utwardzeń na wylewkach betonowych tego typu) zarówno w opisie projektu, jak i mapie sytuacyjno-wysokościowej, gdyż ten sam projekt budowlany nie może odmiennie traktować takich samych obiektów budowlanych. Na mapie sytuacyjnej prawidłowo wykazano istnienie tego typu wylewek tylko dla inwestycji już wcześniej istniejących na tym obszarze.

Skarżący wywiedli, że skoro na mapie oznaczono jedynie podbudowę betonową dla inwestycji już wcześniej istniejących a brak jest oznaczeń podbudowy betonowej dla nowych utwardzeń, to oznacza to, że z założenia miały być one wykonane inaczej, czyli przez standardowe ułożenie kostki polbrukowej, bez dodatkowych wylewek, tylko co najwyżej na podłożu sypkim – ubijanym (np. kruszywie).

Kolejnym zarzutem skarżących jest rzeczywisty sposób wykonania problemowych utwardzeń w kontekście odpływu wody. Uznano, że niezgodnym ze sztuką budowlaną jest taki sposób wykonania utwardzeń, że nadany im 3-4% spadek zapewnia odprowadzanie wody opadowej i nieczystości samochodowych w bezpieczne miejsce, skoro udowodnionym jest, że wszystkie nieczystości i wody opadowe z tych utwardzeń spływają grawitacyjnie do gruntu, poza obszar posesji nr [..], tj. na przyległy ciąg o preferencji obsługi ruchu pieszego nr [..] (utwardzenia nie posiadają żadnej wymaganej prawem infrastruktury zabezpieczającej). Zauważono, że na stronie nr 3 dokumentacji wyraźnie podano, że wody opadowe będą odprowadzane na działkę inwestora, że zaproponowane w projekcie rozwiązania techniczne ograniczają ewentualny niekorzystny wpływ na środowisko do granic działki oraz że ścieki z inwestycji nie wpłyną negatywnie na glebę i wody gruntowe.

Skarżący zarzucili organom, że bezkrytycznie przyjęły opinię techniczną rzeczoznawcy bez merytorycznej weryfikacji zawartych tam informacji, a zwłaszcza nie wyjaśniono rozbieżności pomiędzy opinią a zgłaszanymi przez strony wątpliwościami, co prowadzi do sprzeczności w decyzji organu odwoławczego, gdzie przyjmuje się, że całość zrealizowanych utwardzeń jest powiązana funkcjonalnie z budynkiem gospodarczo-garażowym w taki sposób, że ogół zamierzenia budowlanego stanowi nierozerwalną całość a z drugiej strony organ przyjmuje bezkrytycznie opinię techniczną, z której wynika, że inwestorzy wybudowali osobne, niezależne i oddzielone od siebie obiekty budowlane.

Skarżący zarzucili ponadto inwestorom brak zgłoszenia przebudowy budynku w zakresie ochrony przeciwpożarowej dotyczącej ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na poważną wadę samego projektu technicznego z decyzji o pozwolenia na budowę, która to wada spowodowała, że wybudowany przez inwestorów budynek gospodarczo - garażowy narusza w sposób istotny prawa materialne skarżących przez zbyt bliskie jego usytuowanie względem granicy z ich działką w związku z niezachowaniem przepisów przeciwpożarowych, czym ograniczono im bardzo istotnie obszar zabudowy posesji przez wzgląd na ww. przepisy. Inwestorzy przyznali się wówczas w toku postępowania, że dokonali pozaprojektowych zmian w zakresie ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Jednak, jak zauważają skarżący, inwestorzy nie przedstawili żadnych ekspertyz, z których wynikałoby, jaki wpływ na dotychczasowy obszar oddziaływania na posesję skarżących ma przeprowadzona samowola.

Skarżący zauważyli też, że organ I Instancji w tym samym czasie prowadził postępowanie, gdzie analizował odstępstwa od decyzji pozwolenia na budowę, więc niezrozumiałym pozostaje, dlaczego tak ważnego zagadnienia (choćby ze względów bezpieczeństwa przeciwpożarowego) nie uwzględnił w prowadzonym przez siebie postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 sierpnia 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 grudnia 2018 r. o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., zwanej dalej P.b.), w sprawie wybudowania parkingu na działce nr [..] w miejscowości R. przy ul. S., którego właścicielami i inwestorami są D. S. i A. S.-S.

Jak wynika z treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 P.b. w stosunku do ww. parkingu, wskutek pism składanych przez H. Z. od sierpnia 2012 r.

W pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę, że zapadłe w niniejszej sprawie ww. decyzje administracyjne są kolejnymi decyzjami, wydanymi w ramach tej sprawy. Na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 587/17 uchylona została wydana w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy decyzja z 7 lipca 2017 r., w której organ ten utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o braku podstaw do nałożenia obowiązków w oparciu o art. 50 i 51 P.b. W wyroku tym sąd sformułował ocenę prawną okoliczności niniejszej sprawy związanych z zarzutami skarżących oraz wskazania co do dalszego postępowania.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie podstawą decyzji administracyjnej musi stać się również art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działalnie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna wiąże się w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa materialnego i procesowego, jak i brakiem wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie podkreśla się, że działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10).

Przypomnieć należy, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie.

Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 u.p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są ściśle ze sobą związane. Wskazania bowiem stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia poprzez wskazania co do kierunku postępowania organów.

Kontrola sądowa rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej kolejności nakierowana jest więc na zbadanie, czy organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w wyroku i podporządkował się wytycznym. Jest to podstawowe kryterium poprawności nowowydanej decyzji. Stąd, szczególnego znaczenia nabiera ustalenie kwestii, które sąd uznał za sporne i wymagające ponownej analizy przez organy administracji.

Z powołanego wyroku tut. sądu z 23 listopada 2017 r. wynika, że:

1. 1) prawidłowe są ustalenia organów dotyczące zakresu pozwolenia na budowę z 23 sierpnia 2010 r., a w szczególności ustalenie, że pozwolenie to obejmowało roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu i wybudowaniu parkingu,
2. 2) prawidłowe jest ustalenie organów, że skoro w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzji o pozwoleniu na budowę, której wydanie poprzedzała analiza zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to na organie nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym taki obowiązek nie ciąży,
3. 3) sąd zakwestionował natomiast ustalenia organów i ocenę prawną w zakresie robót związanych z utwardzeniem terenu w kontekście ich charakterystyki jako istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W świetle zarzutów skargi kwestionujących sposób wykonania tych robót oraz ich jakość i wpływ na bezpieczeństwo ludzi, mienia i środowiska sąd uznał, że nie zostały wyjaśnione wątpliwości co do jakości samych robót budowanych i ich zgodności z przepisami prawa. Zdaniem sądu, uzasadnione byłoby nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy wyjaśniającej ww. wątpliwości,
4. 4) sąd nakazał również przeprowadzenie postępowania uwzględniającego konieczność zbadania wpływu wykonanych robót budowlanych związanych z parkingiem na działce nr [..] na bezpieczeństwo ludzi i mienia w kontekście zaprojektowanego skomunikowania działki nr [..] z działką nr [..], wobec treści przywołanego planu miejscowego, przewidującego dla tej działki ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem KP, z preferowaną obsługą funkcji ruchu pieszego. Przedmiotem badania ma tu być intensyfikacja ruchu samochodowego celem dojazdu do parkingu ciągiem pieszo – jezdnym w zakresie zgodności z ustawą o rogach publicznych i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę prawną wydanych decyzji stanowi art. 50 ust. 1 P.b. (w brzmieniu właściwym dla wszczęcia niniejszego postępowania, niezakończonego decyzją ostateczną do dnia 27 czerwca 2015 r., art. 6 ustawy z dnia 28 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2015 r., poz. 443), który stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1. 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
2. 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
3. 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub
4. 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Z kolei przepis art. 51 P.b. wymienia rodzaje rozstrzygnięć kończących postępowanie naprawcze, w tym decyzję o nałożeniu obowiązków i sprawdzeniu ich wykonania, decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Jak to przesądził już sąd w wyroku z 23 listopada 2017 r., powołane przepisy art. 50 i art. 51 P.b. mają w szczególności zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, mogą mieć również zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska – w tym ostatnim przypadku nawet, gdy roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego i akt sprawy inwestorzy uzyskali decyzję nr [..] Starosty z 23 sierpnia 2010 r., zatwierdzającą projekt budowlany objęty załącznikiem nr 1 i udzielającą D. S. i A.S.-S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [..]. Jak przesądził to sąd w ww. wyroku, powyższe pozwolenie na budowę obejmowało zarówno budynek gospodarczo-garażowy wraz z dojazdem i dojściem do niego jak i parking na samochody, a zatem obejmowało całe zamierzenie budowlane w rozumieniu art. 33 P.b. W konsekwencji, projektant przedstawił na planie zagospodarowania działki nr [..] całe zamierzenie budowlane, a dokumentacja projektowa obejmująca projekt zagospodarowania terenu wraz z opisem i projektem architektoniczno-budowlanym, stanowiąca część projektu budowlanego została zatwierdzona opisaną decyzją nr [..].

