Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2022 r. A.L. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką L.R..
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 17, art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 390, dalej jako u.ś.r.) oraz art. 104 ustawy z dnia14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1000, dalej jako k.p.a.), Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Wójta Gminy, po ponownym rozpatrzeniu wniosku odmówił przyznania A.L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką L.R..
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku analizy zgromadzonych dokumentów, w szczególności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2017 r. oraz wypisu z treści orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy z dnia [...] listopada 2019 r. ustalił, iż osoba wymagająca opieki L.R. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, a niepełnosprawność istnieje od [...] lipca 2012 r.
Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej w dniu [...] kwietnia 2022 r. oraz [...] marca 2023 r. ustalono, iż wnioskodawczyni A.L. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką L.R., która jest wdową i nie pozostaje w związku małżeńskim oraz nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku dla opiekuna. Osoba sprawująca opiekę tj. A.L. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie jest zatrudniona, ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej.
Ponadto nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Organ I instancji odniósł się również, że do wcześniejszego wniosku A.L. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i podał, że decyzją z dnia [...] października 2021 r., znak [...] odmówił przyznania świadczenie pielęgnacyjne w celu sprawowania opieki nad L.R.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją [...] stycznia 2022 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzje organu I instancji stwierdzając, że nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy oraz czasowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia bądź niepodejmowanie zatrudnienia przez A.L. a powstaniem znacznego stopnia niepełnosprawności u L.R., albowiem ostatni stosunek pracy A.L. na terenie Polski ustał ponad 23 lata temu z powodu zakończenia pracy sezonowej.
Dalej organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2022 r. A.L. zawarła umowę zlecenia z firmą K sp. z.o.o. na czas nieokreślony. Na podstawie oświadczenia złożonego przez A.L. ustalono, że zrezygnowała z zatrudnienia od dnia [...] kwietnia 2022 r. Zatem w ocenie organu I instancji wnioskodawczyni podjęła zatrudnienie, pomimo że we wcześniejszym wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczyła, iż systematycznie i stale sprawuje opiekę nad matką i należy przypuszczać, że opieka i jej zakres nie wyklucza możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Opieka i jej zakres musi w oczywisty sposób stanowić przeszkodę do podjęcia i wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej.
Organ I instancji ustalił również, że L.R. posiada troje dzieci, które zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego są zobowiązane do alimentacji. Natomiast w decyzji z dnia [...] stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przeszkodą w wykonywaniu obowiązku alimentacyjnego jest np. śmierć osoby zobowiązanej lub posiadanie przez nią orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak możliwości i sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, z uwagi na dzielącą odległość, nie usprawiedliwia i nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego, w tym z przekazania środków finansowych na zapewnienie fachowej opieki.
Wobec powyższego, zdaniem organu I instancji nie ma przeszkód w wykonywaniu obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe dzieci, polegającego na zapewnieniu matce pomocy w różnych formach, tj. pomoc osobista poprzez podział obowiązków pomiędzy rodzeństwem lub pomoc finansowa, zakup usług opiekuńczych.
Reasumując organ I instancji stwierdził na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., że wnioskodawczyni nie spełnia warunków ustawowych do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy, a opieka sprawowana przez wnioskującą nie ma charakteru stałego, a jej zakres nie wyklucza możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A.L. i wniosła w nim o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu strona zarzuciła zaskarżonej decyzji:
- 1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji przez zastosowanie normy prawnej w wyrażone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,
- 2. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez wnioskodawcę.
Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2023 r., Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy nie zgodził się z uzasadnieniem organu I instancji w kwestii interpretacji art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w powiązaniu z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, albowiem sam fakt braku zmiany przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez ustawodawcę, nie zwalnia organu z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Kolegium zauważyło, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Rozważając powyższe Kolegium obszernie wyjaśniło treść i skutki płynące z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. dla określenia ich wpływu na sytuację prawną odwołującej i podkreśliło, że skoro w tym wyroku została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to nie może tej okoliczności nie brać pod uwag lub pomijać. Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania.
Jednocześnie Kolegium zauważyło, że przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 u.ś.r., który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy. możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak podkreśliło Kolegium wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony na co wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez norm opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Ponadto wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące, co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem organu odwoławczego zaistniała podstawa do uwzględnienia odwołania w powyższym zakresie, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.
