Uzasadnienie
Decyzją z 24 lipca 2020 r. znak [...] Starosta B. na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, ust. 5, art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 i 1716), w związku z art. 128 ust. 1-2, art. 129 ust. 1 w związku z ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1-3 i ust. 5, art. 133, art. 134, 135 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 i 284), orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 1 273,00 zł na rzecz S.B. za nieruchomość położoną w obrębie P., gmina B., obejmującą działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 197 m2, która z mocy prawa stała się własnością Gminy B..
W uzasadnieniu organ podał, że decyzja ustala wysokość odszkodowania za nieruchomość zajętą pod inwestycję drogową pn.: "Budowa drogi gminnej "Z." łączącej drogę powiatową nr [...] K B. – S. - B. z drogą gminną L. - R., obr. P., gm. B.". Podstawą dla ustalenia wysokości odszkodowania był operat szacunkowy z 20 marca 2020 r., wykonany przez L.G.. Zgodnie z wpisem w księdze wieczystej nr [...], działka nr [...], położona w obrębie P., z której została wydzielona działka nr [...], zajęta pod realizację przedmiotowej inwestycji, stanowiła własność S.B.. Na dzień określenia stanu nieruchomości (dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), przedmiotowa część nieruchomości nie była objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Gminy w B. z 27 grudnia 2002 r., działka nr [...] znajdowała się w terenach rolnych w złożu kruszywa naturalnego.
Przeprowadzona przez rzeczoznawcę analiza wykazała, że ceny na rynku nieruchomości drogowych są dziesięciokrotnie wyższe niż ceny na rynku obejmującym nieruchomości znajdujące się w terenach rolnych. W związku z powyższym do oszacowania przedmiotowej części nieruchomości, zastosowano tzw. zasadę korzyści, zgodnie z którą szacowania dokonano w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny rolne z maksymalnym możliwym powiększeniem wartości o 50 %. Rzeczoznawca majątkowy wartość gruntu określił przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej, na podstawie cen osiągniętych na rynku lokalnym obejmującym teren gminy B.. Do analizy przyjęto 22 transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu podobnym do przeznaczenia przedmiotowej części nieruchomości (rolnym). W operacie szacunkowym wartość rynkowa prawa własności działki nr [...], położonej w obrębie P., określona została na 1 273,00 zł (5,10 zł za 1m2 gruntu działki), w tym wartość części składowych roślinnych wyniosła 268,00 zł. Organ uznał operat szacunkowy za miarodajny dla ustalenia wysokości odszkodowania.
Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji złożył S.B. podnosząc, że nieprawidłowe było porównanie do działek rolnych, albowiem skutkowało zaniżeniem należnego odszkodowania.
Wojewoda decyzją z 1 grudnia 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1990), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że podstawę nabycia na rzecz Gminy B. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 197 m2, położonej w obrębie P., gm. B., stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organ zwrócił uwagę na zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która została uszczegółowiona w § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wojewoda stwierdził, że w wyniku dokonania porównania poziomu cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu tożsamym z dotychczasowym przeznaczeniem działki wycenianej (czyli działek rolnych) z poziomem cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu wynikającym z realizacji celu publicznego (czyli drogowych) biegły ustalił, że ceny nieruchomości drogowych są na poziomie dziesięciokrotnie wyższym niż ceny nieruchomości rolnych.
