Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] r., odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. W. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej:
1/ zmianę sposobu użytkowania i przebudowę budynku jednorodzinnego nr 29 na budynek wielorodzinny (Etap I) - zmiana pozwolenia na budowę nr [...] (I Etap inwestycji) w zakresie sytuowania miejsc postojowych i lokalizacji śmietnika, na terenie nieruchomości położonej w B., nr 1,2,3 i 4, obręb ewidencyjny [...] przy ul. [...], zlokalizowanej na działkach nr 1,2,3 i 4, obręb ewidencyjny [...].
2/ budowę budynku wielorodzinnego z garażem wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz przebudową zjazdu (Etap II) - budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanym garażem wraz z infrastrukturą towarzyszącą, wewnętrznych instalacji wod-kan, cwu, co, gazowej, wentylacji mechanicznej garażu i elektrycznej z piorunochronną oraz budową przyłączy (wodnego i kanalizacji sanitarnej), kanalizacji deszczowej z dachu do zbiorników retencyjnych oraz odwodnienia terenów utwardzonych do zbiorników bezodpływowych (retencyjnych).
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Po rozpoznaniu wniosku inwestora z dnia [...] r., decyzją z dnia [...] r, Prezydent odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stwierdzając, że wniosek zawierał braki. Inwestor został wezwany do uzupełnienia wniosku w zakreślonym terminie, natomiast przedłożone przez niego uzupełnienie nie odnosi się do wszystkich uchybień określonych w postanowieniu z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego co do:
1/ wskazania wielkości powierzchni zabudowy projektowanego budynku z uwzględnieniem obrysu i kondygnacji garażu jako wyniesionej ponad teren istniejący i odniesienia do dyspozycji pkt 2.1.b decyzji o warunkach zabudowy (pkt 5), 2/ czytelnego oznaczenia odległości garażu od granicy z działką nr 5- zgodnie z § 12 ust. 7 warunków technicznych oraz istniejącego na tej działce budynku; dla odległości mniejszej niż 3 m przedłożenia stosownego odstępstwa od warunków technicznych (pkt 7), 3/ zapewnienia dojścia i dojazdu do budynku oraz placu manewrowego i garażu, spełniającego wymogi § 14 warunków technicznych (min. 4,5 m); projektowana sygnalizacja świetlna była rozwiązaniem dopuszczonym wyłącznie dla pierwszego etapu inwestycji (pkt 19).
Określone w pkt 5 i 7 wymogi dotyczące uzupełnienia braków wniosku miały na celu weryfikację przyjętej w projekcie kwalifikacji kondygnacji garażu jako kondygnacji podziemnej, znajdującej się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, do której mają zastosowanie przepisy § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (co do braku wymogu ustalenia odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną części budynku znajdującej się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu i nie wliczania tej części do powierzchni zabudowy). W projekcie budowlanym kondygnacja ta została uznana za całkowicie podziemną, w związku z obsypaniem jej ściany bocznej (południowej) gruntem do poziomu nawierzchni tarasów dostępnych z mieszkań mieszczących się na 1 kondygnacji nadziemnej (nad kondygnacją garażu), podczas gdy w świetle § 3 pkt 17 warunków technicznych - za kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niej terenu.
Zdaniem organu, na rysunkach elewacji i przekrojach jednoznacznie stwierdzić można, że ściana wschodnia budynku mieszcząca bramę garażową jest w całości usytuowana ponad terenem - zarówno istniejącym, jak i projektowanym. Ściany kondygnacji garażu - południowa i północna - znajdują się w części ponad terenem istniejącym (zgodnie ze spadkiem), a zaprojektowane obsypanie kondygnacji garażu od strony południowej gruntem ukształtowanym w formie skarp terenowych przekrywających ściany boczne garażu, nie stanowi przesłanki do uznania kondygnacji mieszczącej się w ukształtowanym sztucznie terenie za podziemną, znajdującą się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, tj. takiej, dla której nie na obowiązku ustalenia odległości od granicy i niewliczanej do powierzchni zabudowy. Zdaniem organu, jest to zabieg o charakterze kosmetycznym, polegający na nałożeniu warstwy gruntu okrywającej ściany zewnętrzne kondygnacji piwnicznej, wprowadzający strome skarpy ziemne w zbliżeniu do granicy działki sąsiedniej i opierający ich podstawę na podmurówce ogrodzenia jako na murze oporowym.
W konsekwencji, kondygnacja garażu w projektowanym budynku nie jest kondygnacją podziemną w rozumieniu przepisów rozporządzenia, a co tym idzie wykazuje zbliżenie do granic działki nr 5na odległość mniejszą niż 3 m, co stanowi naruszenie § 12 ust. 1 i ust. 7 warunków technicznych oraz dyspozycji pkt 2.1. decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]r. znak: [...] w zakresie wielkości powierzchni zabudowy. W decyzji tej określona została maksymalna powierzchnia zabudowy dla istniejącego i projektowanego budynku na 312 m², natomiast w projekcie budynku wielkość ta została spełniona przy przyjęciu obliczenia powierzchni zabudowy budynku projektowanego według parametrów rzutu kondygnacji nadziemnej, podczas gdy do obliczenia tej powierzchni należy przyjąć parametry rzutu kondygnacji garażu – wykraczającej poza obrys kondygnacji nadziemnej.
Uchybienie wskazane w pkt 19 postanowienia wiąże się z wymogiem wynikającym wprost z treści § 14 warunków technicznych, polegającym na konieczności zapewnienia w projekcie zagospodarowania terenu możliwości wykonania dojścia i dojazdu do budynku oraz placu manewrowego i garażu o szerokości mim 4,5 m. Przepis stanowi, iż do budynków i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcje tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. W projekcie budowlanym przedstawione zostało rozwiązanie uwzględniające ruch dwukierunkowy, prowadzony od zjazdu z ulicy [...] wzdłuż istniejącego budynku drogą dojazdową o szerokości zmiennej od 3,30 m do 3,50 i dalej wzdłuż budynku projektowanego do placu manewrowego o szerokości 4,60 m.
