Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 717/19

Uzasadnienie

D. S. i P. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 10 października 2019 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2019 r., nr [...], o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 5 czerwca 2018 r. małżonkowie S. zwrócili się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na "częściowej rozbiórce, remoncie, przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku, w wyniku, której powstanie jednorodzinny dwulokalowy budynek mieszkalny" w S. przy A., na działce ewidencyjnej oznaczonej w rejestrze gruntów numerem [...], arkusz mapy 36.

W toku postępowania organ zwrócił się do Zarządu Dróg i Zieleni - zarządcy dróg publicznych z prośbą o udzielenie informacji, czy działki nr [...] i [...] km. 36 wchodzą w skład drogi publicznej A. W odpowiedzi Zarząd potwierdził fakt, że przedmiotowe działki zlokalizowane są poza pasem drogowym drogi publicznej. Ponadto, postanowieniem z dnia 19 listopada 2018 r. organ wezwał inwestorów do usunięcia wskazanych nieprawidłowości we wniosku i projekcie. Przed upływem wyznaczonego terminu inwestorzy wykonali tylko część nałożonych obowiązków wskazanych w punktach 1, 13 i 14 oraz w części w punkcie 3, zaś w pozostałym zakresie przedstawiali swoje stanowisko co do żądań organu.

W tym stanie rzeczy Prezydent Miasta decyzją z dnia 28 stycznia 2019 r. odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu organ szczegółowo odniósł się do stanowiska inwestorów w zakresie niewykonanych przez nich obowiązków.

Na skutek rozpoznania odwołania Wojewoda decyzją z dnia 10 października 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej – dostęp ten nie jest bowiem zagwarantowany ani faktycznie, ani prawnie. Nie można bowiem za taki dostęp uznać dojazdu w postaci nieurządzonej drogi wewnętrznej (dz. [...]), pozostającej we władaniu Gminy Miasta w sytuacji, gdy inwestor żadną zgodą tego podmiotu w tej kwestii nie dysponuje. Jak wskazał w tym zakresie Wojewoda, działki nr [...] i nr [...], mające stanowić odpowiednio dojazd do zaprojektowanych miejsc postojowych oraz miejsca gromadzenia odpadów i dojście do budynku, wprawdzie są oznaczone w ewidencji gruntów jako użytek gruntowy o nazwie "drogi" (dr) i są własnością Gminy, lecz okoliczność ta nie przesądza o tym, że jest to droga publiczna. W tym celu bowiem konieczne jest podjęcie przez właściwy organ indywidualnego aktu o zaliczeniu takiej drogi do jednej z określonych ustawowo kategorii dróg publicznych.

Tymczasem w niniejszej sprawie w odniesieniu do omawianych działek takiego aktu nie podjęto. Także fakt, że działka nr [...] przylega do A., będącej publiczną drogą wojewódzką, na mocy uchwały Sejmiku Województwa nr [...] z dnia 30 września 2019 r., bezpośredniego połączenia z tą drogą nie ma. Ponadto fakt, iż wskazane działki pozostają poza pasem drogi publicznej został potwierdzony pismem Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 28 września 2018 r.

Co więcej, działki te nie mogłyby zostać wykorzystane jako dojazd i dojście do drogi publicznej, gdyż za ich pośrednictwem inwestorzy nie mają zapewnionego ani faktycznego, ani prawnego dostępu do drogi publicznej. Jak wynika bowiem z materiału dowodowego, działka nr [...] jest utwardzona tylko częściowo na odcinku zjazdu z drogi wojewódzkiej, dalej stanowi teren nieurządzony, a następnie częściowo utwardzony, niemniej z nawierzchnią bardzo zniszczoną. W dalszej części, w miejscu dojazdu do miejsc parkingowych jest to zwykły nieużytek porośnięty dziką roślinnością niską i średniowysoką. Działka ta służy obecnie jako dojazd techniczny do skanalizowanego potoku K..

