Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 723/19

Uzasadnienie

Spółka A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody z dnia 17 września 2019 r., nr [...], uchylającą decyzję Starosty z dnia 22 marca 2019 r., nr [...], i umarzającą postępowanie przed organem I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Spółka A wystąpiła do organu architektoniczno – budowlanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej na terenie działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w T., gmina P. W toku postępowania organ wezwał inwestora do sprecyzowania wniosku w zakresie zamierzenia budowlanego, ponieważ z informacji posiadanych przez organ wynikało, że zakres robót budowlanych dotyczy zmiany ostatecznej decyzji Starosty z dnia 10 maja 2017 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wraz z przyłączami wodociągowymi i kanalizacyjnymi oraz instalacją elektroenergetyczną do przepompowni ścieków na działkach o oznaczonych w ewidencji gruntów numerach.

Pismem z dnia 7 sierpnia 2018 r. inwestor doprecyzował wniosek wskazując, że wnosi o zmianę ostatecznej decyzji Starosty z dnia 10 maja 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wraz z przyłączami wodociągowymi i kanalizacyjnymi oraz instalacją elektroenergetyczną do przepompowni ścieków na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w T., gmina P., w zakresie zmiany trasy kanalizacji sanitarnej oraz budowy kanalizacji deszczowej na terenie działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w T., gmina P. W toku postępowania postanowieniem z dnia 5 września 2018 r. organ I instancji wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości poprzez dostarczenie ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, tj. wylotu kanalizacji deszczowej oraz odprowadzenie oczyszczonych wód opadowych z powierzchni utwardzonych do ziemi, ponieważ załączona decyzja Starosty z dnia 23 października 2012 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego wygasła. Inwestora zobowiązano do przedłożenia pozwolenia w terminie 90 dni od daty otrzymania postanowienia, a następnie, na jego wniosek, termin ten przesunięto do dnia 3 czerwca 2019 r.

Pismem z dnia 11 lutego 2019 r. inwestor wyjaśnił, że pozwolenie wodnoprawne z dnia 23 października 2012 r. pozostaje nadal w obrocie prawnym, ponieważ decyzja jest ważna dopóki właściwy organ nie wyda decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia - zgodnie z art. 418 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i art. 138 nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Właściwy organ nie wydał dotychczas decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia z 2012 r. a inny organ nie jest uprawniony do badania przesłanek wygaśnięcia takiego pozwolenia. Inwestor wskazał także, iż nieprawdziwe jest założenie o spełnieniu przesłanki wygaśnięcia w postaci nierozpoczęcia wykonywania urządzeń wodnych, ponieważ prace takie były prowadzone, na potwierdzenie czego przedłożył ostateczną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2019 r., z której wynika, że na terenie działki nr [...] w T. w 2015 r. zostały wykonane samowolne roboty budowlane przygotowawcze polegające na wytyczeniu geodezyjnym studni chłonnych oraz niwelacji terenu bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W notatce służbowej z dnia 4 marca 2019 r. sporządzonej z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z inwestorem potwierdzono, że pismo inwestora z dnia 11 lutego 2019 r. stanowi ostateczne uzupełnienie postanowienia i inwestor nie będzie składał w tej sprawie więcej pism.

Decyzją z dnia 22 marca 2019 r. Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę powołując się na art. 35 ust. 3, tj. brak pozwolenia wodnoprawnego oraz art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. rozpoczęcie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę.