Stanowisko inwestora, zgodnie z którym wydane pozwolenie na budowę nr [...]obejmujące w ramach I etapu inwestycji między innymi budowę miejsc postojowych z dojazdem o szerokości 3,30 m - 3,50 m zostaje utrzymane także dla II etapu inwestycji bez zmian, nie może być uznane za zgodne z przepisami, które mają zastosowanie dla II etapu inwestycji. O ile w I etapie przedmiotowy dojazd o szerokości 3,3 m (mniejszej niż normatywny 4,5 m) wykorzystywany był dla potrzeb obsługi użytkowników 3 mieszkań, mających zapewnione bezpośrednie dojście do budynku od strony ulicy [...] poza tą drogą, to dla użytkowników 8 mieszkań w projektowanym w II etapie budynku zaistnieje konieczność korzystania z zawężonego fragmentu drogi dojazdowej w celu dojścia do tego budynku. Skutkuje to koniecznością dostosowania dojścia do planowanego budynku do celów wykonywania w jego obrębie także dojazdu do garażu i miejsc postojowych dla wszystkich użytkowników obydwu budynków, istniejącego i projektowanego (razem 11 mieszkań).
Stosownie do § 14 ust. 1 warunków technicznych, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Natomiast, w myśl ust. 3 tego przepisu, do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. W przypadku zastosowania innych rozwiązań należy uzyskać stosowne odstępstwo w trybie obowiązujących przepisów. Organ podkreślił, że w tej kwestii swoje stanowisko wyraził Minister Infrastruktury i Budownictwa w piśmie z dnia 2 kwietnia 2017 r. znak: DAB.1.613.67.2017.MG.1., w ramach uprzednio prowadzonego, odrębnego postępowania o pozwolenia na budowę II etapu przedmiotowej inwestycji, zakończonego decyzją nr [...]z dnia [...] roku znak: [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił udzielenia upoważnienia na udzielenie wnioskowanego przez Inwestora odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, zawartych w powyżej przywołanym § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie, umożliwiającego "budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dojściem pełniącym funkcję dojazdu o szerokości od 3,3 m do 3,5 m na działkach 2 i 1 obręb [...] przy ulicy [...] w B. ".
Poza tym, w projekcie architektonicznym zastosowano rozwiązania dotyczące garażu, które nie spełniają wymogów wynikających z § 104 warunków technicznych, dotyczących zależności szerokości dróg manewrowych w odniesieniu do miejsca postojowego. Przepis stanowi, że przy usytuowaniu prostopadłym w stosunku do osi drogi manewrowej - dla stanowiska o szerokości 2,3 m wynosić ma co najmniej 5,7 m, natomiast dla stanowiska o szerokości 2,5 m szerokość drogi może zostać zmniejszona do 5,0 m. Ponadto między bokiem samochodu a ścianą lub słupem powinna zostać zachowana odległość 0,5 m.
Zaprojektowane miejsca w garażu nie zachowują wskazanych parametrów: tylko 5 stanowisk spełnia kryteria w zakresie stanowiska o szerokości 2,5 m i drogi o szerokości 5,0 m. Pozostałe stanowiska o szerokości 2,3 i 2,4 m nie mają zapewnionej drogi manewrowej o szerokości 5,7 m; zaprojektowany dojazd dla tych stanowisk ma szerokość 5,0 i 5,3 m. Taka sytuacja skutkuje stwierdzeniem, że w rzeczywistości garaż nie będzie mieścił 12 samochodów na wyznaczonych miejscach postojowych, zatem funkcję tą będzie musiał przejąć plac manewrowy wraz z przedpolem wjazdowym do garażu.
W konkluzji organ I instancji stwierdził, że przedłożony projekt budowlany nie spełnia wymagań art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w związku z niewypełnieniem przez inwestora obowiązku uzupełnienia braków w złożonym wniosku o pozwolenie na budowę, nałożonego w postanowieniu z dnia [...] roku na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez inwestora, Wojewoda decyzją z dnia [...] r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, przedstawiając odmienną ocenę okoliczności sprawy, które, zdaniem organu I instancji, uniemożliwiły wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora.
W pierwszym rzędzie uznał za nietrafne zastrzeżenia Prezydenta co do kwestii tyczących rozwiązań projektowych w zakresie dojazdu oraz kwalifikacji garażu jako kondygnacji podziemnej. Zdaniem Wojewody, najniższa kondygnacja projektowanego budynku może zostać uznana jako podziemna. Jej obsypanie od strony południowej zgodnie z projektem, spowoduje, że od tej strony będzie całkowicie schowana pod powierzchnią terenu. W ogólnym bilansie wszystkie ściany będą zagłębione na powierzchni przekraczającej 50%, zgodnie z § 3 pkt 17 rozp.
Po wtóre, odnosząc się do wskazanych przez niego uchybień projektowych, w tym odnoszących się do parametrów podziemnego parkingu, uznał, iż przepisy art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie dają organowi prawa do sprawdzania zgodności rozwiązań projektowych z przepisami regulującymi warunki techniczne. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2, organ sprawdza jedynie zgodność z przepisami technicznymi w zakresie projektu zagospodarowania działki.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...]r. Prezydent ponownie orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na niewypełnienie obowiązku polegającego na zapewnieniu dojazdu i dojścia do budynku zgodnie z wymogami § 14 rozporządzenia, nałożonego w postanowieniu z dnia [...] r. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
W ocenie organu I instancji, dalej nie dostosowano rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym do wymogów wynikających z rozporządzenia, dotyczących dojścia i dojazdu do budynku oraz placu manewrowego i garażu. Zgodnie z § 14 ust. 3 tego aktu, do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tą mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Natomiast przedstawione w projekcie budowlanym rozwiązanie zakłada prowadzenie wspólnego dojścia pieszego do budynku oraz dwukierunkowego ruchu samochodowego od zjazdu z ulicy [...] wzdłuż istniejącego budynku pasem gruntu o szerokości zmiennej od 3,30 m do 3,50 i dalej wzdłuż budynku projektowanego do placu manewrowego o szerokości 4,60 m.
Zastosowanie innych rozwiązań, zdaniem organu, wymaga uzyskania odstępstwa w trybie obowiązujących przepisów. W tej sprawie, na wcześniejszych etapach postępowania, Minister Infrastruktury i Budownictwa jednoznacznie odmówił udzielenia upoważnienia na udzielenie wnioskowanego przez inwestora odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Rozstrzygnięcia w zakresie promesy do udzielenia odstępstw nie podlegają uzasadnieniu, natomiast w sytuacji braku podstaw do wystąpienia o odstępstwo - postępowanie podlega umorzeniu.