Zatem na chwilę obecną nie istnieje urządzony dojazd do działki inwestorów nr [...]. Jednocześnie inwestorzy nie wykazali się żadnym dokumentem potwierdzającym, iż mają prawo do korzystania z działki nr [...] jako dojazdu do własnej nieruchomości.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że inwestycja planowana jest w sąsiedztwie drogi wojewódzkiej, która stanowi drogę publiczną, za pomocą której inwestor zaplanował połączenie nieruchomości inwestycyjnej z siecią dróg publicznych. W takim wypadku przepisy art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nakazują dokonanie uzgodnień z Zarządem dróg, tymczasem w przedłożonym projekcie budowlanym takiego uzgodnienia brak.

W tym stanie rzeczy nie jest możliwe wydanie pozwolenia na wykonanie zaplanowanych robót przez organy architektoniczno-budowlane, gdyż odbyłoby się to z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Dalej organ stwierdził, że udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji zlokalizowanej ścianą z otworami okiennymi w odległościach mniejszych aniżeli 4 m bez uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych, stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem sama ekspertyza techniczna, o której mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, może jedynie poprzedzać, a nie zastępować upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, o którym stanowi art. 9 Prawa budowlanego. Wnioski wypływające z ekspertyzy mogą stanowić podstawę do wystąpienia z podaniem o udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Tymczasem w rozpoznawanym wypadku inwestorzy uzyskali jedynie zgodę Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny, niż określony w § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia.

Wojewoda zgodził się także z ustaleniami organu pierwszej instancji w zakresie braku czytelności projektu. W jego ocenie ani część rysunkowa, ani opisowa projektu nie odpowiadają przepisom prawa, gdyż nie określają projektowanych zmian w sposób umożliwiający porównanie ze stanem istniejącym. Inwestorzy twierdzą bowiem, że zaplanowana przez nich inwestycja polegać będzie na "remoncie, przebudowie i rozbudowie" istniejącego obiektu, zaś w ocenie organu inwestycja kwalifikuje się jako rozbiórka oraz budowa nowego budynku. Jedocześnie załączona do projektu inwentaryzacja stanu istniejącego składa się jedynie z jednego rysunku, przedstawiającego najprawdopodobniej rzut parteru, choć opis taki nie został zawarty w metryce rysunku. Zdaniem organu przedłożony projekt budowlany nie zawiera więc danych umożliwiających jednoznaczne odczytanie jakie roboty zostały docelowo zaprojektowane. Z opisu technicznego wynika, iż stan istniejącego budynku jest zły i nie pozwala na wykonanie zaplanowanych robót związanych z nadbudową i rozbudową.

Co więcej, żaden z istniejących elementów konstrukcyjnych nie będzie w stanie przejąć zaprojektowanych nadbudową obciążeń. Istnieje zatem konieczność wykonania robót w obrębie istniejących fundamentów, ścian piwnicy i parteru, które zostały opisane w projekcie jako "remont", a będą obejmowały prace rozbiórkowe w obrębie właściwie wszystkich ścian budynku, usunięty zostanie strop nad pierwszą kondygnacją, pogłębiona zostanie piwnica i zupełnie przebudowane fundamenty. Taki zakres prac powinien jednak zostać przedstawiony w sposób jednoznaczny i czytelny na rysunkach.