Jednocześnie Kolegium podzieliło linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji. Nie podzieliło natomiast poglądu wyrażonego w innych orzeczeniach, w których przyjęto, że wejście w życie przedmiotowego wyroku Trybunału nie ma wpływu na kształt obowiązujących przepisów, z uwagi na zawarte w jego uzasadnieniu wyjaśnienia.
Mając na względzie powyższe Kolegium rozważyło kwestię spełnienia przez wnioskującą pozostałych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia. W wyniku analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów Kolegium ustaliło, że osoba wymagająca opieki L.R. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2017 r., zgodnie z którym niepełnosprawność datuje się na [...] lipca 2012 r., a ustalonego stopnia niepełnosprawności od [...] października 2017 r. Kolegium zauważyło, że wbrew ustaleniom organu I instancji oraz twierdzeniom skarżącej, przedmiotowe orzeczenie wydane zostało do dnia [...] listopada 2020 r., nie natomiast na stałe. W aktach sprawy brak jest orzeczenia o niepełnosprawności potwierdzającego niepełnosprawność L.R. po tej dacie.
Jednocześnie Kolegium zauważyło, że przed organami administracji publicznej toczyło się już postępowanie w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną L.R.. W toku prowadzonego postępowania odmówiono stronie przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak związku przyczynowo-skutkowego oraz czasowego pomiędzy rezygnacją przez wnioskującą z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną (decyzja z dnia [...] października 2021 r.). Organ ustalił, że ostatni stosunek pracy A.L. ustał z powodu zakończenia pracy sezonowej. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] stycznia 2022 r.
Dalej Kolegium wyjaśniło, że w toku postępowania w przedmiotowej sprawie ustalono, iż w dniu [...] lutego 2022 r. A.L. zawarła umowę zlecenia z firmą K sp. z o.o. na czas nieokreślony, po czym, zgodnie ze złożonym oświadczeniem zrezygnowała z zatrudnienia od dnia [...] kwietnia 2022 r. Mając na względzie ustalenia w zakresie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia A.L., a koniecznością opieki nad matką Kolegium uznało, że zatrudnienie to miało charakter pozorny, zmierzający do wykazania kwestionowanego przez organy związku przyczynowo-skutkowego, w celu wystąpienia z ponownym wnioskiem o przyznanie świadczenia.
Natomiast, jak podkreślił organ odwoławczy podstawową przesłanką uprawniającą do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie przyznawane na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Rezygnacja z zatrudnienia (niepodejmowanie zatrudnienia) musi przy tym pozostawać w ścisłym i bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. O istnieniu zaś takiego związku przesądza to, jaki jest rzeczywisty zakres opieki i jednocześnie jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń i ułomności. Rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia musi być wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować.
A.L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Kolegium, w której zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji. tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą.
Zarzucając skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...] oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik reprezentujący skarżącą nie znalazł podstaw uzasadniających twierdzenie Kolegium, jakoby podjęcie przez skarżącą zatrudnienia w K Sp. z o.o. było zatrudnieniem pozornym. Skarżąca po negatywnie zakończonym pierwszym postępowaniu podjęła decyzję o podjęciu zatrudnienia. Jednakże opieka nad osobą niepełnosprawną była i jest na tyle wymagająca, że nie pozwoliła jej kontynuować tego zatrudnienia. Z tego powodu skarżąca zakończyła pracę we wskazanym miejscu. W jej ocenie organ formułując wskazane w decyzji tezy nie wziął w ogóle pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez samą skarżącą w złożonym oświadczeniu. Organ dokonał nadto pobieżnej oceny oświadczenia odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki.
Wskazane dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają, że matka potrzebuje w opisanym w tych dokumentach zakresie codziennej, stałej opieki. Co nadto istotne, okoliczność, że matka skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ zaliczający osobę niepełnosprawną do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności
Natomiast z wywiadu środowiskowego sporządzonego w niniejszej sprawie wynika, że osoba niepełnosprawna jest przewlekle chora. W wywiadzie szczegółowo opisano codzienne czynności wykonywane w ramach stałej, całodobowej opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką. Czynności te składają się na kompleksową opiekę i pomoc w zwykłych czynnościach życia codziennego dla osoby, która - jak orzekł uprawniony organ, jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. W ocenie skarżącej, Kolegium pochopnie wykluczyło zwykłe czynności życia codziennego z zakresu opieki i pomocy uzasadniającej prawo do świadczenia. Wszystkie te czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Kolegium nie zdołało podważyć wynikającej ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego potrzeby sprawowania przez skarżącą całodobowej i kompleksowej opieki nad matką niepełnosprawną w stopniu znacznym, niezdolnej do samodzielnej egzystencji.