W odwołaniu skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, gdyż – jak stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – wydał ją nie otrzymawszy od 30 stron zwrotnego potwierdzenia odbioru. Ponadto, zarzucono naruszenie art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz art. 418 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Wskazano, że organ wydał decyzję wobec nieuzupełnienia przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego, mimo iż swoim postanowieniem z dnia 28 grudnia 2018 r. organ przedłużył termin do uzupełnienia tego braku do dnia 3 czerwca 2019 r. Wskazano, że organ oczekiwał nowego pozwolenia, pomimo że w ocenie inwestora, dotychczasowe pozwolenie nie wygasło. Zarzucono także błędne przyjęcie, że studnia chłonna jest obiektem wymagającym pozwolenia na budowę, podczas gdy jest to urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Zatem skoro możliwe byłoby pominięcie we wniosku inwestora przedmiotowej studni chłonnej, a następnie realizowanie jej odrębnie (bez wymogu uzyskania pozwolenia na budowę), to w ocenie inwestora, brak jest podstaw do różnicowania jego sytuacji prawnej w zależności od tego, czy fakultatywnie objęła swoim wnioskiem również ten element. Ponadto, według skarżącej Spółki organ I instancji pominął wnioski płynące z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2019 r., z której wynika, iż brak jest możliwości zastosowania art. 51 Prawa budowlanego, a skoro wykonanie czynności przygotowawczych nie wymaga przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, to nie ma przeszkód, aby wydać w tym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę.

Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 17 września 2019 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z analizy dokumentów wynika, że inwestor wykonał roboty budowlane przygotowawcze objęte projektem zamiennym polegające na wytyczeniu geodezyjnym studni chłonnych oraz niwelacji terenu bez wymaganego pozwolenia na budowę, co zostało potwierdzone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2019 r. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, a organy architektoniczno - budowlane nie mogą orzekać w sprawie udzielenia zgody na przystąpienie do robót budowlanych, jeśli roboty te już rozpoczęto lub zrealizowano w całości. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ zaznaczył, że celem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest legalizowanie zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny już wykonanych robót. Zatem zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Organ odwoławczy wskazał, że treść rozstrzygnięcia Starosty z dnia 3 stycznia 2019 r. nie wyłącza zastosowania art. 32 ust 4a Prawa budowlanego. Ponadto, nie uwzględniono zarzutu naruszenia art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego wskazując na brak podstaw do różnicowania sytuacji prawnej inwestora w zależności od tego, czy objął swoim wnioskiem również studnie chłonne. Inwestor decydując się na objęcie procedurą uzyskania pozwolenia na budowę również takiego urządzenia budowlanego zobowiązany jest do wywiązania się z obowiązków nałożonych przepisami prawa przewidzianych dla uzyskania pozwolenia na budowę co do całości wnioskowanego zamierzenia budowlanego a nie wybranych części. Organ administracyjny z kolei nie jest uprawniony do dzielenia zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz różnicowania wymogów proceduralnych dla poszczególnych części inwestycji, z tego tylko powodu, że inwestor miał możliwość realizacji tej części w oparciu o inny tryb administracyjny bądź jego braku.

Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie fakt wykonania części robót budowlanych objętych między innymi wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę według projektu budowlanego zamiennego został potwierdzony przez inwestora oraz w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego, a więc nie ma podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji organ odwoławczy zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 22 marca 2019 r. w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Starosty z dnia 10 maja 2017 r. a postępowanie administracyjne umorzyć jako bezprzedmiotowe w myśl art. 105 § 1 k.p.a.

Dodatkowo Wojewoda zaznaczył, że inwestor może uzyskać decyzję organu architektoniczno - budowlanego o zmianie pozwolenia na budowę w przypadku, gdy zamierza wprowadzić istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, jednakże projekt zamienny musi bezwzględnie dotyczyć obiektu budowlanego objętego pierwotnym pozwoleniem na budowę. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że jeżeli pomiędzy dwoma projektami zachodzi rozbieżność w zakresie kubatury obiektów przedsięwzięcia, a przede wszystkim w zakresie ich lokalizacji, oznacza to, że nie może być mowy o tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu oznaczonego w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a zmiana projektowanego przedsięwzięcia w istocie zmierza do realizacji całkiem odmiennego nowego projektu.

W ocenie organu, wnioskowanych przez inwestora zmian nie można uznać za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz za realizację nowego projektu, co nie może odbywać się w oparciu o procedurę przewidzianą w art. 36a Prawa budowlanego.

Natomiast w kwestii pozwolenia wodnoprawnego Wojewoda wyjaśnił, że załączona do dokumentacji projektowej decyzja Starosty z dnia 23 października 2012 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego wygasła po upływie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne (data ostateczności - 10 listopada 2012 r.). Data wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego nie jest uzależniona od momentu wydania decyzji stwierdzającej to wygaśnięcie, lecz jest ona datą ziszczenia się przesłanek to wygaśnięcie uzasadniających, w tym między innymi przesłanki upływu 3-letniego terminu na rozpoczęcie wykonywania urządzeń wodnych. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie ma charakter deklaratoryjny, a tym samym potwierdza jedynie istniejący stan prawny nie tworząc nowego oraz wywołuje skutki prawne wstecz, czyli od chwili wystąpienia przesłanek uzasadniających wygaśnięcie przedmiotowego pozwolenia.

Ponadto, Wojewoda odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. stwierdził, że z uwagi na umorzenie przedmiotowego postępowania organ nie ma podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy i odniesienia się do naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego i procesowego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:

1. 1) art. 7 oraz art. 11 k.p.a.,
2. 2) art. 10 § 1 k.p.a.,
3. 3) art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane,
4. 4) art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane,
5. 5) art. 418 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w zw. z art. 138 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

W uzasadnieniu inwestor wskazał, że nie żądał w swoim wniosku tylko zmiany istniejącego pozwolenia na budowę, lecz zarówno zmiany istniejącego pozwolenia (w zakresie kanalizacji sanitarnej), jak również uzyskania nowego pozwolenia na budowę (w zakresie kanalizacji deszczowej), zwłaszcza, że brak jest wyraźnego zakazu objęcia jednym wnioskiem - a tym samym jedną decyzją - zarówno zmiany istniejącego pozwolenia, jak i wydania pozwolenia na budowę nowego obiektu. Zatem stwierdzając, iż istnieją przeszkody formalne tylko w odniesieniu do jednego z żądań wnioskodawcy, organ mógł uwzględnić żądanie w pozostałym zakresie, tym bardziej że obie sieci, tj. kanalizacja sanitarna i kanalizacja deszczowa, nie są ze sobą w żaden sposób połączone, pracują niezależnie od siebie i spełniają inne funkcje.

Ponadto, zarzucono organowi odwoławczemu naruszenie art. 7 i 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do kwestii wydania przez organ I instancji decyzji przed upływem terminu do uzupełnienia pozwolenia wodnoprawnego, tj. przed dniem 3 czerwca 2019 r.

Skarżąca Spółka zarzuciła również naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 7 k.p.a. poprzez uznanie za zbędne umożliwienie 30 stronom postępowania wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W ocenie skarżącej, organ nie może arbitralnie zdecydować, że zapewnienie możliwości zaznajomienia się stron z materiałem nie jest konieczne z uwagi na treść przyszłej decyzji - w tym przypadku umorzenie postępowania organu I instancji. Ponadto, zdaniem skarżącej rozumowanie Wojewody w odniesieniu do prowadzenia przez wnioskodawcę prac w 2015 r. zawiera wewnętrzną sprzeczność, ponieważ z jednej strony organy obu instancji przyjęły, że prowadzono takie prace bez pozwolenia, co uniemożliwia obecnie wydanie pozwolenia na budowę, z drugiej zaś Wojewoda uznaje, iż prace takie nie były prowadzone, na skutego czego pozwolenie wodnoprawne wygasło. W tym miejscu zauważono, że przywołany przez organ odwoławczy wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3785/15, nie jest przydatny w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy innego stanu faktycznego.