Wojewoda zwrócił też uwagę, że choć w głównej mierze inwestycja ma być prowadzona bezpośrednio na granicy z sąsiednimi nieruchomościami, granice te nie zostały na rysunki poszczególnych rzutów naniesione. Zatem nie sposób dokonać jednoznacznej oceny, czy nie doszło do naruszenia granic przez projektowane roboty. Na rysunku planu brak jest także oznaczenia terenów zielonych, dojść i dojazdów. Nie zostały osobno wyróżniane elementy instalacji istniejących i nowoprojektowanych. Ponadto, jak wynika z części sanitarnej projektu, w ramach inwestycji zaplanowano budowę zagłębionej na 1,4 m palisady na granicy z działką nr [...] oraz muru betonowego na granicy z działką [...], zagłębionego na tę samą głębokość. Wymienione obiekty nie zostały ujęte ani w projekcie zagospodarowania terenu, ani w części konstrukcyjnej projektu.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że inwestycja narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy, która powinna wynosić 30 %. Tymczasem inwestorzy, powołując się na fakt, iż zaplanowane roboty odbywać się będą w obrębie istniejącego obiektu budowlanego, utrzymują, iż projektowana 55,4% powierzchnia zabudowy odnosi się do stanu zastałego, a więc nie narusza prawa. Podobnie rzecz wygląda z nieprzekraczalną linią zabudowy, bowiem gdyby roboty budowlane należało jednak sklasyfikować jako budowę nowego obiektu, nowopowstały budynek musiałby zostać cofnięty w całości poza ustaloną planem linię.

W końcu zauważył, że choć inwestor zakwalifikował inwestycję jako mieszkalny jednorodzinny, to w rzeczywistości chce zrealizować budynek posiadający parametry inne, aniżeli taka zabudowa. Zdaniem Wojewody, architektoniczno-budowlane w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych uprawnione są do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych, i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu. W związku z tym nie może mieć miejsca sytuacja, w której wobec podania w projekcie architektonicznym funkcji obiektu, która ma znaczenie dla ustalenia zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym i przepisami techniczno-budowlanymi, organ nie może dokonać samodzielnej oceny tej funkcji wobec dostrzeżenia oczywistej rozbieżności między funkcją rzeczywistą zaplanowaną obiektu a funkcją przypisaną przez projektanta, skoro zgodnie z wolą ustawodawcy organ architektoniczny ma się wypowiedzieć o zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym.

Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo w sprawie ustalono, że przedłożony projekt przedstawia w rzeczywistości budynek, który ze względu na przyjęte rozwiązania budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nie jest. Wprawdzie możliwe jest zaprojektowanie w domu jednorodzinnym takich dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych, w których jest więcej niż jedna kuchnia czy łazienka, ale jednocześnie z układu funkcjonalnego każdego z tych lokali mieszkalnych musi wynikać, że na dzień wydawania decyzji w oparciu o projekt, w którym są przewidziane, jest w nim mowa co najwyżej o dwóch lokalach mieszkalnych. Pojęcie lokalu mieszkalnego jest jednak w pewien sposób pojęciem niedookreślonym i w związku z tym kwestia definiowania domu jednorodzinnego w oparciu o pojęcie lokalu mieszkalnego - będzie zawsze uzależniona od stanu faktycznego rozwiązań funkcjonalnych, dotyczących lokali mieszkalnych, wynikającego z projektu.

W rozważanym wypadku, z danych zawartych w projekcie budowlanym wynika, że zaprojektowano budynek pięciokondygnacyjny (cztery kondygnacje nadziemne i jedna kondygnacja podziemna) o powierzchni zabudowy 182,23 m2 kubaturze 2376 m3 łącznej powierzchni użytkowej 675,93 m2 i powierzchni całkowitej 861,27 m2. Analizowany projekt budowlany przedstawia typowy układ pomieszczeń zgrupowanych wokół wydzielonej klatki schodowej na czterech kondygnacjach, co nie jest rozwiązaniem funkcjonalnoprzestrzennym charakterystycznym dla budynków jednorodzinnych, lecz budynków wielorodzinnych lub zamieszkania zbiorowego. O odmiennej niż deklarowana funkcji budynku świadczą także rozwiązania przyjęte w projekcie, takie jak wydzielenie w jednym z lokali mieszkalnych 14 pokoi, z których część, szczególnie te o znacznej powierzchni użytkowej, tj. przekraczającej 40 m2 - została zaplanowana tak, aby za pomocą prostych rozwiązań istniała możliwość łatwego wydzielenia kolejnych niezależnych pomieszczeń.