Kolegium nie przedsięwzięło bowiem jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w celu wykazania zbędności podejmowania określonych czynności w ramach opieki i pomocy nad matką, uzasadniających konieczność rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania zatrudnienia).
Jak podkreślił pełnomocnik skarżącej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Rolą organów orzekających w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego nie jest weryfikacja samej potrzeby zapewnienia osobie niepełnosprawnej pomocy innych osób, albowiem w tej kwestii wiążąco wypowiedział się właściwy organ w orzeczeniu o niepełnosprawności, ale weryfikacja zakresu tej pomocy wymagającego rezygnacji z zatrudnienia.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożyły obie strony postępowania.
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2023 r. odmawiającą A.L. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu konieczności sprawowania stałej opieki nad matką L.R..
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390, dalej jako u.ś.r.), według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W myśl zaś art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W przedmiotowej sprawie nie było kwestionowane, iż wymagająca opieki – L.R. legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika KRUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji (orzeczenie z dnia [...] listopada 2019 r.), w którym stwierdzono, że jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji od [...] października 2015 r. Niesporne było też, że opiekę nad L.R. sprawuje jej córka – A.L. oraz że skarżąca należy do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będąc córką sprawującą opiekę nad wymagającą opieki matką (wdowa).
Organ I instancji odmówił skarżącej prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że opieka nad matką nie nosi cech stałej i jej zakres nie wyklucza możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, co zdaniem organu oznacza brak spełnienia wymaganej ustawowo przesłanki związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy (niepodejmowaniem jej) a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Wójt wskazał przy tym na wydaną wcześniej decyzję z dnia [...] października 2021 r. odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad matką, utrzymaną w mocy decyzją SKO z dnia [...] stycznia 2022 r. (opisane decyzje nie zostały załączone do akt administracyjnych sprawy), w której stwierdzono brak związku przyczynowo-skutkowego i czasowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia bądź niepodejmowania zatrudnienia przez wnioskodawczynie a powstaniem znacznego stopnia niepełnosprawności u jej matki, bowiem ostatni stosunek pracy na terenie kraju ustał ponad 23 lata temu.
Organ stwierdził, iż zawarta przez wnioskodawczynię umowa zlecenia na okres od [...] lutego do [...] kwietnia 2022 r. pozwala przypuszczać, że opieka i jej zakres nie wykluczają możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Organ I instancji wskazał przy tym dodatkowo, że wymagająca opieki ma troje dzieci, na których w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacji, a nie ma przeszkód aby był on wykonywany przez pozostałe dzieci wobec matki w innych formach niż opieka osobista.
SKO utrzymując w mocy decyzję, istotna część rozważań poświęciło interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodzić należy się z Kolegium, iż z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie może być brany pod uwagę przy ocenianiu przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność została stwierdzona powyższym wyrokiem. Jednak Sąd zwraca uwagę, iż przepis art. 17 ust., 1b u.ś.r. nie był podstawą rozstrzygnięcia w decyzji organu I instancji, a jedynie zarzut w tym zakresie podniesiony został w odwołaniu. Przepis art. 17 ust. 1 b u.ś.r. był podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia we wcześniejszej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] maja 2022 r., uchylonej przez SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., którą przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, właśnie z uwagi na błędną interpretację art. 17 ust. 1 b. u.ś.r. na tle wyroku TK.
Natomiast SKO odnosząc się do związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia strony a koniecznością opieki nad matką uznało, że zatrudnienie skarżącej na umowę zlecenie w okresie [...] miało charakter pozorny, mający na celu ponowne wystąpienie z wnioskiem o świadczenie. Jednocześnie SKO zwróciło uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, ale za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu sprawowania opieki. Przy czym o istnieniu związku pomiędzy rezygnacją z pracy/niepodejmowaniem pracy a sprawowaniem opieki przesądza rzeczywisty zakres opieki i potrzeb osoby niepełnosprawnej. Przy czym SKO nie odniosło w/w stwierdzenia do stanu faktycznego ustalonego w przedmiotowej sprawie, nie poddając analizie i ocenie zakresu opieki nad wymagającą opieki.
W istocie kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi występowanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną przez nią opieką nad matką, jako jednej z przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymaganej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Należy wyjaśnić, iż celem regulacji zawartej w art. 17 ust. 1u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą.
W treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy oraz czasowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia bądź niepodejmowaniem zatrudnienia przez A.L. a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Kolegium podało, że zatrudnienie wnioskodawczyni w okresie od [...] lutego do [...] kwietnia 2022 r. miało charakter pozorny, służyć bowiem miało jedynie wystąpieniu z wnioskiem o świadczenie i wykazaniu związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacja z zatrudnienia a sprawowaniem nad matką opieki.
W ocenie Sądu powyższe stanowisko nie jest prawidłowe. Zważyć trzeba, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli wnioskodawca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wymaga podkreślenia, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa jako przesłankę przyznania świadczenia nie tylko rezygnację z zatrudnienia, ale także niepodejmowanie zatrudnienia i obie te przesłanki traktuje jako równorzędne. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W orzecznictwie wskazuje się, że dla oceny istnienia prawnie relewantnego związku pomiędzy (dalszym) "niepodejmowaniem zatrudnienia" a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym krewnym, istotne znaczenie ma nie to, z jakiego powodu zakończył się ostatni okres zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) opiekuna i od kiedy nie pozostaje on już w zatrudnieniu, lecz to, z jakiego powodu ów opiekun nadal nie podejmuje zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w czasie sprawowania opieki nad niepełnosprawnym podopiecznym i ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne – czy właśnie w związku ze sprawowaniem tej opieki, czy może z innej przyczyny.
Ustawodawca nie określił bowiem, jaki czas może upłynąć (maksymalnie) od "popadnięcia" w stan "niepodejmowania zatrudnienia" do momentu rozpoczęcia opieki nad niepełnosprawnym rodzicem (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2021r., IV SA/Po 729/21, CBOSA).Dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma znaczenia, od kiedy utrzymuje się taki stan rzeczy, a zatem rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką mogła nastąpić w znacznym okresie czasu przed złożeniem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Wymaga podkreślenia, że art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. nie wymaga, by opiekun zrezygnował z pracy zarobkowej, lecz wystarczy, by jej nie podjął z uwagi na opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą. Spełnienie tej przesłanki następuje także wówczas, jeżeli osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie podejmuje zatrudnienia w zawiązku z koniecznością sprawowania opieki, przy czym cytowany przepis nie wyznacza żadnych ram czasowych dotyczących podejmowania aktywności zawodowej.
Okoliczność, że skarżąca nie była w istocie aktywna zawodowo przed złożeniem wniosku, nie wyklucza zatem, co do zasady, przyznania świadczenia w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki (zob. wyrok NSA z 22 września 2022 r., I OSK 2156/21, wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2022r., I OSK 1939/21 wyrok NSA z dnia z 28 sierpnia 2019 r. I OSK 940/19, wyrok WSA w Gdańsku z 21 lipca 2022 r., III SA/Gd 35/22, CBOSA).
W orzecznictwie wskazuje się, że nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Może się zdarzyć taka sytuacja, w której osoba niepełnosprawna z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności nie wymaga opieki, która absorbuje opiekuna w taki sposób, aby rezygnował z zatrudnienia lub z tego powodu jej nie podejmował. Dlatego istotne jest, czy w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskująca osoba spełnia ustawowe przesłanki do jego przyznania (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2022 r., I OSK 1939/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 marca 2023 r., III SA/Kr 1365/22, CBOSA). Nie tylko rezygnacja z zatrudnienia stanowi o spełnieniu przesłanki niezbędnej do uzyskania świadczenia. Wystąpienie drugiej z przesłanek - niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki, jest okolicznością wystarczającą do spełnienia przesłanki przyznania świadczenia, wymaganej przez normę art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Jak już wyżej wskazano ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia. W orzecznictwie wskazuje się, że organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie obowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Należy mieć bowiem na uwadze, że przyznanie przedmiotowego świadczenia jest niemożliwe w sytuacji, gdy o niepodejmowaniu zatrudnienia zadecydowały inne przyczyny, zwłaszcza leżące po stronie wnioskodawcy (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., I OSK 1557/22, wyrok NSA z dnia 16 listopada2023 r., I OSK 1899/22, CBOSA).
Art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje wyraźnie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia (zob. wyroki WSA w Gliwicach z 21 lipca 2021 r. II SA/GI 504/21, LEX nr 3209641, WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2022 r. III SA/Rz 1781/21).
Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w kwietniu 2022 r., w okresie, w którym jej matka legitymowała się orzeczeniem lekarza orzecznika KRUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji (w świetle art. 3 pkt 21 lit. c u.ś.r. – znaczny stopień niepełnosprawności). Jak już wyżej wskazywano opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W każdym razie związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły (por. B. Chludziński /w/ P.Rączka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, t. 4.1 i powołane tamże orzecznictwo).
Zauważyć trzeba, że na gruncie u.ś.r. ustawodawca nie wprowadził definicji legalnej wyrażenia "opieka" ani "sprawowanie opieki". Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub jej charakter. Nie chodzi przy tym o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy, przez 24 godziny na dobę (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11, wyrok NSA z dnia 6 października 2020 r., I OSK 371/20, CBOSA). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości lub długoterminowości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2022 r., I OSK 1867/21, CBOSA).
W sytuacji, gdy obowiązki wykonywane w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym nie mają takiego charakteru, może zdarzyć się, że zakres tej opieki nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia choćby na część etatu. To zaś powoduje, że wówczas za niespełnioną uznać należałoby przesłankę związku przyczynowo-skutkowego z art. 17 u.ś.r. (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20, wyrok WSA w Gdańsku z 13 grudnia 2023 r., II SA/Gd 356/23).
Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11, CBOSA). Niewątpliwie w każdym przypadku należy dokonywać oceny indywidualnej w tym zakresie. Jednak zasadniczo można przyjąć, że w zakres opieki wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może - co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2022 r., II SA/Po 354/22, CBOSA). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną.
Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., I OSK 1867/21, CBOSA).
Jak wskazuje się w orzecznictwie świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między zaprzestaniem lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje (por. wyrok NSA z 8 lutego 2023 r., I OSK 631/22, wyrok NSA z dnia 22 września 2022 r., II SA/Gd 1028/22, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21 CBOSA).To właśnie sprawowana opieka, jej zakres, ma uniemożliwiać wykonywanie pracy zarobkowej, zatem musi zachodzić między nimi, tj. sprawowaną opieką i niemożnością wykonywania pracy zarobkowej związek przyczynowo-skutkowy.
Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. była bowiem pomoc osobom sprawującym stałą, długotrwałą opiekę osobom niepełnosprawnym, nie z powodu samej okoliczności sprawowania opieki, lecz ze względu na okoliczność, że przez sprawowaną opiekę osoby te znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej ich do niewykonywania pracy zarobkowej. Konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże sposób sprawowania opieki nie został określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia – 17 stycznia 2024 r., II SA/Bd 1124/23, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2024 r., IV SA/PO 752/23, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2024 r., II SA/Gl 1555/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2023 r., II SA/Gd 233/23, CBOSA).
Obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest więc ustalenie związku między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Wskazać trzeba, że organ odwoławczy, jak i organ I instancji, nie odniósł się w istocie do tak rozumianego związku przyczynowego-skutkowego. Treść zaskarżonej decyzji wskazuje, że organy nie podały w zasadzie jakie przyjęły ustalenia co do zakresu opieki nad niepełnosprawną, nie dokonały analizy i oceny czy zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką uniemożliwia jej wykonywanie pracy zarobkowej. Jedynie zawarły w tym zakresie lakoniczne stwierdzenie o braku związku przyczynowo-skutkowego i pozorności umowy zlecenia skarżacej, nie do odnosząc tego do zebranego w sprawie materiału dowodowego i poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń.
Choć zdaniem Sądu ustalenia organu co do zakresu opieki nad osobą wymagającą opieki także wymagają uzupełnienia i uaktualnienia. Sąd zwraca przy tym uwagę na pewne niejasności w zakresie dotąd zebranego przez organy materiału dowodowego. Przykładowo w dokumencie z [...] kwietnia 2022 r., wymieniającym czynności wykonywane podczas opieki, wpisano,,przewracanie na drugi bok", jednocześnie jednak ani z wywiadu środowiskowego z dnia [...] kwietnia 2022r., ani z wywiadu środowiskowego z dnia [...] marca 2023 r. nie wynika, aby wymagająca opieki była osoba leżącą.