W konsekwencji, ww. pozwolenie na budowę obejmuje również roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu, służące jako parking i w świetle tych rozwiązań należało ocenić sposób wykonania i jakość wykonania robót w tym zakresie, w szczególności – w kontekście tego, czy stanowią one istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Stosownie do treści art. 36a ust. 1 P.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Według ust. 5 ww. przepisu nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

1. 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu;
2. 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;
3. 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne;
4. 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;
5. 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
6. 6) wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia:
7. a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, lub
8. b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b.

W świetle zacytowanych wyżej wytycznych wynikających z wyroku sądu z 23 listopada 2017 r. organy zostały zobowiązane m. in. do ustalenia: w jaki sposób wykonano utwardzenie parkingu, a w szczególności – czy wykonane roboty były zgodne z projektem budowlanym, czy wykonano je w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi, mieniu, środowiska i czy nie stanowią one o istotnym odstępstwie od tego projektu w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu.

Jak wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji, w tym zakresie organy oparły się na wnioskach ekspertyzy sporządzonej przez mgr inż. M. K., sporządzonej we wrześniu 2018 r. w zakresie utwardzenia miejsc postojowych na działce nr [..] w miejscowości R. przy ul. S. Jak wskazano w treści tej ekspertyzy, w celu jej wydania dokonano odkrywek niezbędnych do określenia konstrukcji utwardzonych miejsc postojowych oraz parametrów wybudowanych warstw. Badania obejmowały określenie nośności konstrukcji poprzez badanie płytą dynamiczną Analiza makroskopowa wbudowanych warstw, określenie grubości warstw, wykonanie odwiertu geologicznego, określenie spadków miejsc postojowych. Z ekspertyzy wynika, że użyty materiał jako warstwa odsądzająca i wzmacniająca wykazuje bardzo dobrą wodoprzepuszczalność, pozwalając w dobry sposób filtrować wodę w głąb warstw niżej leżących.

Z kolei, spadki nawierzchni utwardzonych miejsc postojowych skierowane są w kierunku drogi nr [..] (ciąg pieszo – jezdny) i posiadają na całej długości spadek podłużny w kierunku tej drogi. Z wniosków ekspertyzy wynika, że konstrukcja utwardzenia miejsc postojowych jest zgodna z projektem zagospodarowania terenu. Rodzaj użytych materiałów do budowy utwardzenia miejsc postojowych oraz technologia wykonania nie ma wpływu na pogorszenie stanu środowiska oraz nie narusza praw osób trzecich, wynikających z jego usytuowania oraz projektowanej funkcji.

W oparciu o analizę i wnioski powyższej ekspertyzy organy obu instancji uznały, że roboty budowlane związane z utwardzeniem terenu na działce nr [..] zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę i nie stanowią odstępstwa od projektu budowlanego. Sposób ich wykonania oraz technologia nie prowadzi do zagrożenia bezpieczeństwa mienia, ludzi i środowiska. Zdaniem sądu, argumenty zawarte w skardze nie podważyły powyższej oceny.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ekspertyza przedłożona na podstawie art. 81c P.b. stanowi dowód w sprawie, podlegający ocenie organów na zasadzie swobodnej oceny dowodów. Niewątpliwie jednak, przepis art. 81c ust. 2 P.b. z zasady jest stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie są wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Organ administracji, na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., nakładając na stronę postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć. Zasadniczą podstawą prawną przeprowadzania dowodu z opinii biegłego jest art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.

Art. 81c ust. 2 P.b. jest zatem przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. W konsekwencji, skoro przedłożona ekspertyza stanowi dowód z opinii biegłego, do skutecznego kwestionowania jej ustaleń nie jest wystarczająca polemika z jej ustaleniami i wnioskami, jak czynią to skarżący. W takiej sytuacji powinni bowiem zaoferować kontrdowód z opinii innego biegłego, która stanowiłaby podstawę do polemiki na poziomie wiedzy specjalnej. W braku takiej opinii, przedłożonej przez skarżących, również sąd nie znajduje podstaw do akceptacji ich przeciwnego stanowiska w kwestii sposobu i jakości robót budowlanych wykonanych przez inwestorów a związanych z utwardzeniem miejsc postojowych. Akcentowana przez skarżących kwestia podniesienia rzędnych terenu na skutek przyjętej technologii utwardzenia terenu nie znalazła potwierdzenia w przedłożonej ekspertyzie co do uznania jej za sprzeczną z pozwoleniem na budowę.