Dodatkowo przez każde z pomieszczeń poprowadzone są szachty instalacyjne i wentylacyjne. Z powyższego wynika zatem, że przedstawiony przy wniosku projekt budowlany nie dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, skoro możliwe do wydzielenia samodzielne lokale przekraczają liczbę określoną w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, a przedstawione rozwiązania wskazują na budowę budynku zamieszkania zbiorowego, ewentualnie budynku wielorodzinnego.

Zdaniem Wojewody, skoro przedstawione w projekcie rozwiązania nie stwarzają wiarygodnej podstawy do przyjęcia, że w przedmiotowym budynku wydzielono nie więcej niż jeden lokal mieszkalny i lokal użytkowy lub dwa lokale mieszkalne, zgodnie z kryteriami przyjętymi dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to nie jest możliwa ani celowa dalsza analiza zgodności inwestycji z przepisami prawa, bowiem inne przepisy obowiązują dla zabudowy jednorodzinnej, a inne dla usługowej czy wielorodzinnej. Ponadto organ zwrócił uwagę na nieścisłości projektu, bowiem z jednej strony inwestorzy oba miejsca postojowe zaplanowali jako miejsca dla osób niepełnosprawnych, lecz jednocześnie z rysunku projektu zagospodarowania terenu wynika, że od miejsca, na którym zaprojektowano stanowiska postojowe dla mających mieszkać w budynku osób niepełnoprawnych, do wejścia do budynku, ze względu na znaczną różnicę terenu, zaprojektowane zostały schody, stanowiące barierę architektoniczną na dojściu do budynku. Tymczasem w takim wypadku zaprojektowana powinna być pochylnia o odpowiednich parametrach.

Reasumując rozważania Wojewoda stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne w przedstawionej formie nie mogło zyskać akceptacji organów architektoniczno-budowlanych.

W skardze do sądu skarżący podnieśli, że inwestycja posiada zarówno faktyczny, jak i prawny dostęp do drogi publicznej, a inwestor nie jest zobowiązany do uzyskania zgody Gminy na dojazd i przejście przez działki nr [...] i [...]. O tym, że wskazane działki stanowią drogę publiczną świadczy treść księgi wieczystej, z której wynika, że działki te stanowią ulice A. Ponadto działki te są ogólnie dostępne i nie istnieją żadne prawne ograniczenia dotyczące korzystania z tej drogi. W szczególności fakt, że działka nr [...] stanowi dojazd techniczny do skanalizowanego potoku, po którym mogą poruszać się ciężkie pojazdy świadczy o tym, że jest to droga na tyle urządzona, że może zapewnić obsługę komunikacyjną dla domu jednorodzinnego z dwoma mieszkaniami.

Również w przypadku budowy na posesji A. pomieszczeń śmietnikowych organ uznał, że znajduje się ona przy działce nr [...], która stanowi odpowiednio urządzony dojazd dla ciężkich pojazdów, co stanowi niepodważalny dowód, że działka ta jest drogą publiczną. Zdaniem skarżących, niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest sytuacja, w której organ manipuluje swobodnie wykładnią prawa, by w jednym wypadku zezwolić na inwestycję, a w drugim ją zablokować. Jak wskazano, działki te zostały wydzielone po to, by Gmina mogła sprzedać przyległe nieruchomości, których nie można by sprzedać bez takiego dostępu. Gdyby jak twierdzi organ działki [...] i [...] nie stanowiły drogi publicznej to w związku z tym, że przy sprzedaży nie ustanowiono służebności, oznaczałoby to, że Gmina bezprawnie sprzedała nieruchomości bez dostępu do drogi publicznej.

Skarżący zauważyli też, że inwestycja nie wymaga uzgodnień z Zarządem Dróg Wojewódzkich, gdyż nie powoduje ona włączenia dodatkowego ruchu drogowego do A., tj. drogi wojewódzkiej, przy której nieruchomość jest położona. Przeciwnie, w wyniku przeprowadzenia inwestycji budynek, w którym obecnie są 2 lokale mieszkalne i 1 użytkowy stanie się jednorodzinny o dwóch lokalach mieszkalnych, czego konsekwencją będzie zmniejszenie ruchu na istniejącej drodze. Taka zaś sytuacja, nie wymaga dokonywania żadnych uzgodnień.