Natomiast skarżąca wskazała inny wyrok tego sądu o sygn. akt VII SA/Wa 2937/161, z którego wynika, że dopóki decyzja o wygaśnięciu pozwolenia nie zostanie wydana, nie można skutecznie twierdzić, że uprawnienia wynikające z tego pozwolenia wygasły. Samodzielne badanie przez organy administracji obu instancji przesłanek wygaśnięcia pozwolenia naruszają art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż organy te nie mają takich kompetencji. Dodatkowo wskazano, że w ocenie skarżącej, wykonanie prac przygotowawczych polegających na wytyczeniu geodezyjnym studni chłonnych nie narusza wymogu uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę tego typu urządzenia. Podobnie jak w treści odwołania inwestor podniósł, że studnie chłonne należy kwalifikować jako urządzenia budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę, a tym bardziej nie można w odniesieniu do nich stwierdzić faktu samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, tj. stwierdzeniu czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga danej sprawy administracyjnej a ocenia jedynie, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego podejmowania.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że organy architektoniczno-budowlane procedowały w zgodzie z przepisami prawa procesowego, ustalając na podstawie kompletnego materiału dowodowego okoliczności istotne z punktu widzenia mających w sprawie zastosowanie norm prawa materialnego i zastosowały je adekwatnie do poczynionych ustaleń.

Przedmiotem dokonywanej przez Sąd kontroli jest legalność decyzji Wojewody z dnia 17 września 2019 r., którą uchylono decyzję Starosty z dnia 22 marca 2019 r. i umorzono postępowanie administracyjne organu I instancji w sprawie zmiany pozwolenia na budowę objętego decyzją Starosty z dnia 10 maja 2017 r.

Jak wynika z akt sprawy ostateczną decyzją Starosty z dnia 10 maja 2017 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wraz z przyłączami wodociągowymi i kanalizacyjnymi oraz instalacją elektroenergetyczną do przepompowni ścieków na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w T., gmina P. Skarżąca Spółka wystąpiła do organu architektoniczno – budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na budowę sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w T., gmina P. Na wezwanie organu, który w świetle ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia 10 maja 2017 r., powziął wątpliwości co do zakresu i charakteru wnioskowanej inwestycji, inwestor doprecyzował wniosek wskazując, że wnioskuje o zmianę pozwolenia na budowę z dnia 10 maja 2017 r. w zakresie zmiany trasy sieci kanalizacji sanitarnej oraz budowy kanalizacji deszczowej, czyniąc adekwatne poprawki na pierwotnym wniosku.

Z dokumentacji projektowej przedłożonej wraz z wnioskiem wynika, że planowana inwestycja, we wszystkich swych elementach, tj. zmianie trasy sieci kanalizacji sanitarnej i budowie kanalizacji deszczowej, objęta została jednym projektem budowlanym, który organy konsekwentnie poddały analizie jako całość inwestycji w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym.

W ocenie Sądu, brak było podstaw do tego, ażeby – jak tego oczekiwałaby skarżąca – jeden wniosek o udzielenie pozwolenia na zmianę pozwolenia na budowę określonej inwestycji procedować oddzielnie w zakresie każdego z elementów zawnioskowanej zmiany, skoro inwestycja ta, z woli samego inwestora wyrażonej we wniosku, stanowi całość, o której przesądza projekt budowlany ją obejmujący. W tym kontekście zwrócić również należy uwagę, że wnioskowaną inwestycję ocenia się również jako całość w kontekście art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i wyrażonej w nim zasady prowadzenia robót budowlanych jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji organ nie różnicuje elementów składowych inwestycji pod kątem tego, czy któryś z nich nie wymaga pozwolenia na budowę.

Wobec tego, jeśli w ramach inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej zaprojektowano budowę studni chłonnych, to również ten element będąc integralną częścią inwestycji, objęty jest całą procedurą uzyskania pozwolenia na budowę i konsekwencjami wynikającymi z wydania takiego pozwolenia. W tym zakresie Sąd nie potwierdził zarzutów sformułowanych w skardze.

Wskazać należy, że wniosek skarżącej Spółki związany był z brzmieniem art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jak stanowi art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

Z powyższego wynika, iż inwestor, który chce dokonać istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, musi uzyskać nową decyzję pozwoleniu na budowę, ograniczoną tylko do tych aspektów inwestycji, które mają ulec zmianie. Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę jest decyzją uprawniającą do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych (objętych przedmiotową zmianą), a zatem jest w pewnym sensie rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wszczynane jest w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę lecz jest ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ, prowadząc postępowanie odnośnie do zmiany pozwolenia na budowę, nie dokonuje ponownej oceny całego zamierzenia budowlanego. Jest on bowiem związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego może dotyczyć jedynie wprowadzonych do niego zmian.

W toku prowadzonego postępowania organy ustaliły, że inwestycja objęta wnioskiem o zmianę ostatecznego pozwolenia na budowę została już rozpoczęta poprzez wykonanie przez inwestora na działce nr [...], objętej inwestycją, wytyczenia geodezyjnego i wyrównania terenu pod studnie chłonne. O wskazanych okolicznościach organ architektoniczno – budowlany uzyskał informację z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2019 r., w której stwierdzono brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w związku z wykonanymi na działce nr [...] robotami przygotowawczymi.

Zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust.

1. Powyższa zasada, w myśl art. 36a ust. 2, odnosi się również do procedowania istotnych zmian ostatecznego pozwolenia na budowę. Ma ona na celu niedopuszczenie do tego, aby organ budowlany pozwoleniem na budowę niejako "przykrywał skutki samowoli budowlanej". W razie gdy do organu architektoniczno-budowlanego procedującego wniosek o pozwolenie na budowę bądź zmianę pozwolenia na budowę dojdzie informacja o samowolne realizowanych robotach budowlanych objętych tym wnioskiem, tenże nie może już wydać decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nastąpiłoby to z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego.

W myśl art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Zgodnie z art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego pracami przygotowawczymi są:

1. 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie;
2. 2) wykonanie niwelacji terenu;
3. 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów;
4. 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

Prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (ust. 3), co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji, gdy w sposób niewątpliwy, urzędowo potwierdzony decyzją organu nadzoru budowlanego i niekwestionowany przez skarżącą stwierdzono rozpoczęcie prac przygotowawczych związanych z inwestycją objętą procedowanym przez organy wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę, organ II instancji prawidłowo uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Argumentami przemawiającymi za prawidłowością przyjętego rozstrzygnięcia polegającego na umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., są: po pierwsze, użycie przez ustawodawcę w art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego sformułowania "nie wydaje się pozwolenia na budowę", nie zaś "wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę", tak jak to uczynił w art. 35 ust. 3 i 5 Prawa budowlanego, a po drugie, zamieszczenie przedmiotowej regulacji w art. 32 tej ustawy, a nie w art. 35, w którym wskazane zostały przesłanki odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (tak m.in. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., II OSK 244/05, LEX nr 210077, A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, LEX/el. 2016).

Pomimo tego, że zasadniczym motywem kontrolowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia był brak podstaw do wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z powodu rozpoczęcia robót budowlanych związanych z projektowaną inwestycją, to nie bez wpływu na prawidłowość kwestionowanej decyzji pozostaje jej zakres obejmujący zmianę trasy sieci kanalizacji sanitarnej i budowę kanalizacji deszczowej.

Wskazać bowiem należy, że zastosowanie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego jest możliwe w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Zastosowanie tej regulacji nie może doprowadzić do wybudowania innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne. Tożsamość przykładowo dotyczyć powinna kubatury obiektu czy usytuowania na działce. Jeśli zrealizowana inwestycja zgodnie ze zmienionym projektem budowlanym będzie różniła się od zaprojektowanej pierwotnie lecz jej istotne cechy takie jak przebieg, usytuowanie na działce, rozmiary, rozwiązania techniczne pozostają w istotnym stopniu tożsame, to mamy do czynienia ze zmianami w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego. W przeciwnym wypadku mamy do czynienia z brakiem tożsamości inwestycji i niemożliwością zastosowania wskazanej podstawy rozstrzygnięcia. Zastosowanie przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, czyli dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą.

Stosowanie tej regulacji nie może bowiem doprowadzić do wybudowania innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., II OSK 1264/15, dostępny pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych uwag wyłania się wniosek w odniesieniu do kontrolowanej sprawy, że objęta procedowanym przez organy wnioskiem zmiana pozwolenia na budowę w istocie swej nie stanowiła zmiany, w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia 10 maja 2017 r. sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wraz z przyłączami wodociągowymi i kanalizacyjnymi oraz instalacją elektroenergetyczną do przepompowni ścieków na określonych działkach, ale odrębną jakościowo inwestycję. Zaprojektowana inwestycja, oprócz działek objętych pierwotnym pozwoleniem na budowę z 2017 r., objęła również inne działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], na których zaplanowano realizację nowych jakościowo elementów inwestycji.

W konsekwencji, również z powodów wskazanych wyżej, brak było podstaw do wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z dnia 10 maja 2017 r. zgodnie z wnioskiem skarżącej, doprecyzowanym na wezwanie organu I instancji, którego treścią organy orzekające w sprawie były związane.

W świetle powyższego, bez wpływu na legalność zaskarżonej decyzji pozostaje kwestia aktualności przedłożonego przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego na wykonywanie urządzeń wodnych. Podzielić jednak należy stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji przez Wojewodę, że decyzja o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie fakt ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek, bez względu na dalsze zachowanie zakładu uprawnionego z pozwolenia. Fakt, że wygaśnięcie pozwolenia w przypadku nierozpoczęcia wykonywania urządzeń wodnych wymaga stwierdzenia w drodze decyzji, nie ma wpływu na datę tego wygaśnięcia. W niniejszej sprawie jednak powyższa kwestia pozostaje marginalna ze względu na przytoczone już wcześniej zasadnicze motywy rozstrzygnięcia związane z samowolnym rozpoczęciem robót objętych wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę. Z tych samych powodów bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt wydania decyzji przez organ I instancji przed upływem wyznaczonego terminu do uzupełnienia pozwolenia wodnoprawnego.

Tym bardziej, że inwestor w rozmowie z pracownikiem organu w dniu 4 marca 2019 r., z której sporządzono notatkę służbową, potwierdził, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 11 lutego 2019 r. o ważności pozwolenia wodnoprawnego z dnia 23 października 2012 r. i zadeklarował, że nie będzie składał już pism w tej sprawie.

Podobnie, uchybienia procesowe, do których doszło na etapie procedowania przez organ I instancji poprzez uniemożliwienie stronom postępowania odniesienia się, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., do zgromadzonego materiału dowodowego i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, nie mają wpływu na wynik sprawy. Po pierwsze, zarzut pominięcia strony w postępowaniu administracyjnym może skutecznie podnieść wyłącznie podmiot twierdzący, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu, albowiem tylko on ma uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Skoro inne podmioty nie mogą skutecznie powoływać się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to nie mogą również żądać wyeliminowania decyzji administracyjnej z powodu uchybienia niejako w zastępstwie podmiotów uprawnionych (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2017 r., II OSK 2920/15, LEX nr 2378159).

Wobec powyższego zarzut skarżącego sformułowany w odniesieniu do pominięcia 30 stron w postępowaniu przed organem I instancji nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Poza tym, pomimo że żadna z pominiętych w procedurze z art. 10 § 1 k.p.a. stron nie była ograniczona w możliwości realizacji prawa do odwołania od decyzji organu I instancji z akt sprawy nie wynika, ażeby którakolwiek z nich decyzję tą kwestionowała.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności doprowadziła do wniosku, że organy architektoniczno-budowlane procedowały w zgodzie z przepisami prawa procesowego, ustalając na podstawie kompletnego materiału dowodowego okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia mających w sprawie zastosowanie norm prawa materialnego i zastosowały je adekwatnie do poczynionych ustaleń. Zarzuty skargi nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, która jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym, na które sprawa została skierowana na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374), oraz w związku z zarządzeniem Nr 25/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 maja 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem wirusem SARS-CoV-2, którym odwołano rozprawę wyznaczoną na dzień 27 maja 2020 r