Podniesiona w piśmie wyjaśniającym ponownie okoliczność, że wydane pozwolenie na budowę nr [...]obejmujące w ramach I etapu inwestycji między innymi budowę miejsc postojowych z dojazdem o szerokości 3,30 m - 3,50 m zostaje utrzymane także dla II etapu inwestycji bez zmian - nie może być uznane za zgodne z przepisami, które mają zastosowanie dla II etapu inwestycji.
O ile w I etapie przedmiotowy dojazd o szerokości 3,3 m (mniejszej niż normatywny 4,5 m) wykorzystywany był dla potrzeb obsługi użytkowników 3 mieszkań, mających zapewnione bezpośrednie dojście do budynku od strony ulicy [...] poza tą drogą - to dla użytkowników 8 mieszkań w projektowanym w II etapie budynku zaistnieje konieczność korzystania z zawężonego fragmentu drogi dojazdowej w celu dojścia do tego budynku. Wymaga to zatem dostosowania do obowiązujących przepisów, które nie uzależniają ustalonego w warunkach technicznych parametru szerokości dojścia i dojazdu od ilości obsługiwanych pojazdów czy lokali mieszkalnych lub użytkowych.
W tych okolicznościach organ I instancji stwierdził, że przedłożony projekt budowlany dalej nie spełnia wymagań art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w związku z niewypełnieniem przez inwestora obowiązku uzupełnienia braków w złożonym wniosku o pozwolenie na budowę, nałożonego kolejnym postanowieniem z dnia 21 maja 2018 roku, podjętym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane
Inwestor nie doprowadził do zgodności rozwiązania projektowego w zakresie zapewnienia dojścia i dojazdu do budynku na warunkach określonych w § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie.
Pismem z dnia 17 czerwca 2018 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor, wskazując na naruszenie art. 8 i 80 kpa - zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego. Jego sprzeciw budziło w szczególności zanegowanie w II etapie inwestycji rozwiązania projektowego w zakresie dostępu do drogi publicznej, które w I etapie inwestycji uznane zostało za wystarczające i zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji tego organ I instancji uznał, że projektowana inwestycja (II etap) nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i udzielił pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem inwestora, zatwierdzając jednocześnie projekt budowlany.
W uzasadnieniu organ odwoławczy, kierując się zasadą dwuinstancyjności, podkreślił, że jego stanowisko w sprawie wynika z odmiennej oceny okoliczności sprawy, które, zdaniem organu I Instancji, uniemożliwiły wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji.
Odnośnie kwestii szerokości wymaganego dojazdu uznał, że rozwiązanie w zakresie sposobu dojazdu zastosowane dla realizacji I etapu zabudowy działki inwestycyjnej, polegające na wprowadzeniu sygnalizacji świetlnej kierującej ruchem na odcinku pasa ruchu zawężonego do szerokości 3,3 m, jest całkowicie wystarczające również dla II etapu zabudowy, w sytuacji gdy dojazd ten pełnić będzie również (na krótkim odcinku) funkcję dojścia. Dojazd, na co zwrócono uwagę, został pozytywnie uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw przeciwpożarowych. Zatem obsługa komunikacyjna 11 lokali mieszkalnych jest dopuszczalna w sposób wyżej opisany. Ponadto, nie istnieje możliwość zaprojektowania dojazdu w inny sposób, z uwagi na fakt, że został on zrealizowany na podczas realizacji I etapu inwestycji, na który to właśnie organ I instancji udzielił pozwolenia na budowę.
W konsekwencji przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska, nie jest wymagane uzyskanie odstępstwa w trybie przepisów art. 9 ustawy Prawo budowlane dla przedstawionego w projekcie rozwiązania komunikacyjnego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę I etapu inwestycji. Fakt, że inwestor wystąpił o uzyskanie takiego odstępstwa, a właściwy minister odmówił udzielenia stosownego upoważnienia dla organu I instancji nie ma znaczenia, bowiem stanowisko ministra nie zostało uzasadnione w jakikolwiek merytoryczny sposób, a zatem oznacza wyłącznie brak możliwości zastosowania procedury wynikającej z art. 9 Prawa budowlanego, ale nie odbiera właściwym organom I i II instancji prawa do własnej oceny problematycznej kwestii. Wobec tego argumentacja organu I instancji, będąca uzasadnieniem wydanej negatywnej dla inwestora decyzji, jest niezasadna.
Poza rozpatrzeniem kwestii opisanych w odwołaniu, zgodnie z powołaną wyżej zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), organ sprawdził przedłożony projekt budowlany, stosownie do wymogów art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z projektu budowlanego - przedmiotem inwestycji zaplanowanej przez inwestora jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wraz z infrastrukturą towarzyszącą, stanowiąca Il etap inwestycji. Teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestor uzyskał dla projektowanej inwestycji decyzję Prezydenta Miasta B. o warunkach zabudowy z dnia [...] r., znak: [...]. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r., znak: [...]. Projekt budowlany planowanej inwestycji jest zgodny z ustaleniami ww. decyzji o warunkach zabudowy. Organ potwierdził prawidłowość wykazanej w dokumentacji projektowej zgodności przedmiotowej inwestycji z konkretnymi parametrami, takimi jak: wielkość powierzchni zabudowy, intensywność zabudowy, wysokość zabudowy oraz w zakresie zgodności z innymi szczegółowymi wymaganiami.
Projekt zagospodarowania terenu nie narusza wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz.1422 ze zm.) w zakresie odległości od granic nieruchomości i innych obiektów, przesłaniania i nasłonecznienia, wymogów ochrony przeciwpożarowej. Ponadto, przedstawiony przez inwestora projekt budowlany sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, co potwierdzają dodatkowo oświadczenia (wymagane na podstawie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego), złożone przez projektantów, posiadających wymagane prawem uprawnienia w odpowiednich specjalnościach i legitymujących się aktualnym na dzień sporządzenia projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust 7 ustawy Prawo budowlane (o przynależności do właściwej Izby samorządu zawodowego). Projekt budowlany spełnia również wymogi wynikające z przepisów, o których mowa w art. 34 ust. 1,2 i 3 oraz art 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a także przepisy określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 462 z póżn. zm.).
Do dokumentacji projektowej dołączono wymagane prawem opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, w tym m.in.: oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego), opinię geotechniczną określającą warunki gruntowo-wodne podłoża, dokumentację geologiczno-inżynierską. Projekt zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa wart. 20 ust. 1 pkt 1b. Projektanci dołączyli zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.