Ponadto, nie jest też wymagana zgoda właściwego ministra na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Dokonując analizy § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych skarżący wskazali, że w przypadku wskazanych rodzajów inwestycji organy zostały zwolnione z obowiązku uzyskiwania takiej zgody i zaprojektowane prace – przebudowa, rozbudowa i nadbudowa, znajdują się w katalogu prac, które nie wymagają takiej indywidualnej zgody. Budynek po wykonaniu prac nie przekroczy 1000 m2, a do projektu załączono dokumentację, na podstawie której organ powinien wyrazić zgodę na odstępstwo.

Także sama dokumentacja projektowa jest czytelna i kompletna, zawiera niezbędne oznaczenia graficzne oraz wyjaśnienia opisowe pozwalające na jednoznaczne odczytanie projektu. W szczególności wskazano, że budynek jest obecnie budynkiem parterowym, zatem inwentaryzacja składa się tylko z 1 rysunku i rzeczywiście jest to rysunek parteru, bo tylko taka kondygnacja istnieje. Co więcej, dokumentacja ta jest zgodna z deklarowanym zakresem prac i nie ma tu mowy o budowie nowego obiektu.

Odnosząc się zaś do kwestii kwalifikacji obiektu skarżący wskazali, że przepisy prawa nie wprowadzają limitu dopuszczalnej liczby izb w budynku jednorodzinnym, ani w mieszkaniu znajdującym się w takim budynku, a o tym, czy budynek jest budynkiem mieszkalnym decyduje cel jakiemu ma służyć – zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Taki też cel spełnia projektowany budynek. O kwalifikacji tej nie decyduje też układ funkcjonalno-przestrzenny, gdyż to inwestor decyduje w jaki układzie czuje się najlepiej. Przy czym zauważono, że nie jest możliwe zaprojektowane dużej liczby samodzielnych pokoi tak by nie były one zgrupowane wokół wydzielonej klatki schodowej, szczególnie projektując nadbudowę budynku o kształcie i wymiarach jakie posiada budynek obecnie istniejący na działce nr [...].

Co więcej, uzasadnienia dla odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie może stanowić też fakt, że budynek w łatwy sposób może być zaadaptowany na inne cele. Bez znaczenia jest, że w przyszłości przy spełnieniu dodatkowych wymogów obiekt mógłby hipotetycznie być zaadaptowany na obiekt o innej funkcji przy spełnieniu dodatkowych wymogów, gdyż wszelkie zmiany podlegają kolejnym procedurom administracyjnym. Ponadto o tym, że projektowana inwestycja dotyczy budynku jednorodzinnego świadczy treść ustaleń we wcześniejszej decyzji Wojewody z dnia 11 sierpnia 2017 r., gdzie wyraźnie wskazano na taką kwalifikację obiektu.

Wreszcie, w kwestii nieścisłości między zaprojektowaniem miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, a brakiem w budynku rozwiązań ułatwiających dostęp dla takich osób skarżący stanęli na stanowisku, że przepisy prawa nie nakazują w przypadku zaprojektowania miejsc postojowych w domu jednorodzinnym dla osób niepełnosprawnych dostosowywania do potrzeb tych osób całego budynku.

Mając to na uwadze skarżący stwierdzili, że ingerencja organu w przyjęte rozwiązania projektowe wkracza w zasadę wolności projektowania nie leży w kompetencjach organów architektoniczno-budowlanych, tym bardziej, że wskazane w projekcie rozwiązania nie naruszają przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z dnia 10 października 2019 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2019 r., nr [...], o odmowie skarżącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na "częściowej rozbiórce, remoncie, przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku, w wyniku, której powstanie jednorodzinny dwulokalowy budynek mieszkalny" w S. przy A., na działce ewidencyjnej oznaczonej w rejestrze gruntów numerem [...], arkusz mapy 36.