Konsekwencją tego ustalenia było przeprowadzenie wyceny na podstawie wartości nieruchomości, z których wydzielono działkę (czyli na podstawie jednostkowej wartości działki nr [...], obr. P., gmina B. znajdującej się w terenach rolnych, w złożu kruszywa naturalnego). Stosując metodę korygowania ceny średniej, w oparciu o ceny 22 transakcji nieruchomościami rolnymi z terenu gminy B., po uwzględnieniu atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości i skorygowaniu otrzymanej ceny średniej za pomocą stosownych współczynników korygujących odnoszących się do tych atrybutów, biegły oszacował wartość prawa własności 1m2 gruntu przedmiotowej działki na kwotę 3,40 zł. Następnie powiększył ją o 50%, realizując tzw. zasadę korzyści, uzyskując finalnie kwotę 5,10 zł za 1m2. Organ II instancji uznał, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyboru nieruchomości porównawczych uwzględnił dyspozycję § 4 ust.1 i 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Wątpliwości nie budził również sposób oszacowania znajdujących się na nieruchomości składników roślinnych.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotychczasowe przeznaczenie wycenianych działek należało ustalić na podstawie postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zgodnie z którym było ono rolne. Skoro zaś nie było ono drogowe, to tym samym nie ma możliwości - jak chciałby tego odwołujący
- - określenia wartości na podstawie cen nieruchomości drogowych, czyli w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia.
Wojewoda wskazał, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych operat szacunkowy stanowi sformalizowaną opinię wydaną w zakresie posiadanych przez rzeczoznawcę wiadomości specjalnych i nie jest możliwe dokonanie oceny operatu szacunkowego w takim zakresie, w jakim obejmuje on fachowe wiadomości o charakterze specjalistycznym. Ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania.
Skargę na opisaną decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S.B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez zaniechanie oceny zgodności operatu szacunkowego z przepisami prawa,
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 134 ust. 1, art. 150 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na ustaleniu odszkodowania, przy braku wystarczających informacji do prawidłowego określenia wartości rynkowej nieruchomości,
- 3) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na nieuzasadnionym dokonaniu wyceny przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem transakcji nieruchomościami rolnymi.
Skarżący wniósł o dopuszczenie w poczet materiału dowodowego dowodu z dokumentu w postaci faktury [...] z 12 marca 2020 r. na okoliczność ustalenia, że wycena przedmiotowej nieruchomości jest zaniżona i nie uwzględnia przeznaczenia nieruchomości, zważywszy że Gmina B. dokonała sprzedaży nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie wycenianej nieruchomości za cenę zdecydowanie wyższą niż wskazana w w/w operacie szacunkowym.
W uzasadnieniu opisane wyżej zarzuty zostały rozwinięte. W szczególności skarżący wskazał, że obowiązkiem biegłego w rozpoznawanej sprawie było dokonanie wyceny na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową. Wątpliwości skarżącego budziła również sama prawidłowość operatu majątkowego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie właściwego doboru nieruchomości podobnych dla dokonania wyceny. O nieruchomościach przyjętych do porównania wiadomo z treści operatu tylko tyle, w jakiej miejscowości są położone, jaką mają powierzchnię, w jakiej dacie zawarto transakcję i jaka była cena jednostkowa za 1 m2 każdej z nieruchomości.
Skarżący nadmienił, że poprzednią decyzją z 30 grudnia 2019 r., znak [...] Starosta B. ustalił odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości na kwotę zdecydowanie wyższa, tj. 4 953 zł, która to właśnie kwota w ocenie skarżącego stanowiła należyte odszkodowanie za przedmiotowe nieruchomości. Obniżenie odszkodowania w zaskarżonej decyzji dokonane zostało z rażącym naruszeniem przepisów i rażąco narusza interes właściciela gruntów.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie zaś z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a to art.7, art.77, art. 80 oraz art.107 k.p.a., w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Przedmiotem postępowania w kontrolowanej sprawie było ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2020.1363 t.j. z dnia 2020.08.10 – dalej: "specustawy"). Stosownie do art.12 ust.4a i ust.5 w zw. z art.11 f ust.1 pkt 6 powołanej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.
18. W myśl art.18 ust.1 ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 t.j. z dnia 2020.11.12 – dalej "u.g.n." - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ II instancji) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art.130 u.g.n.). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, co do zasady, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art.134 ust.1 i 2 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art.154 ust.1 i 2 u.g.n.). Z kolei, zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109 - wersja od 4 grudnia 2019 r. do 25 marca 2021 r.) określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (§ 3 ust.1). Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.