Po stwierdzeniu, że inwestor w niniejszej sprawie spełnił wszystkie warunki niezbędne do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, organ orzekł jak w sentencji.
W skardze do sądu administracyjnego P. K., jako właściciel działki sąsiedniej nr 5(dalej: skarżący), w części pierwszej, opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Wskazał m.in., iż decyzja dotycząca ustalenia warunków zabudowy była wydana niezgodnie z przepisami, bowiem nie zostały spełnione określone prawem warunki realizacji inwestycji. Brak planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy i ulicy [...] powoduje wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, które drastycznie kolidują z przepisami, tradycjami itp. W planie zagospodarowania powinien być uwzględniony zabytkowy charakter dzielnicy, który narzuca odpowiednie uszanowanie historii tego miejsca i rygory związane z ochroną zabytków. Nie tylko planowana zabudowa tej działki, ale również zrealizowane inwestycje w rejonie ulicy są przykładem na to, jaki chaos urbanistyczny i brak poszanowania zabytkowego charakteru zabudowy tej dzielnicy, powoduje brak planu zagospodarowania terenu. Z tych przyczyn, zdaniem skarżącego, istotne jest wstrzymanie wydawania jakichkolwiek warunków zabudowy do czasu jak najszybszego przygotowania i uchwalenia planu.
Ponadto, nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, do których nie ma faktycznego dojazdu, bez analizy tzw. dostępu faktycznego, pozwalający na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną. Uzbrojenie terenu inwestycji jest niewystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć, jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną może być wykorzystywana w takim właśnie celu.
Natomiast z ustaleń faktycznych wynika jednoznacznie, że działka mająca stanowić komunikację terenu inwestycji z drogą publiczną, nie zapewnia realnego przejazdu. Już na etapie wydawania warunków zabudowy należało uznać, że postępowanie jest bezprzedmiotowe.
Skarżący zarzucił też, iż w zaskarżonej decyzji Wojewoda nie zajmuje się innymi błędami w projekcie budowlanym, na które powoływał się on sam oraz Wydział Architektury UM przy poprzednich odmownych decyzjach w tej sprawie.
W jego ocenie, niezgodnie z przepisami prawa w tym projekcie są m.in. ustalenia dotyczące:
1/ działki, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną - nie spełnia wymogów prawnych, 2/ działki, której wielkość powierzchni nie wystarcza na budynek wielorodzinny, gdzie zaplanowano 11 mieszkań w budynku, 3/ budowy "podziemnego" garażu, 4/ miejsc parkingowych, 5/ technicznych możliwości, aby na ul. [...] mógł odbywać się tak natężony ruch, 6/ analizy zagrożenia polegającego na naruszeniu stateczności zbocza i znajdującej się tam zabudowy ze względu na możliwość osuwania się terenu i prawdopodobieństwa katastrofy budowlanej, 7/ uwzględnienia charakteru sąsiedniej zabudowy objętej ochroną konserwatorską 8/ analizy uciążliwości dla istniejącej zabudowy po obu stronach ulicy
Skarżący podał, że rejon tej ulicy to obszar w dużej mierze zabudowany budynkami przedwojennymi, willowymi o niepowtarzalnych wartościach konserwatorskich. W planie, który obowiązywał do 2003 r. był terenem chronionym konserwatorsko (w strefie), więc powinien dla niego być przyjęty miejscowy plan zagospodarowania. Brak tego planu spowodował sprzedaż prywatnemu inwestorowi drogi, pozbawienie możliwości dojazdu do żłobka i przedszkola, wydanie decyzji budowy 2 nowych "apartamentowców" i wydanie pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego. Ogólnie brak planu spowodował wydawanie pozwoleń na budowę nieuwzględniających charakteru dzielnicy, a jedynie prywatne interesy. Rada Miasta powinna zadecydować o natychmiastowym przystąpieniu do opracowania planu dla tej dzielnicy.
Wojewoda, wydając pozwolenie na budowę budynku wielorodzinnego, nie uwzględnił, że zostało uchwalone "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzeni miasta B. ", w którym, m. in. dla tej ulicy i sąsiednich wyraźnie uwzględniono budowę budynków jednorodzinnych. Wobec tego, zdaniem skarżącego, powinny być wstrzymane decyzje dotyczące inwestycji, w tym również planowanych na nieruchomości sąsiedniej.
W skardze zasygnalizowano także problemy związane z odpowiedzialnością zawodową osób uprawnionych do sporządzania projektów decyzji o warunkach zabudowy oraz osób sprawujących samodzielne funkcje techniczne.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumenty zawarte w uzasadnieniu jego decyzji.
Inwestor, jako uczestnik postepowania, pismem z dnia 23 kwietnia 2019 r. odniósł się do zarzutów skarżącego, w szczególności podnosząc, że spełnił wszystkie warunki niezbędne do uzyskania pozwolenia budowlanego. Wskazał m.in. na wykonaną ekspertyzę geologiczną.
Pełnomocnik uczestnika postępowania pismem z 9 maja 2019 r. uzupełnił stanowisko inwestora i wniósł o oddalenie skargi, gdyż zostały spełnione wymogi wynikające z przepisów prawa, a projekt zagospodarowania terenu nie narusza wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie odległości budynku od granic nieruchomości i innych obiektów, przesłaniania i nasłoneczniania oraz obsługi komunikacyjnej. Domagał się nadto zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od skarżącego.
W dniu 16 września 2019 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącego, w którym żądał on merytorycznego odniesienia się do spraw, zważywszy zwłaszcza na jej złożoność, ilość dokumentów i zdjęć. Podkreślił, że angażując się w tę sprawę utracił możliwość dorobienia do emerytury i stąd żądał od inwestora wynagrodzenia poniesionych z tego tytułu strat. Kwestionował techniczną stronę inwestycji, dokonał analizy obowiązujących przepisów prawa budowlanego, a także uciążliwość przedsięwzięcia dla okolicznych mieszkańców.
Pismem z 11 września 2019 r. skarżący wskazał na kategoryczny protest okolicznych mieszkańców przeciwko inwestycji, załączył także kopię listy osób protestujących wraz z ich podpisami.
W trakcie rozprawy sądowej przeprowadzonej w dniu 9 października 2019 r. skarżący podkreślił, iż planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z prawem, a ponadto narusza ukształtowany ład przestrzenny, w ramach którego funkcjonuje budynek do niego należący. Projekt budowlany nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa budowlanego, w tym dotyczących odległości budynku od granicy działki. Kwestionował także traktowanie garażu jako kondygnacji podziemnej. Pełnomocnik uczestnika postępowania zwrócił uwagę w trakcie rozprawy, iż organ nadzoru budowlanego przeprowadził cztery kontrole, w trakcie których nie stwierdzono żadnych uchybień. Wskazał także na znajdujące się w bliskiej odległości od projektowanego budynku obiektów typu hotel, biurowiec oraz budynek wielorodzinny.
Podczas rozprawy pełnomocnik uczestnika postępowania przekazał Sądowi kopię decyzji PINB z [...] r. umarzającą postępowanie w sprawie robót budowlanych.
Pismem datowanym na dzień 9 października 2019 r. skarżący odniósł się do twierdzeń pełnomocnika uczestnika postępowania, zarzucając mu mataczenie w sprawie. Jego zdaniem, przepisy prawa budowalnego dotyczące wymaganych odległości, jak i uznanie garażu za podziemny, są jednoznaczne. Na dowód tego przedstawił kilka map oraz zdjęć obrazujących lokalizację planowanego budynku.
Wyrokiem z dnia 14 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 199/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję.
W ocenie Sądu, skoro inwestor nie wykazał, że wymóg wynikający z w § 14 ust. 3 rozporządzenia, dotyczący parametrów dojazdu (dojścia) do projektowanego budynku i urządzeń z nim związanych został spełniony, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy.
Poza wskazanym wyżej uchybieniem, organ dopuścił się także naruszenia prawa procesowego, które także mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie została bowiem wyjaśniona kwestia zachowania odległości budynku wielomieszkalnego, przewidzianego do realizacji w drugim etapie. Jak wynika z dokumentacji projektowej, w szczególności z "Projektu zagospodarowania terenu skala 1:250" (w aktach sprawy administracyjnej – teczka nr 2) projektowany garaż, stanowiący podziemną kondygnację budynku, został usytuowany w odległości 1,65-1,90 m od granicy z działką sąsiednią. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy bądź 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Zgodnie zaś z ust. 9 tego przepisu, odległości podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, od granicy działki budowlanej nie ustala się.
Zatem brak byłoby podstaw do ustalenia w tym przypadku odległości garażu, traktowanego jako kondygnacja podziemna, od granicy działki tylko w sytuacji, w której garaż znajdowałby się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, zgodnie z § 3 pkt 17 rozp.
Jednakże w wyniku skargi kasacyjnej inwestora, wyrokiem z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 916/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego dotyczące § 14 ust. 3 oraz § 12 ust. 9 i § 3 pkt 17 ww. rozporządzenia.
Sąd I instancji wadliwie ocenił, że zaprojektowane dojście i dojazd do budynku realizowanego w II etapie nie spełnia wymogów z § 14 ust. 3 ww. rozporządzenia. Zasadniczo § 14 ust. 3 dotyczy zaprojektowania wyłącznie dojścia, które o szerokości minimum 4,5 m może też pełnić funkcję dojazdów. W niniejszej sprawie mamy zaś do czynienia z zaprojektowanym dojściem i dojazdem, a nie tylko dojściem, które miałoby też pełnić funkcję dojazdu. Wynika z tego, że zasadniczo w okolicznościach niniejszej sprawy powinien znaleźć zastosowanie § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia, ale, w związku z treścią § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285), w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2018 r. Dla zastosowania ww. przepisu o określonej treści ma bowiem znaczenie data złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (w tej sprawie inwestor złożył wniosek w dniu 13 czerwca 2017 r.).
Zgodnie zaś z normą intertemporalną zawartą w § 2 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia zmieniającego, dla zamierzenia budowlanego, wobec którego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę, odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, wniosek o zmianę pozwolenia na budowę lub wniosek o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego, stosuje się przepisy dotychczasowe. A zatem § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia w wersji, która ma zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, ogólnie stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. W ramach tego przepisu prawodawca wskazał parametr szerokościowy tylko dla jezdni, tj. minimum 3 m, nie wskazując przy tym ile powinna wynosić szerokość dla dojścia, a ile dla dojazdu.
Wykładnia przepisów § 14 rozporządzenia może więc prowadzić do stwierdzenia, że minimalna szerokość umożliwiająca dostęp i dojście do nieruchomości przewidzianej pod zabudowę określona została w § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia, a ustalając regulacje mające w sprawie zastosowanie koniecznym jest odniesienie ich do warunków ściśle określonej sprawy (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2009 r., II OSK 699/08). W tej zaś sprawie przewidziane w projekcie dojście i dojazd, które ma zapewnić o dostępie budynku do drogi publicznej, tylko we fragmencie, ma przewężenie wynoszące od 3,3 m do 3,5 m, a w projekcie w tym miejscu przewidziano sygnalizację świetlną celem prowadzenia "ruchu wahadłowego", co też zostało zaakceptowane przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych pod względem zgodności projektu z wymogami ochrony przeciwpożarowej. A zatem wbrew ocenie Sądu I instancji, zaplanowanie dojścia i dojazdu z przewężeniem od 3,3 m do 3,5 m tylko we fragmencie przewidzianego w projekcie dostępu do drogi publicznej, nie stanowi przeszkody do uznania, że do przedmiotowego budynku (II etap) zostanie zapewniony dostęp do drogi publicznej, odpowiedni także z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej.
Z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2018 r. wynika, że w tym zakresie istnieje możliwość zapewnienia dostępu i dojazdu, jak i ochrony przeciwpożarowej za pomocą jezdni o minimalnej szerokości 3 m (por. odpowiednio wyroki NSA: 19 kwietnia 2018 r., II OSK 1430/18; z 6 kwietnia 2018 r., II OSK 1494/17). Tym samym mając na uwadze treść ust. 1 § 14 powyższego rozporządzenia podnieść należy, że przyjęte przez ustawodawcę w omawianym akcie podustawowym pojęcie "jezdni", odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, a w konsekwencji, że minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 m (por. wyroki NSA: z 4 lipca 2017 r., II OSK 11921/16; z dnia 15 czerwca 2016 r., II OSK 2492/14). Te właśnie wymogi spełnione zostały w niniejszej sprawie i nie ma podstaw do sięgania po rozwiązanie określone w § 14 ust. 2 lub 3 rozporządzenia (por. także wyrok NSA z dnia 10 maja 2005 r., OSK 1567/04).
A zatem Wojewoda niewadliwie ocenił w okolicznościach przedmiotowej sprawy, że nie jest wymagane uzyskanie odstępstwa w trybie przepisów art. 9 Prawa budowlanego dla przedstawionego w projekcie rozwiązania komunikacyjnego; zaś to, że wystąpiono w omawianym zakresie o uzyskanie odstępstwa, a właściwy minister odmówił udzielenia stosownego upoważnienia dla organu I instancji nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 14 ust. 3 ww. rozporządzenia zawiera usprawiedliwione podstawy.
Przechodząc zaś do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia § 12 ust. 9 i § 3 pkt 17 ww. rozporządzenia Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny, że przepis § 12 ust. 9 odnosi się do kondygnacji podziemnej, o jakiej mowa § 3 pkt 17. Po pierwsze, w § 12 ust. 9 prawodawca posłużył się pojęciem "części podziemnej budynku". Takiemu kierunkowi rozumowania odpowiada jedna z podstawowych dyrektyw wykładni językowej, określana mianem zakazu wykładni synonimicznej, w myśl, której różnym zwrotom użytym w tekście aktu prawnego nie należy nadawać tego samego znaczenia. W takiej sytuacji ma więc znaczenie, która konkretnie część garażu, jako część podziemna budynku, od strony działki sąsiedniej znajduje się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu. Racjonalnym jest bowiem niestosowanie norm odległościowych z § 12 ww. rozporządzenia od podziemnych części budynku, ponieważ np. ściana garażu znajdująca się całkowicie pod powierzchnią terenu nie powinna nieść ze sobą zagrożenia pożarowego lub powodować zacienienia sąsiedniej nieruchomości, a to właśnie tym wymaganiom w głównej mierze służą normy odległościowe z § 12 ww. rozporządzenia.
Po drugie, w § 3 pkt 15 ww. rozporządzenia została zawarta definicja legalna "poziomu terenu", przez który należy rozumieć przyjętą w projekcie rzędną terenu w danym miejscu działki budowlanej. Chodzi więc o ustalenie poziomu projektowanego terenu w miejscu, w którym znajduje się części podziemna budynku. Dopiero wtedy możliwe jest dokonanie oceny, czy dla tak zaprojektowanego elementu budynku nie ustala się odległości od granicy działki budowlanej. Sąd I instancji nie dokonał zatem prawidłowej oceny co do tego, czy zaskarżona decyzja zatwierdza projekt budowany, do którego znajduje zastosowanie § 12 ust. 9 ww. rozporządzenia. Przy tej ocenie Sąd I instancji pominął też stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę w ww. decyzji kasatoryjnej. Z rysu historycznego przywołanego przez Sąd I instancji wynika jedynie, że Wojewoda, uchylając pierwotną odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, uznał za nietrafne zastrzeżenia Prezydenta co do kwestii dotyczących rozwiązań projektowych w zakresie dojazdu oraz kwalifikacji garażu jako kondygnacji podziemnej.
Sąd pominął względy merytoryczne jakie towarzyszyły takiemu stanowisku organu. Co prawda, stosowna ocena w tym zakresie nie została także szczegółowo powtórzona w zaskarżonej decyzji (lakoniczne stwierdzenie, że projekt zagospodarowania terenu |nie narusza wymogów rozporządzenia w zakresie odległości od granic nieruchomości i innych obiektów), jak i decyzji ją poprzedzającej z [...] r. - nie oznacza to jednak, że w sprawie nie został w tym zakresie zaprezentowany przez organ pogląd, do którego powinien odnieść się Sąd I instancji z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z § 12 ust. 9 wynika bowiem, że w okolicznościach tej sprawy wymagane jest ustalenie, do których elementów podziemnego garażu może mieć ewentualnie zastosowanie ww. przepis, a które konkretnie elementy tego garażu nie spełniają norm odległościowych od granic sąsiednich działek budowlanych.
Wynika z powyższego, że niezależnie od wykazanego w skardze kasacyjnej naruszenia § 12 ust. 9 i § 3 pkt 17 ww. rozporządzenia, istota przedmiotowej sprawy w zakresie spełnienia norm odległościowych nie została dostatecznie wyjaśniona przez Sąd I instancji.
W kolejnym piśmie z dnia 19 sierpnia 2020 r. skarżący w nawiązaniu do wyroku NSA, wniósł o całościowe zajęcie się sprawą i przeanalizowanie wszystkich zaniedbań, zaniechania obowiązków łamania prawa i obchodzenia prawa budowlanego przez urzędników w zakresie wymaganych odległości, wysokości i wyglądu zabudowy. Wniósł o powołanie niezależnych ekspertów oraz wzięcie pod uwagę protestu i sprzeciwu wszystkich mieszkańców. Skarżący wniósł o zbadanie w jaki sposób pozyskano warunki zabudowy w terenie willowym i zabytkowym. Domagał się odniesienia do kwestii poświadczenia nieprawdy przez architekta, co do spełnienia przepisów prawa budowlanego przez projekt budowlany.
Skarżący podtrzymał zarzut co do niespełnienia wymogu szerokości drogi dojazdowej do garażu podziemnego oraz brak chodnika na dojście. Jego zdaniem, garaż jest całkowicie naziemny, gdyż nie ma możliwości zrobienia skarpy. Skarżący wskazał też na brak dostępu do ogrodzenia i budynku gospodarczego z uwagi na posadowienie muru w odległości ok. 20 cm od jego obiektów.
W toku rozprawy sądowej skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko i zarzuty. Zaakcentował naruszenie prawa przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Podniósł, że w projekcie budowlanym nie naniesiono odległości i wysokości oraz charakteru zabudowy. Wskazał na naruszenie jego prywatności. Zaskarżona decyzja zapadła bez oględzin w terenie.
Pełnomocnik uczestnika postępowania J.W. oświadczył, że podtrzymuje jego dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Dodatkowo podniósł, że z uwagi na przyjętą rzędną terenu, część projektowanego budynku od strony granicy z działką skarżącego jest całkowicie zagłębiona. Zatem spełnione są wymogi z § 12 ust. 9 rozporządzenia, gdyż pojęcia części budynku nie można utożsamiać z definicją kondygnacji podziemnej z § 3 pkt 17 rozporządzenia. Spełniono też warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej. Pełnomocnik podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy jest ostateczna, a zatem pozostałe zarzuty skargi nie mają znaczenia.
Uczestnik postępowania K.P. przychylił się do skargi. Oświadczył, że obawia się zagrożenia od strony skarpy, albowiem może się ona osunąć.
Uczestnik T. K. przychylił się do skargi wskazując na uciążliwości z powodu charakteru spornej nieruchomości jako zabudowy wielorodzinnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie mogła odnieść skutku.
Z mocy art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku wskutek skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem w niniejszej sprawie w świetle przywołanego wyżej wyroku NSA, przesądzona została kwestia spełnienia wymogów w zakresie dojścia i dojazdu do przedmiotowego budynku jako II etap inwestycji (vide: str. 10 uzasadnienia wyroku). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też na różnice pojęć "część podziemna budynku" w rozumieniu § 12 ust. 9 rozp. w sprawie warunków technicznych wyżej powołanego (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1069), a "kondygnacja podziemna" z § 3 pkt 17 rozp., nakazując uwzględnienie motywów zawartych w decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia 23 marca 2018 r.
Zgodnie ze wskazaniami NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie ponownie zbadał kwestię spełnienia wymogów w zakresie odległości przedmiotowego budynku od granic sąsiednich działek budowlanych, w tym działki skarżącego, usytuowanej od strony południowej. Część budynku od tej strony zgodnie z projektem budowlanym została usytuowana w odległości 1,65 – 1,90 m od granicy działki skarżącego. Przyjęta w projekcie budowlanym rzędna terenu od tej strony wynosi 3,52 m. Najwyższy punkt garaży w tym miejscu to 3,49 m. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z § 3 pkt 15 rozp., poziom terenu to poziom projektowany w danym miejscu działki budowlanej, a więc dopuszczalne jest nadsypanie terenu, część budynku od strony działki skarżącego jest całkowicie zagłębiona w terenie na odległość większą niż 4 m. Zatem z mocy § 12 ust. 9 rozp. ta część budynku nie musi spełniać wymogów z § 12 ust. 1 rozp.
Zgodnie z ust. 6 pkt 1 tego przepisu, balkony, galerie, tarasy, mogą zaś być usytuowane w odległości 1,5 m od granicy. Wymogi te zostały w niniejszej sprawie spełnione, gdyż tarasy zaprojektowano na poziomie nad częścią podziemną garażu.
W konsekwencji, w niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi z § 12 i § 14 rozp. Nie są też uzasadnione pozostałe zarzuty skargi. W ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego brak było podstaw do objęcia kontrolą decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Nie jest to bowiem akt podjęty w granicach danej sprawy w rozumieniu art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Decyzja o warunkach zabudowy ma walor wiążący dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżący wniósł co prawda skargę na przywołaną decyzję Kolegium z dnia [...] r., lecz prawomocnym postanowieniem tut. Sądu z dnia 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1049/15, została ona odrzucona z powodu nieuzupełnienia braków formalnych.
W tym stanie rzeczy nie mogły odnieść żadnego skutku zarzuty pod adresem tejże decyzji. Możliwe jest jedynie jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w nadzwyczajnych trybach – wznowienia postępowania administracyjnego, bądź stwierdzenia nieważności decyzji. Dopóki jednak decyzja o warunkach zabudowy nie zostanie wzruszona w odrębnym postępowaniu, jej ustalenia są wiążące i skład orzekający nie jest władny odmówić jej zastosowania. Bez znaczenia są też zarzuty skargi co do zapisów studium oraz kwestia braku uchwalenia planu miejscowego dla przedmiotowego terenu.
W świetle art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ sprawdza:
- 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także wymogami ochrony środowiska,
- 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,
- 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji bioz, a także zaświadczenia z art. 12 ust. 7,
- 4) wykonanie projektu i sprawdzeń przez osoby posiadające aktualne uprawnienia budowlane.
Z mocy ust. 4 tego przepisu, w razie spełnienia powyższych wymagań oraz art. 32 ust. 4 (dysponowanie nieruchomością budowlaną na cele budowlane), właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Regulacja ta określa zatem zakres sprawdzeń projektu budowlanego i przesądza, że odmowa udzielenia pozwolenia na budowę nie może nastąpić na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, a więc po uwzględnieniu sprzeciwu sąsiadów, czy okolicznych mieszkańców.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy dopełnił powyższych wymogów w zakresie uregulowanym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz motywów poprzedniej decyzji kasatoryjnej.
W szczególności też, podzielić należy pogląd Wojewody, że organ administracji nie bada prawidłowości rozwiązań projektowych, a jedynie kompletność projektów i sporządzenie go przez osoby uprawnione, które potwierdzają opracowanie projektu zgodnie z wymogami prawa budowlanego, zasadami sztuki budowlanej pod rygorem odpowiedzialności karnej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Takie oświadczenie zostało zaś dołączone do projektu budowlanego w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny nie jest zaś władny do zbadania, czy oświadczenie to jest prawdziwe, bowiem fakt popełnienia przestępstwa podlega ustaleniu w postępowaniu karnym przed sądem powszechnym. Brak też podstaw prawnych do powołania niezależnego eksperta celem sprawdzenia projektu budowlanego, czego domagał się skarżący. Tego rodzaju trybu nie przewiduje bowiem prawo budowlane. Wniosek dowodowy jest zaś niedopuszczalny w postępowaniu sądowym w świetle art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Procedura sądowa przewiduje jedynie dowód uzupełniający z dokumentu, którym nie jest opina biegłego (eksperta).
Nie mogły też odnieść skutku zarzuty co do zagrożenia dla stateczności zbocza z powodu realizacji spornego budynku. Inwestor przedłożył bowiem wymaganą dokumentację geotechniczną i geologiczno-inżynierską oraz decyzję z dnia [...] r. o jej zatwierdzeniu (t. 11 akt I Instancji).
Wreszcie, rozważenia wymagała kwestia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy oraz ilości miejsc parkingowych. W tym zaś zakresie istotne znaczenie ma kwalifikacja kondygnacji garażu jako podziemnej w rozumieniu § 3 pkt 17 rozp. – w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, tj. przed dniem 1 stycznia 2018 r. (vide: str. 8 uzasadnienia wyroku NSA). Zgodnie z ówczesną definicją, kondygnację podziemną stanowi kondygnacja zagłębiona ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przyległego, a także każda usytuowana pod nią kondygnacja. Tymczasem w niniejszej sprawie z analizy rysunków projektowych (elewacje i przekroje), wynika że elewacja wschodnia, od strony na której zaprojektowano wjazd do garażu, nie jest zagłębiona poniżej terenu, nawet projektowanego.
Od strony południowej, tj. od strony działki skarżącego, zaprojektowano skarpę, która po usypaniu spowodować winna całkowite zagłębienie pod powierzchnię terenu. Od strony południowej kondygnacja jest zgłębiona na ok 60% powierzchni ściany. W ogólnym bilansie zagłębienie ścian przekracza 50% ich całkowitej powierzchni (vide: uzasadnienie poprzedniej decyzji kasacyjnej Wojewody). Stąd też w ocenie organu odwoławczego, garaż spełnia wymogi kondygnacji podziemnej, a zatem spełnione zostały wymogi decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy projektowanego obiektu.
Zdaniem składu orzekającego, stanowisko to należy podzielić. Dopuszczalne jest bowiem zaprojektowanie określonego poziomu terenu poprzez jego nadsypanie (§ 3 pkt 15 rozp.). W okolicznościach niniejszej sprawy jest to uzasadnione z powodu naturalnego pochylenia terenu w kierunku wschodnim i różnicy poziomu terenu o ok. 4,5 m (vide: projekt budowlany, część opisowa). Nie chodzi zatem o sztuczne nadsypanie terenu celem uzyskania skarpy ze wszystkich stron, lecz jedynie wyrównanie różnic poziomu i to tylko na pewnym jego fragmencie, a mianowicie garażu podziemnego od strony południowej, gdzie teren podniesiono maksymalnie o ok. 3,50 m. W celu ochrony nieruchomości skarżącego przed obsuwaniem się ziemi zaprojektowano ścianę samonośną o wysokości 1,80 m. Zdaniem skarżącego, spowoduje to pozbawienie go dostępu do ściany garażu i ogrodzenia na wysokości tego garażu. Jednak należy mieć na uwadze, że garaż zrealizowano z przekroczeniem granicy nieruchomości skarżącego, co potwierdza mapa dla celów projektowych, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W takim stanie rzeczy skarżący nie może skutecznie podważać usytuowania ściany w odl. ok. 20 cm od okapu dachu garażu. Podwyższenie terenu na pozostałym odcinku granicy, tj. poza ścianą garażu, zgodnie z projektem wynosi ok. 20 cm, co nie spowoduje obciążenia ogrodzenia skarżącego na podmurówce (vide: wyjaśnienia inwestora).
W ramach I etapu inwestycji, przewidziano też murki oporowe i ogrodzenie. Gdy zaś idzie o ścianę wschodnią, na której zaprojektowano wjazd do garażu, zdaniem składu orzekającego, opowiedzieć się należy za poglądem, że dopuszczalne jest jej całkowite odkrycie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 973/15, LEX nr 2237835). W niniejszej sprawie odsłonięcie elewacji wschodniej jest też uzasadnione nie tylko usytuowaniem wjazdu do garażu, lecz naturalnym ukształtowaniem terenu. Zbędne byłoby więc usypywanie przedłużenia skarpy od strony południowej, aby spowodować zagłębienie do wysokości połowy ściany w świetle. Dodać należy, że zgodnie z obecnie obowiązującą definicją, kondygnacją podziemną jest zagłębienie w świetle bez wymogu zagłębienia z wszystkich stron (§ 3 pkt 17 rozp. w brzmieniu od dnia 1 stycznia 2018 r.).
Mając na uwadze jednoznaczną treść aktualnej definicji kondygnacji podziemnej, skład orzekający uznał, że wątpliwości co do kwalifikacji garażu należy interpretować na korzyść inwestora, skoro kwestia braku zagłębienia ściany wschodniej jest nieistotna z punktu widzenia interesu skarżącego.
Stąd też projekt budowlany spełnia wymogi decyzji o warunkach zabudowy w zakresie liczby kondygnacji naziemnych (3 kondygnacje), wysokości (do 12 m) oraz powierzchni zabudowy (21%), powierzchni biologicznie czynnej (32%). Do powierzchni zabudowy nie wlicza się bowiem kondygnacji podziemnej. Spełniono też wymogi w zakresie ilości miejsc postojowych, bowiem projekt przewiduje 17 miejsc (w tym 12 w garażu podziemnym), podczas gdy w decyzji o warunkach ustalono wymóg 1,5 miejsca na mieszkanie. W nowym budynku zaprojektowano 8 lokali (łącznie 11 lokali w obu budynkach, realizowanych w II etapach). Podnoszona przez skarżącego kwestia wzrostu natężenia ruchu drogowego oraz uciążliwości dla nieruchomości skarżącego, musi pozostać poza ramami niniejszej sprawy zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Dodać jedynie należy, że inwestor został zobowiązany do przebudowy zjazdu celem utworzenia zatoki na głębokość co najmniej 1 pojazdu, aby nie blokować ulicy.
Wreszcie, wbrew twierdzeniom skarżącego, przedmiotowy teren nie jest objęty ochroną konserwatorską (pkt 2.3 decyzji o warunkach zabudowy). Projekt budowlany zawiera wszelkie dane co do wysokości i charakteru zabudowy. Nie było też obowiązkiem Wojewody dokonanie oględzin terenu.
Z tych względów brak było podstaw prawnych do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Uciążliwości, spowodowane zabudową nieruchomości sąsiedniej oraz utrata dotychczasowych walorów użytkowych i estetycznych, zacienienie ogrodu i działki, nie mieszczą się w ramach uprawnień organów administracji architektoniczno-budowlanej i nie mogą być brane pod rozwagę przez sąd administracyjny. Ochrona uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich na etapie pozwolenia na budowę następuje tylko na podstawie wymogów prawa budowlanego.
Pozostałe kwestie mogą być dochodzone jedynie w procesie cywilnym przed sądem powszechnym. Ustalenie odpowiedzialności karnej nie jest możliwe w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Nie jest zatem dopuszczalne całościowe rozpatrzenie wszystkich aspektów niniejszej sprawy, czego domagał się skarżący.
Działając także z urzędu sąd administracyjny nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Z tych względów skarga podlegała oddaleniu z mocy art. 151 tej ustawy.
Odnosząc się zaś do wniosku inwestora o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, że brak podstaw prawnych do uwzględnienia żądania w świetle art. 199, art. 200 i art. 209 tej ustawy, mr