Podstawą prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć jest art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 – dalej jako "Prawo budowlane"), zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi natomiast, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1. 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2. 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3. 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4. 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Art. 32 ust. 4 tej ustawy stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1. 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2214 oraz z 2019 r. poz. 125 i 730), jeżeli są one wymagane;

1. 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że wniosek skarżących o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie spełnia określonych wymagań skutkujących koniecznością wydania decyzji stosownie do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż wniosek ten dotyczy częściowej rozbiórki, remontu, przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku, w wyniku, której powstanie jednorodzinny dwulokalowy budynek mieszkalny.

Zatem z załączonego do wzmiankowanego wniosku projektu budowlanego winno w sposób jednoznaczny wynikać, iż planowana inwestycja dotyczy robót budowlanych, o których wyżej mowa.

Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, iż projekt budowlany przedstawiony przez skarżących dotyczy w istocie całkowitej rozbiórki istniejącego budynku i budowy nowego budynku, który nie jest też budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Przy czym projekt ten jest na tyle nieczytelny, iż nie pozwala na dostateczną weryfikację stanu istniejącego oraz zamierzeń inwestorów, naruszając jednocześnie § 12 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1935).

Jeżeli chodzi o charakter planowanych robót budowlanych należy odwołać się do definicji zawartych w Prawie budowlanym. Zgodnie z art. 3 ust. 6 tej ustawy przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Ust. 7 tego artykułu roboty budowlane określa jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego przebudowę charakteryzuje jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Natomiast ust. 8 wskazuję, że przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym

Z części opisowej przedstawionego przez skarżących projektu budowlanego wynika, że planowane roboty budowlane obejmują wyburzenie znacznej części ścian zewnętrznych i w zamian budowę nowych ścian na nowych fundamentach. Planowane jest usunięcie stropu nad pierwszą kondygnacją jak też pogłębienie piwnicy. Ten zakres robót budowlanych nie został jednak w sposób czytelny przedstawiony w części rysunkowej projektu.

Powyższe nie pozwoliło organom architektoniczno – budowlanym na jednoznaczną kwalifikację robót budowlanych objętych wnioskiem skarżących uniemożliwiając tym samym ocenę spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu zakres i charakter robót budowlanych przedstawionych w części opisowej projektu budowlanego wskazuje natomiast wyraźnie, że zamiarem inwestorów jest budowa nowego obiektu budowlanego. W żadnym razie opisany w projekcie zakres robót budowlanych nie odpowiada definicji remontu – nie prowadzi on bowiem do odtworzenia stanu pierwotnego istniejącego budynku. Nie jest to również przebudowa istniejącego budynku, albowiem zmianie ulegną wszystkie charakterystyczne jego parametry t.j.: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość i liczba kondygnacji.

To z kolei prowadzi, jak słusznie wskazały organy architektoniczno-budowlane, do braku zgodności wnioskowanego zamierzenia budowlanego z przepisami uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami Al. Niepodległości, 3 Maja, Jana z Kolna i terenami kolejowymi w mieście Sopocie (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2004 r. nr 76, poz. 1437 ze zm. – dalej jako "m.p.z.p."), w szczególności w zakresie określonej tam dopuszczalnej powierzchni terenu przeznaczonej pod zabudowę oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej.

Odnosząc się do kwestii charakteru budynku stanowiącego przedmiot wniosku skarżących należy w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy organy architektoniczno -budowlane są uprawnione dokonywać oceny przedłożonego mu projektu budowlanego pod kątem rzeczywistej, a nie deklarowanej funkcji obiektu budowlanego, w szczególności, czy może budynkowi w projekcie opisanemu jako "mieszkalny jednorodzinny" przypisać funkcję budynku wielorodzinnego.

Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z tego przepisu, interpretowanego w świetle zasady ogólnej praworządności (art. 6 k.p.a.), mającej rangę zasady konstytucyjnej (zob. art. 7 Konstytucji RP) wynika, że w przypadku, gdy organ administracji zamierza odmówić inwestorowi, legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatwierdzenia projektu budowlanego lub udzielenia pozwolenia na budowę winien wskazać konkretny przepis prawa uzasadniający taką odmowę.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 8 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1727/07, wyrok z 23 marca 2016 r. II OSK 1833/14, oraz WSA w Gdańsku z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 600/19 dost. CBOSA), w którym wskazano, że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem zasada prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), dlatego w ocenie sądu, organy architektoniczno-budowlane w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych uprawnione są do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych, i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu. Uprawnienie w tym zakresie nie pozostaje działaniem poza granicami prawa, lecz wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Z tych przepisów wynika wprost, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ (organ architektoniczno-budowlany) sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Tego obowiązku organu nie wyłącza to, że obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z uwagi na to, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, konieczne jest ustalenie i wyjaśnienie, czy obiekt budowlany jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, czy też jest pozbawiony tego charakteru. W przeciwnym razie bowiem organ zaakceptuje rozwiązania projektowe, które będą w jednoznacznej niezgodności z wymogami określonymi w 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego..

Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Sąd podziela ocenę Wojewody, że projektowany budynek nie odpowiada definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, co wykazała analiza projektu budowlanego przedstawionego przez skarżących.

Rozwiązanie projektowe dotyczące układu pomieszczeń zgrupowanych wokół wydzielonej klatki schodowej na czterech kondygnacjach jest charakterystyczne dla budownictwa wielorodzinnego. Przyjęcie w projekcie budowlanym takich rozwiązań, aby w prosty sposób wydzielić w każdym z dwóch lokali mieszkalnych niezależnych pomieszczeń przy znacznych parametrach budynku, które są charakterystyczne dla budownictwa wielorodzinnego świadczy w ocenie Sądu, iż rzeczywistym docelowym zamiarem inwestorów nie jest budowa budynku jednorodzinnego, a wielorodzinnego lub zbiorowego zamieszkania.

To z kolei doprowadziłoby do niezgodności wnioskowanego zamierzenia zarówno z m.p.z.p. w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych jak i innymi regulacjami prawa budowlanego, których spełnienia wymaga budowa budynku zamieszkania zbiorowego.

Sąd podziela również stanowisko Wojewody dotyczące naruszenia art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego. Bezspornym jest, że projektowany budynek nie spełnia wymagań określonych w § 12 ust. 1 oraz 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 – dalej jako rozporządzenie).

Zgodnie z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art.

7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osób starszych, oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Stosownie natomiast do ust. 2 wzmiankowanego artykułu organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo.

Inwestorzy dysponowali jedynie zgodą Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 22 sierpnia 2016 r. na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny niż wymieniony w przywołanych wyżej przepisach rozporządzenia.

To w ocenie Sądu nie jest wystarczające w rozumieniu art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

Podkreślić należy, że celem art. 9 Prawa budowlanego pozostaje umożliwienie modyfikacji szczegółowych oraz bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w wyjątkowych stanach faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie się do nich z uwagi na różnego rodzaju okoliczności, takie jak przykładowo kształt oraz położenie nieruchomości względem nieruchomości sąsiednich, ukształtowanie terenu, uwarunkowania geologiczne, stan zagospodarowania nieruchomości oraz terenu wokoło niej, ocena proponowanych rozwiązań technicznych w świetle zasad wiedzy technicznej. Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w konkretnym stanie faktycznym chroni interes inwestora, który – stosując się w pełni do powyższych przepisów – nie mógłby zrealizować przysługującego mu prawa podmiotowego do zabudowy nieruchomości gruntowej. Artykuł 9 ust. 1 Prawa budowlanego chroni zarazem interes publiczny, uzależniony istotnymi względami społecznymi (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007r., II OSK 381/06, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawodawca stanowi w tym zakresie w art. 9 ust. 1 ab initio o przypadkach szczególnie uzasadnionych, w których dopuszczalne jest odstąpienie od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art.