W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przepisy prawa nie określają, w przypadku zastosowania tej metody, minimalnej liczby nieruchomości przyjętych do porównań (§ 4 ust.3).
Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej, do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust.1, ust.2 i ust.41).
Z powyższego wynika zatem, że wartość rynkowa nieruchomości może być określona wyłącznie na podstawie analizy rynku, na którym się znajduje. Podstawę stosowania podejścia porównawczego stanowi znajomość określonego rynku nieruchomości, a zasadą podejścia porównawczego jest zasada porównywania nieruchomości wycenianej, której cechy są znane, z nieruchomościami podobnymi o znanych cenach i cechach, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Określony rynek stanowi podstawę do przeprowadzenia jego analizy pod kątem wyboru cech rynkowych (atrybutów), które w sposób zasadniczy wpływają na wartość rynkową nieruchomości. Stosując metodę korygowania ceny średniej rzeczoznawca majątkowy powinien w operacie przedstawić utworzony z określonego rynku zbiór przyjętych do porównań nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej, składający się z co najmniej kilkunastu nieruchomości (minimum 11), dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.
Zastosowanie podejścia porównawczego zakłada zatem korygowanie wartości danej nieruchomości ze względu na cechy różniące ją od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Jak słusznie zauważono w literaturze przedmiotu "rzeczoznawcy majątkowi bardzo często stosują niezgodne z przepisem uproszczenie, polegające na określeniu cech tylko dla nieruchomości o cenach najwyższej i najniższej. (...). Natomiast rozporządzenie stawia wymagania surowsze: nakazuje bowiem ustalenia cech dla całego zbioru przyjętych do porównań transakcji. Wymóg ten ma zapewnić dobór nieruchomości, których charakterystyka będzie możliwie najbliższa nieruchomości wycenianej. Przy spełnieniu tego warunku zakres zmienności cen porównywalnych nie będzie zbyt duży" (Dydenko Jerzy, Telega Tomasz, Komentarz do rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, [w:] Wycena nieruchomości.
Komentarz, wyd. II, Opublikowano: WKP 2018). Nadto, wymóg ten wynika z § 55 i § 56 rozporządzenia, które nakazują, aby operat szacunkowy zawierał informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny, opisu stanu nieruchomości, nie tylko analizę, ale i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym sposobu wyceny.
Wspomnieć jeszcze należy, że przepis art.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera definicje legalne m.in. pojęć: "nieruchomość podobna" oraz "stan nieruchomości". I tak, ilekroć w ustawie jest mowa o "nieruchomości podobnej" należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Natomiast stan nieruchomości to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.
Przyjąć zatem trzeba, że skoro kwestia podobieństwa nieruchomości jest wprost uregulowana przepisami prawa, które określają na czym to podobieństwo polega, to nie można uznać, że ocena tego podobieństwa wchodzi w zakres wiedzy specjalnej. Odróżnić zatem należy dokonanie przez rzeczoznawcę (z właściwego rynku nieruchomości: lokalnego, regionalnego czy krajowego) samego wyboru konkretnych kilkunastu transakcji od oceny czy wybrane nieruchomości rzeczywiście są nieruchomościami spełniającymi kryteria podobieństwa określone w art. 4 pkt 16 u.g.n. Dlatego też nie jest uprawnione twierdzenie, że osoba niebędąca rzeczoznawcą majątkowym i niedysponująca wiadomościami specjalnymi nie jest w stanie ocenić, czy nieruchomości przyjęte do porównań są podobne do nieruchomości szacowanej. Celem umożliwienia dokonania takiej oceny operat powinien zawierać szczegółowy opis nieruchomości podobnych przyjętych do porównań.
Tak strona, jak i organy oraz sąd administracyjny muszą mieć bowiem możliwość skonfrontowania, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 346/16, LEX nr 2 481 470). Wynika to również pośrednio ze standardu zawodowego opracowanego przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych - Krajowy Standard Wyceny Specjalistyczny. Wycena Nieruchomości Rolnych. Co prawda, zgodnie z art. 175 ust. 6 u.g.n. warunkiem obowiązywania standardu zawodowego jest jego ogłoszenie przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, ale potwierdza on powyższą konkluzję, że w operacie szacunkowym powinien znaleźć się opis nieruchomości podobnych. Standard zawodowy przy opisie i ocenie stanu nieruchomości zaleca uwzględnianie w szczególności następujących cech: a) lokalizacji, położenia i sąsiedztwa; b) wartości użytkowej (bonitacji) i różnorodności użytków gruntowych; c) powierzchni, kształtu nieruchomości i ukształtowania terenu; d) warunków dojazdu oraz wyposażenia w budowle i urządzenia służące do produkcji rolnej; e) występowania utrudnień w uprawie (np. kamienistość, sieci infrastruktury, i inne); f) kultury rolnej (KSWS 4.1.7). Rzeczoznawca majątkowy ma również obowiązek ujawnić w operacie szacunkowym wszystkie istotne fakty, o których posiada wiedzę, związane z przedmiotem wyceny (KSWS 4.3.).
W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że organy administracji publicznej rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Jak wielokrotnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie weryfikacja prawidłowości dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru, zarówno podejścia, jak i metody wyceny, nie jest dokonywana na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w oparciu o przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. (vide: wyrok NSA z 21 lipca 2020 r., I OSK 3284/19, dostępny w cbosa).
Natomiast organy i sądy powinny weryfikować operaty szacunkowe od strony formalnej poprzez badanie, czy zostały sporządzone i podpisane przez osobę uprawnioną, czy zawierają wymagane przepisami prawa elementy, czy są logiczne i kompletne, czy nie zawierają niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione. Ten zakres kontroli jest dokonywany w oparciu o reguły postępowania dowodowego określone w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Organ nie może zatem ograniczyć się do przywołania wniosku operatu, ale zobowiązany jest sprawdzić, na jakich podstawach biegły tę konkluzję oparł. W przeciwnym razie powstałaby sytuacja, w której podmiotem rozstrzygającym sprawę administracyjną byłby w istocie biegły, a nie organ (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2006 r., II SA/Wr 241/06, cbois). Opinia powinna zatem zawierać takie uzasadnienie, które umożliwi dokonanie kontroli logiczności i poprawności operatu.
Ocena operatu powinna być przeprowadzona według takich samych zasad, jakie obowiązują przy jego sporządzeniu. Tylko taka ocena stanowi formę weryfikacji opinii rzeczoznawcy pod kątem zgodności z przepisami prawa. Przyjmując bezkrytycznie wartość ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego – i tym samym nie wywiązując się z powyższych obowiązków – organ administracji narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (por. Klat-Górska Elżbieta, Uwłaszczenie użytkowników wieczystych w drodze decyzji administracyjnej, Opublikowano: LEX 2015).
W tym miejscu przedstawić należy zastosowaną w sprawie przez biegłego i zaakceptowaną przez organy "zasadę korzyści". Zgodnie z przepisem § 36 ust.3 rozporządzenia w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Jeśli zatem przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r.), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy skonstatować należy, że organy bezkrytycznie przyjęły sporządzony w sprawie operat szacunkowy, nie przeprowadzając jego sprawdzenia, a tym samym nie dostrzegając jego wadliwości. Analiza przedmiotowego operatu szacunkowego dokonana przez sąd daje podstawy do twierdzenia, że o ile nie można zakwestionować samego wyboru podejścia porównawczego przy wykorzystaniu metody korygowania ceny średniej, to jednak sposób sporządzenia operatu nie jest zgodny z przepisami. Przede wszystkim rzeczoznawca majątkowy nie przedstawił w operacie opisu nieruchomości przyjętych do porównań. W tabeli na stronie 7 operatu wymienił, co prawda, 22 nieruchomości o "przeznaczeniu podobnym do przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości", ale - poza powierzchnią i położeniem w określonym obrębie - nie podał żadnych innych cech tych nieruchomości. Wskazał jedynie, że wybrane transakcje dotyczą z reguły nieruchomości o dużych powierzchniach. Nie podał jednakże, czy były to grunty położone w jednym kompleksie, czy rozproszone (jak w przypadku nieruchomości, w skład której wchodziła szacowana działka).
Na stronie 13 operatu biegły wyjaśnił, że charakterystykę nieruchomości ze zbioru nieruchomości podobnych podaje jedynie dla nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, co jest wadliwe. Zresztą i opis tych nieruchomości jest niezwykle enigmatyczny. Rzeczoznawca użył kryteriów ocennych, a nie opisujących stan faktyczny, jak np. "przeciętna odległość od działek siedliskowych", "kultura rolna przeciętna" – bez podania dalszych szczegółów. Nie wskazał również, jakie ograniczenia wpływające na wartość nieruchomości występują w przypadku nieruchomości o cenie minimalnej.
Z kolei z opisu nieruchomości na stronie 15 operatu wynika, że nieruchomość o cenie minimalnej o pow. 1,3200 ha stanowi kompleks niespójny obszarowo, a większa część działek nie posiada dostępu do drogi. Wydaje się, że nieruchomość o cenie maksymalnej składała się z jednej działki (w jej opisie użyto liczby pojedynczej) o powierzchni 0,4900 ha. Podobieństwo tych nieruchomości budzi zatem wątpliwości. Jak już wyżej przedstawiono, skoro przy zastosowaniu podejścia porównawczego ceny nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, to korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej.
Rzeczoznawca nie wyjaśnił dlaczego ograniczył się do szacowania działki nr [...], podczas gdy wchodziła ona w skład nieruchomości o powierzchni 2,010 ha, składającej się z wielu działek.
Nadto, operat nie zawiera pełnego opisu szacowanej działki nr [...] obr. P.. Nie wiadomo, co oznacza sformułowanie: "teren niezagospodarowany, porośnięty roślinnością" użyte w opisie tej działki na stronie 5 operatu. Powyższe narusza przepis art.134 ust.1 i 2 u.g.n., stanowiącego, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości. Nadto, do operatu nie załączono żadnej mapy, tak więc nie wiadomo, jakie było jej położenie i sąsiedztwo, kształt i ukształtowania terenu, warunki dojazdu, wartość bonitacyjna (KSWS – 4.1.7). W opisie brak też informacji o tym, czy działka stanowi grunt odłogowany, ewentualnie ugorowany, jaki był skład gatunkowy i stan porostu roślinnego, poziom produkcji, warunki glebowo-przyrodnicze (KSWS – 4.1.4,4.1.5.). Użyte w tabeli sformułowanie: "kultura rolna przeciętna" stanowi w istocie ocenę, a nie opis.
To samo dotyczy słów "kształt wydłużony, wąski, utrudniający optymalne użytkowanie" – bez określenia wymiarów działki. Rzeczoznawca podał na stronie 5 operatu, że "działka nr [...] znajdowała się w terenach rolnych w złożu kruszywa naturalnego".
Na stronie 6 operatu wskazał zaś, że analizą objęto nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod tereny rolne na podstawie studium", nie określając jednakże, czy chodzi o tereny rolne w złożu kruszywa naturalnego, czy nie położone w tym złożu i jaki ewentualnie wpływ na cenę działki miało położenie w złożu.
Wprawdzie rzeczoznawca majątkowy wymienił w tabeli 22 nieruchomości podobne, ale w istocie korygowanie ceny średniej polegało wyłącznie na dokonaniu obliczeń w stosunku do nieruchomości o cenie najmniejszej i największej. Praktyka ta, jak wyżej wskazano, jest sprzeczna z przepisem § 4 ust.4 rozporządzenia, stanowiącego, że do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.
Jak już wyżej podniesiono, w tabeli ze strony 7 operatu rzeczoznawca nie podał cech nieruchomości podobnych (poza powierzchnią i położeniem w określonym obrębie). Nadto, w tekście powyżej tabeli biegły podał, że "wyselekcjonowano 22 transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu podobnym do przeznaczenia przedmiotowej części nieruchomości", co może sugerować, że jedynym wyróżnikiem dobranych transakcji było przewidziane w studium przeznaczenie rolne. Nie wiadomo jednakże, czy nieruchomości wymienione w tabeli również znajdowały się w złożu kruszywa naturalnego i czy miało to wpływ na ich cenę.
Organ odwoławczy, uchylając się od sprawdzenia prawidłowości operatu, zacytował na przepis art.154 u.g.n., stanowiący, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z przepisu tego nie wynika jednakże, że dokonany przez biegłego wybór nie powinien być uzasadniony. Skoro wybór, o jakim mowa, winien m.in. uwzględniać przeznaczenie i stan nieruchomości oraz dostępne dane o cechach nieruchomości podobnych, to nie wymaga wiedzy specjalistycznej dokonanie oceny, czy operat szacunkowy, prawne przecież przesłanki, spełnia. Dlatego też konstatacja organu odwoławczego, że "nie ulega wątpliwości, że rzeczoznawca majątkowy (...) uwzględnił (...) dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych" nie ma potwierdzenia w treści operatu.
W oparciu o powyższe uznać należy, że zasadnie zarzucono w skardze, że organy naruszyły art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa operatu szacunkowego.
Zarzuty naruszenia przez organ art. 134 ust. 1, art. 150 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy ocenić jako, co najmniej, przedwczesne. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Drugi, że w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się: 1) określenia wartości rynkowej, 2) określenia wartości odtworzeniowej, 3) ustalenia wartości katastralnej, 4) określenia innych rodzajów wartości przewidzianych w odrębnych przepisach oraz że wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Trzeci, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej.
Przepisy art.150 i 151 u.g.n. nie były podstawą prawną decyzji. Zarzut naruszenia przez organy przepis art.134 u.g.n. nie może być obecnie przez sąd analizowany. Ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest bowiem ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez organ przepis prawa materialnego.
Natomiast zarzut naruszenia art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niedokonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości w oparciu o poziom średnich cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe, jest nieuzasadniony. Fakt przeznaczenia działki [...] obr. P. w Studium gminy B. na tereny rolne jest wykazany w aktach sprawy. Z niekwestionowanych ustaleń biegłego wynika, że ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi osiągały znacznie wyższy poziom niż ceny nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. Jak już wyżej przedstawiono, zgodnie z § 36 ust.1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy (czyli na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, studium, faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości) - bez uwzględnienia ustaleń decyzji.
Dlatego też, skoro zgodnie ze studium szacowana działka nr [...] znajdowała się w terenach rolnych w złożu kruszywa naturalnego, to właśnie to przeznaczenie, a nie przeznaczenie drogowe wynikające z decyzji wydanej w trybie specustawy drogowej, winno być brane pod uwagę przy ustalaniu jej rynkowej wartości. Dlatego też zastosowanie winien znaleźć przepis § 36 ust.3 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia (w rozpatrywanej sprawie - pod drogę), powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu (w rozpatrywanej sprawie - o przeznaczeniu rolnym), i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% ("zasada korzyści"). Tak więc szacowanie przedmiotowej nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod drogi, byłoby sprzeczne z prawem.
Sąd nie dopuścił dowodu z dokumentu w postaci faktury [...] z 12 marca 2020 r. na okoliczność ustalenia, że wycena przedmiotowej nieruchomości jest zaniżona. Jak już wcześniej podnoszono, to rzeczoznawca, a nie Sąd dokonuje wyboru analizowanych transakcji oraz szacuje nieruchomość. Dowód ten nie miał więc znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
W oparciu o powyższe, na podstawie art.145 § 1 ust.1 pkt 1 lit c i art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.