W ocenie Sądu, w prowadzonym postępowaniu organy naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadząc postępowanie dowodowe, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z uwagi na zasadę swobodnej oceny dowodów, przewidzianejwart.80k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Poza tym, zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, przewidzianą w art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Podkreślić należy, że zarówno przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jak i odmowa przyznania tego prawa powinno wynikać z tak przeprowadzonego postępowania, by nie było wątpliwości, że stronie przysługuje to prawo, bądź że prawo to jej nie przysługuje. Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem przysługującym jedynie za samo sprawowanie opieki, lecz związanym z koniecznością rezygnacji z wykonywania pracy zarobkowej w celu opieki tej sprawowania lub niepodejmowania pracy z tego właśnie względu. Wykonywanie opieki i jej rozmiar musi uniemożliwiać podjęcie pracy, bądź wymuszać na opiekunie rezygnację z aktywności zawodowej. Zdaniem Sądu sytuacja ta sprawia - nie przesądzając sposobu rozstrzygnięcia sprawy - że odmowa przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia nastąpiła co najmniej przedwcześnie.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy niewłaściwie ocenił zagadnienie zaistnienia związku między "rezygnacją z zatrudnienia" lub "niepodejmowaniem zatrudnienia" a sprawowaniem opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. Organy nie dokonały wnikliwej oceny zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką.
Końcowo, z uwagi na argumentację zawartą w decyzji organu I instancji, wskazać należy, że przeszkodą w przyznaniu świadczenia skarżącej nie mógł być również fakt posiadania przez skarżącą rodzeństwa, które potencjalnie mogłoby sprawować opiekę nad matką lub spełniać obowiązek alimentacyjny w innej formie. Słusznie w tym zakresie SKO nie powieliło w/w argumentu w zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy nie określa tego kto z spośród osób będących w tym samym stopniu pokrewieństwa względem osoby niepełnosprawnej winien sprawować opiekę nad nią i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W niniejszej sprawie nie było zatem podstaw do badania alternatywnych sposobów zapewnienia L.R. niezbędnej opieki przez pozostałe osoby zobowiązane względem niej do alimentacji w sytuacji, gdy to skarżąca sprawuje opiekę nad matką.
Wielość osób, które potencjalnie mogłyby sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną nie daje podstawy do podważania faktu sprawowania opieki przez osobę, która w sposób niejako zinstytucjonalizowany się jej podjęła, rezygnując bądź nie podejmując z tego powodu z aktywności zawodowej i ubiegając się o świadczenie z tego tytułu (zob. wyroki NSA z 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21, z 28 lipca 2022, I OSK 1867/21).
Mając na uwadze dokonane powyższe ustalenia Sąd stwierdził, że organy nie rozważyły wszystkich istotnych kwestii i nie zebrały oraz nie oceniły w sposób prawidłowy materiału dowodowego w sprawie, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Powyższe zaś uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu wyroku i zawarte w nim wskazania. W szczególności zaś organ zobowiązany będzie uzupełnić w wymaganym zakresie materiał dowodowy w sprawie, stosownie do wcześniejszych rozważań, a następnie dokona ponownej oceny tego materiału na tle przepisów u.ś.r.
Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na zmianę stanu prawnego jaka nastąpiła z wejściem z życie z dniem 1 stycznia 2024 r. ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 ze zm.), którą wprowadzono wiele zmian w u.ś.r., w tym dotyczących zasad przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę obowiązany był dokonać oceny według stanu faktycznego i prawnego z chwili wydania zaskarżonej decyzji przez Kolegium. Natomiast odnośnie zastosowania przez organy administracji przepisów prawa przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie zaś do art. 63 ust. 2 ww. ustawy, osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4.
Mając na względzie powyższe przepisy przejściowe związane ze zmianą zasad wspierania osób niepełnosprawnych i ich opiekunów stwierdzić należy, że o możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przesądzi spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 u.ś.r. na dzień złożenia wniosku, stosownie do art. 24 ust. 2 u.ś.r., ponieważ wniosek został złożony do dnia 31 grudnia 2023r. Jeżeli organy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy stwierdzą, że skarżąca spełniła przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na dzień złożenia wniosku, będzie to oznaczało, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. W konsekwencji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie możliwe na podstawie przepisów dotychczasowych w oparciu o art. 63 ust. 1 ww. ustawy o świadczeniu wspierającym.
Z przytoczonych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów w wysokości 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego adwokatem ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).