7. To, zdaniem Sądu, wyklucza traktowanie takiej zgody wyrażonej w formie postanowienia w sposób generalny, podobnie zresztą jak i upoważnienia do udzielenia takiej zgody na odstępstwo przez organ administracji. W ocenie Sądu wyjątkowy charakter instytucji odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych wymaga, ażeby tak upoważnienie przez Ministra, jak i indywidualna zgoda na odstępstwo udzielana w formie postanowienia miały zindywidualizowany do konkretnej inwestycji charakter.

Sąd akceptuje też stanowisko organów architektoniczno budowlanych, iż planowana inwestycja nie posiada zapewnia dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, nie spełniając tym samym wymogów zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz § 14 rozporządzenia.

Zgodnie z art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając między innymi poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Stosownie do § 14 rozporządzenia: 1. Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m.

1. 2. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów.
2. 3. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m.
3. 4. Dojścia i dojazdy do budynków, z wyjątkiem jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej, powinny mieć zainstalowane oświetlenie elektryczne, zapewniające bezpieczne ich użytkowanie po zapadnięciu zmroku.

Prawo budowlane nie zawiera definicji "dostępu do drogi publicznej". Zasadne jest zatem wykorzystanie definicji zawartej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.).

Zgodnie z art. 2 pkt 14 tej ustawy jako dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Stosownie natomiast do art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r.,poz. 2068 ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie:

1. 1) drogi krajowe;
2. 2) drogi wojewódzkie;
3. 3) drogi powiatowe;
4. 4) drogi gminne.

Ust. 2 przywołanego artykułu określa, że ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi.

W myśl art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko prezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 207/18 – dost. W CBOSA), że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym zakresie nie jest wystarczające twierdzenie inwestora o istnieniu takiego dostępu. Warunek przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne.

Dostęp prawny do drogi publicznej oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny dostęp musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest bowiem jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy zauważyć należy, że z załączonego do wniosku skarżących projektu budowlanego wynika, iż dojście do wejścia budynku odbywać się ma po działce [...], a dojazd do miejsc postojowych oraz śmietnika po działce nr [...]. Obie te działki stanowią własność Gminy Miasta, a inwestorzy nie złożyli oświadczenia o dysponowaniu tymi nieruchomościami na cele budowlane.

Wbrew stanowisku skarżących działki te nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych. Znajdują się one poza pasem drogi publicznej A. w S.. Jak wynika z m.p.z.p. działki te znajdują się w obszarze oznaczonym w rysunku planu symbolem 03 MU poza liniami rozgraniczającymi wyznaczającymi pas drogowy tej drogi wojewódzkiej.

Oznaczenie tych nieruchomości jako "drogi" zarówno w ewidencji gruntów jak i w księgach wieczystych nie przesądza o uznaniu ich za drogi publiczne. Do tego bowiem niezbędne jest zaliczenie do odpowiedniej kategorii dróg publicznych stosownie do ustawy o drogach publicznych, co w tym przypadku nie miało miejsca.

Zauważyć też należy, że jak wynika z akt sprawy działka [...] nie może pełnić funkcji dojazdu do planowanej inwestycji z uwagi na to, iż w części stanowi zarośnięty nieużytek, który wymaga niezbędnej niwelacji terenu. Brak jest zatem faktycznego dostępu przejścia i przejazdu planowanej inwestycji do drogi publicznej.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Planowana inwestycja przylega do drogi wojewódzkiej A. w S. zatem zgodnie z cytowanym przepisem wymaga uzgodnienia z Zarządem Dróg Wojewódzkich. Jednakże inwestorzy takiego uzgodnienia nie przedstawili.

Powyższe liczne naruszenia w zakresie określonym art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, na skutek ich nieusunięcia mimo stosownego wezwania przez organ architektoniczno – budowlany I instancji, w konsekwencji doprowadził zasadnie do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).