Podobnie, z ekspertyzy nie wynika też, by inwestorzy w sposób wadliwy wykonali spadek nawierzchni utwardzonych miejsc postojowych, w szczególności zaś – w taki sposób, by groziło to zalewaniem (podtapianiem) nieruchomości skarżących. Z ekspertyzy wynika, że inwestorzy użyli materiałów, które wykazują bardzo dobrą wodoprzepuszczalność, a ponadto - spadek nawierzchni skierowany jest w kierunku ciągu pieszo – jezdnego, a więc nieruchomości, która nie stanowi własności skarżących. W tej sytuacji, twierdzenia skarżących wskazujące na zagrożenie zalewaniem ocenić należy jako gołosłowne i potencjalne. Zwrócić też należy uwagę, że zakresem niniejszego postępowania naprawczego objęte są roboty budowlane wykonane w obrębie działki nr [..]. W sytuacji zatem, gdy skarżący wskazują na samowolne wykonanie określonych robót w obrębie działki nr [..] (ciąg pieszo – jezdny, stanowiący nieruchomość gminną) to w istocie powinny stanowić one przedmiot odrębnej sprawy administracyjnej.

Podobnie, wskazywana przez skarżących kwestia zmiany sposobu użytkowania "inwestycji" nie może stanowić przedmiotu analizy w postępowaniu naprawczym, bowiem znajduje uregulowanie w odrębnym przepisie prawa – art. 71 P.b. i stanowić może odrębną sprawę administracyjną, analizowaną z punktu widzenia przesłanek tam uregulowanych.

Z kolei, w odniesieniu do kolejnej spornej kwestii, która powinna była stać się przedmiotem pogłębionej analizy organów nadzoru, tj. związanej z intensyfikacją ruchu na działce nr [..] stanowiącej ciąg pieszo – jezdny, w kontekście zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b.), organy uznały, że w obrębie tej jednostki obowiązują szczególne zasady dotyczące ruchu drogowego, tj. bezwzględne pierwszeństwo pieszego, ograniczenie dopuszczalnej prędkości do 20 km/h oraz zakaz postoju w innym miejscu niż wyznaczone. Jednocześnie, brak jest materiału dowodowego, jak i nie przedstawiają go skarżący, z którego wynikałoby, że inwestycja zrealizowana przez skarżących i sposób jej skomunikowania spowodowały pogorszenie dotychczasowych warunków bezpieczeństwa. Przepisy planu miejscowego prowadzą do wniosku, że preferowany jest tu ruch pieszy, co jednak ostatecznie nie wyklucza ruchu pojazdów.

Strefa zamieszkania, jak słusznie argumentują skarżący, to obszar specjalny, na którym obowiązują ograniczenia w ruchu kołowym, które niewątpliwie dotyczą inwestorów, ale które jednocześnie nie wykluczają możliwości poruszania się pojazdami o gabarytach dostosowanych do warunków ciągu. Weryfikacja spełnienia tych warunków pozostaje poza ramami, jakie wyznacza zakres postępowania naprawczego (art. 50 – 51 P.b.), a w szczególności – umyka im kwestia, w jakim celu poruszają się pojazdy ciągiem pieszo – jezdnym. Kwestia ta mogłaby znaleźć rozwiązanie na drodze zaangażowania właściciela działki nr [..] – Gminy – w ustalenie jasnych i bezpiecznych rozwiązań komunikacyjnych. Gmina bowiem pełni tu dwojaką funkcję – jako właściciel, ale jednocześnie podmiot odpowiedzialny za zapewnienie czystości, porządku i bezpieczeństwa w Gminie.

Zauważyć należy, że w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) ustawy z dnia 13 września 1996 r. utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.) rada gminy ustala w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy m. in. wymagania w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zgodnie z art. 10 ust. 2a ww. ustawy nie wykonywanie obowiązków określonych w treści tego regulaminu podlega odpowiedzialności karnej za wykroczenia. Jeśli więc realizacja miejsc postojowych nie pozostaje w związku z realizacją myjni, a mimo to tego rodzaju działalność jest tam prowadzona, to zastosowanie w stosunku do inwestorów znajdują postanowienia regulaminu, których naruszenie – jak wskazano powyżej – skutkuje odpowiedzialnością wykroczeniową.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi nie potwierdziły się w zakresie, który mógłby prowadzić do uznania, że wydane decyzje naruszają prawo w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji więc sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Sąd orzekł w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, do czego uprawniał go art. 119 pkt 2 p.p.s.a., w oparciu o wniosek skarżących w tym zakresie (k. 81 akt sprawy) przy braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania.