Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 12 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 168/20

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", oraz art. 98a ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomosciami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzją z dnia [...] Wójt Gminy L. ustalił na rzecz Gminy L. opłatę adiacencką w wysokości 12.630,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości P. o pow. 24.678m2, oznaczonej jako działka nr 203/6, na skutek jej podziału oraz zobowiązał do jej solidarnej zapłaty S. B. i P. B. jako właścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli S. B. i P. B., kwestionując przedłożony w sprawie operat szacunkowy. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8, 77, 73 i 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 98a u.g.n., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Strony wniosły o umorzenie postępowania lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie wniosły o zobowiązanie organu I instancji do skierowania operatu szacunkowego do organizacji rzeczoznawców majątkowych celem oceny prawidłowości jego sporządzenia.

Odwołujący się m.in. zarzucili, że biegła nie wyjaśniła, z jakich powodów transakcje nr 13, 14, 15 i 16 z tabeli na stronie 21 operatu szacunkowego dotyczą transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu rolnym (bez ustaleń planu miejscowego, bez wydanych decyzji o warunkach zabudowy, funkcja w studium – tereny rolne) biegła przyjęła je do wyceny traktując jako transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zarzucili także nieprawidłowe zastosowanie pojęcia podziału nieruchomości, błędne przyjęcie stanu nieruchomości po dokonanym podziale oraz nieprawidłowe zastosowanie pojęcia "samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi".

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej, są: 1) dokonanie podziału nieruchomości, 2) podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, 3) wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

Organ podkreślił, że dwie pierwsze przesłanki nie budzą wątpliwości w sprawie i nie są kwestionowane przez żadną ze stron. Istotą sporu w sprawie jest natomiast wielkość wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału nieruchomości, bowiem argumenty odwołania koncentrują się wokół ustalonej w operacie szacunkowym wartości nieruchomości. Dalej wskazał, że podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej jest (aktualny) operat szacunkowy sporządzony w dniu 8 października 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. P., która dowiodła, iż wzrost wartości szacowanej nieruchomości na skutek podziału wynosi 42.100,00 zł, a tym samym opłata adiacencka 12.630,00 zł.

Kolegium stwierdziło, że nie ma zastrzeżeń co do prawidłowości operatu, a argumenty odwołania uznało za niezasadne. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, które zgodnie z art. 153 u.g.n. polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy określeniu wartości gruntu zastosowano metodę porównywania parami (przed podziałem) i korygowania ceny średniej (po podziale). Określając wartość przedmiotowej nieruchomości, stosownie do art. 134 tej ustawy, rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości.

Przeanalizował kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami porównywalnymi do wycenianego gruntu, spośród których wybrał kilkanaście najbardziej podobnych, które potraktował jako reprezentatywną próbę, a następnie poddał je procedurze korygowania, poprzez ustalenie rodzaju i liczby cech wpływających na poziom cen na rynku, podanie charakterystyki wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych, opisanie cech rynkowych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, określenie ceny średniej ze zbioru transakcji przyjętych do analizy określenie zakresu sumy współczynników korygujących. Różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą zostały uwzględnione w analizie porównawczej przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących.

W ocenie Kolegium dobór nieruchomości do porównań jest właściwy i odpowiadający ustawowej definicji nieruchomości podobnej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zdaniem organu, na obiektywną ocenę poszczególnych cech nieruchomości pozwala rzeczoznawcy szczegółowa znajomość nieruchomości analizowanego rynku i nieruchomości przyjętych do porównania, a odmienna ocena tych atrybutów przez odwołujących nie oznacza automatycznie, iż operat szacunkowy został sporządzony w sposób wadliwy. Kolegium podzieliło przekonanie organu I instancji o prawidłowości operatu szacunkowego, a to z powodu jego wiarygodności i zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i sztuką szacowania.

W tej sytuacji Kolegium uznało, że wniosek o zobowiązanie organu I Instancji do skierowania operatu szacunkowego do organizacji rzeczoznawców majątkowych nie zasługiwał na uwzględnienie. Organ administracji nie przeprowadza bowiem takiego dowodu, jeżeli w jego ocenie zastrzeżenia co do operatu zostały dostatecznie wyjaśnione, a wyjaśnienia biegłego są prawidłowe, rzeczowe i merytoryczne. Jeżeli zaś strona uważała, że wycena nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym była nieprawidłowa, miała możliwość przedłożenia organowi wyceny sporządzonej na własne zlecenie. W sytuacji, gdy odwołujący nie przedłożyli kontroperatu, brak było dowodu przeciwnego, mogącego podważyć wycenę sporządzoną na zlecenie Wójta Gminy L. Kolegium podkreśliło przy tym, że argumenty odwołujących mają jedynie walor polemiki z ustaleniami biegłego i jako takie nie mogły stanowić dowodu w sprawie.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem jakoby operat szacunkowy, na podstawie którego opłata została ustalona, był nieaktualny ze względu na upływ terminu jego ważności. Niezależnie bowiem od terminu sporządzania operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości, czynniki analizowane, w celu określenia wartości przed i po jej podziale, są określane na niezmienne daty - dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, tj. [...] czerwca 2018 r. i dzień, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna, tj. [...] czerwca 2018 r. Z uwagi na cel sporządzonej wyceny, czynniki zapisane w art. 154 u.g.n. mające wpływ na oszacowaną wartość nie ulegają zmianie z powodu upływu czasu.

Tym samym, zdaniem Kolegium, zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, powyżej okresu 12 miesięcy. Niemniej jednak, abstrahując od powyższego, biegła w piśmie z dnia 30 listopada 2019r. potwierdziła jego aktualność.

Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium uznało, że wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej zostały spełnione. Kolegium dokonało oceny załączonego do akt operatu szacunkowego pod względem formalnoprawnym (cel i przedmiot wyceny, daty, zastosowane podejście i metody szacowania, przeznaczenie nieruchomości, forma opracowania, elementy obligatoryjne operatu, uprawnienia rzeczoznawcy) i uznało je za prawidłowe, a w warstwie merytorycznej, wobec braku innego operatu szacunkowego lub oceny ze strony organizacji zawodowej, przyjęło za wiarygodne i prawidłowe ustalenia rzeczoznawcy majątkowego odnośnie wartości wycenianego gruntu. W ocenie Kolegium, organ prowadzący postępowanie w I instancji wypełnił swoje obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej, w tym dotyczące ciężaru dowodu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli S. B. i P. B. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. 1) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie,
2. 2) naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez nieprawidłowe zastosowanie pojęcia podziału nieruchomości,
3. 3) naruszenie art. 98a ust. 1b w zw. z art. 154 ust. 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie stanu nieruchomości po dokonanym podziale,
4. 4) naruszenie art. 98a ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłowe zastosowanie pojęcia "samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi",
5. 5) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ oceny operatu szacunkowego według zasad, jakim rządzi się postępowanie dowodowe oraz niepodjęcie żadnej próby merytorycznej weryfikacji uwag wskazanych uwag przez stronę.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w dniu doręczenia im decyzji organu l instancji operat szacunkowy, który stanowił podstawę wydania decyzji o wysokości opłaty adiacenckiej, stracił swoją przydatność, gdyż minęło ponad 12 miesięcy od daty od jego sporządzenia. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego nastąpiło z kolei dopiero po wydaniu decyzji organu l instancji oraz po złożeniu odwołania, co uniemożliwiło im zapoznanie się z tym dokumentem, stanowiącym dowód w sprawie.

Skarżący podkreślili, że nie mieli możliwości skutecznego zweryfikowania, czy pismo rzeczoznawcy majątkowego z dnia 30 listopada 2019 r. potwierdzające aktualność operatu szacunkowego spełnia wymogi art. 156 ust. 4 u.g.n. Skarżący podnieśli, że w art. 98a ust. 1, 2 i 3 u.g.n. ustawodawca posługuje się pojęciem podziału nieruchomości, a nie pojęciem podziału działki ewidencyjnej. Biegła w wyjaśnieniach do operatu szacunkowego stwierdziła, że nieruchomość gruntową należy rozumieć jako grunt wraz z częściami składowymi, a zatem kilka czy kilkanaście działek. Jednak w swojej opinii, wbrew twierdzeniom zawartym w wyjaśnieniach z dnia 13 lutego 2019 r., biegła określiła wartość jedynie części nieruchomości przed podziałem i po podziale, a nie całej nieruchomości, jak wskazuje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżących, oszacowaniem powinna być objęta nieruchomość gruntowa w pojęciu wieczystoksięgowym, a nie jedynie część nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr 203/6.

Skarżący wskazali także, że w rozpatrywanym przypadku na dzień uprawomocnienia decyzji Wójta Gminy L. o podziale nieruchomości dla działek 203/10 do 203/25 brak jest ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest wydanych indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie zatem do przepisu art. 154 ust. 2 u.g.n. przeznaczenie nieruchomości powinno być przyjęte zgodnie z funkcją wynikającą ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L.. Na dzień 11 czerwca 2018 r. studium dla działek nr od 203/10 do 203/25 określa funkcję RZ - użytki zielone oraz RP-tereny rolne. Rzeczoznawca majątkowy w wyjaśnieniach z dnia 13 lutego 2019r. przyznał, że na dzień uprawomocnienia decyzji Wójta Gminy L. z dnia o podziale nieruchomości dla nieruchomości nie zostały wydane indywidualne decyzje o warunkach zabudowy określające przeznaczenie nieruchomości. Pomimo tego, rzeczoznawcza majątkowy w sposób błędny i bezpodstawny przyjął, iż nieruchomość po podziale stanowiąca działki nr od 203/10 do 203/25, ma charakter budowlany.

Rażące błędy w operacie szacunkowym związane z błędną interpretacją przepisów prawa, dotyczących przeznaczenia nieruchomości, spowodowały, zdaniem skarżących, rażące wypaczenie wyniku wyceny. Skarżący podnieśli także, że biegła w operacie szacunkowym nie dokonała oszacowania wartości działki nr 203/25, a organ l i II instancji bez podania przyczyny i bezkrytycznie uznał, iż działka nr 203/25 nie nadaje się do samodzielnego zagospodarowania, choć faktycznie zgodnie z przepisami prawa działka ta nadaje się do samodzielnego zagospodarowania i powinna zostać oszacowana stosownie do brzmienia art. 98a ust. 1b u.g.n.

Skarżący stwierdzili, że organ l i II instancji nie podjął żadnej próby merytorycznej weryfikacji uwag wskazanych przez stronę w postępowaniu, a jedynie przyjął jako jedynie słuszne wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem z dnia 20 stycznia 2021 r. niniejsza sprawa na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów możliwe było na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w piśmie z dnia 27 listopada 2020 r. wniosło o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a skarżący nie zażądał we wspomnianym terminie przeprowadzenia rozprawy. Stąd też sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie ww. zarządzenia z dnia 20 stycznia 2021 r.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., 2204 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.g.n.". Zgodnie z art. 98a ust. 1 tej ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust.

1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.).

Istota sporu pomiędzy stroną skarżącą a organami administracji w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy operat szacunkowy, stanowiący główny dowód w sprawie, został sporządzony prawidłowo i czy w związku z tym faktycznie zaistniał wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Przystępując do merytorycznego odniesienia się do kwestii spornej w sprawie przypomnieć trzeba, że w toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobligowane są do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i przestrzegania zakreślonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego standardów procedowania. W toku postępowania organy stoją na straży praworządności, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu organy winny wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

Konieczność przestrzegania przez organy orzekające w sprawie podstawowych standardów procedowania zakreślonych brzmieniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej nabiera szczególnego znaczenia, ponieważ przedmiotowa opłata w rozumieniu art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jest to niewątpliwie jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Podkreślić przy tym należy, że zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zatem zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149 – 159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Jednocześnie należy wskazać, że w ugruntowanym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji i podobnie sąd administracyjny nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca.

Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1930/11 – dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega zatem wątpliwości, że to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organ zobligowany jest ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza wszak, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, dostępny na www.oreczenia.gov.pl).

Wychodząc z powyższych przesłanek Sąd w składzie niniejszym stwierdził, że ocena sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego dokonana przez organy administracji jest wadliwa. W szczególności jako przedwczesną uznać należy zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji ocenę aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 8 października 2018 r.

W tym względzie należy przede wszystkim zauważyć, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art.154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, przy czym potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art.154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 4 art. 156 u.g.n.).

Zauważyć przy tym należy, że w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż klauzula jest osobnym od operatu (jego uzupełnień i aktualizacji) dokumentem stanowiącym potwierdzenie aktualności operatu, którego dokonuje rzeczoznawca majątkowy poprzez dołączenie do niego klauzuli zawierającej oświadczenie o aktualności operatu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4.11.2008 r., I SA/Wa 726/08, LEX nr 527190). Powyższą regulację uściśla § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym, potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do niego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu oraz analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n. Oprócz tej klauzuli w ramach potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego rzeczoznawca sporządzić musi obecnie (i dołączyć do operatu) analizę potwierdzającą, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art.154 u.g.n..

W świetle powyższej regulacji uznać należy, że stwierdzenie rzeczoznawcy w piśmie z dnia 30 listopada 2019 r., według którego: "niezależnie od upływu czasu możliwe jest stwierdzenie aktualności oszacowania w operacie sporządzonym (...) 8 października 2018 roku", nie spełnia wymogów art. 156 ust. 4 u.g.n. Oświadczenie to nie mogło być uznane za klauzulę przedłużającą ważność operatu, nie było bowiem zgodne z powołanymi przepisami. Wobec tego organ II instancji nie mógł zaakceptować sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego jako wiarygodnego dowodu w sprawie. Nie jest bowiem możliwe traktowanie nieaktualnego operatu szacunkowego jako podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania. Bez potwierdzenia aktualności operatu nie można formułować żadnych wiążących konkluzji, sprowadzających się do jednoznacznego stwierdzenia, czy organy administracyjne prawidłowo ustaliły wysokość opłaty (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 448/19, Lex nr 2734380).

Warto też dostrzec, że w świetle u.g.n. przy zastosowaniu metody porównawczej w procesie wyceny nieruchomości obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego jest porównanie cen nieruchomości wycenianej i innych podobnych nieruchomości, z czym wiąże się również ustalenie cech nieruchomości porównywanych i ich wpływu na cenę nieruchomości, a w konsekwencji również uwzględnienia cech różnicujących te nieruchomości i zmian poziomu cen nieruchomości w czasie. Powyższe elementy winny następnie znaleźć się w treści operatu szacunkowego, sporządzanego w oparciu o art.156 ust. 1 u.g.n. W przedmiotowej sprawie skarżący zgłosili wątpliwości w zakresie uwzględnienia w wycenie nieruchomości po podziale m.in. transakcji opisanej w pozycji 15 wykazu transakcji pomocniczych z rynku lokalnego. Do akt sprawy przedłożyli akt notarialny, z którego wynika, że nieruchomość sprzedana w październiku 2016 r. w miejscowości P. o powierzchni 1700 m ² za kwotę 28,20 zł za m², nie była objęta postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też zapisami decyzji o warunkach zabudowy.

Nie była działką budowlaną, lecz jak wynika z zapisów aktu notarialnego - działką rolną. Do tych wątpliwości organy administracji nie się nie odniosły, tymczasem nasuwają one wątpliwości, czy dobrane nieruchomości spełniają warunek podobieństwa. Jest to istotna wada operatu szacunkowego, mieszcząca się w pojęciu "naruszenia prawa" przy sporządzaniu operatu przez rzeczoznawcę. W oparciu o tak sporządzony operat - operat pozornie spełniający wymogi prawa, nie sposób zweryfikować zasadności tak przyjętych do porównania nieruchomości, jak i cech wspólnych tych nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trudno jednak doszukać się odpowiedzi organów na podnoszone przez stronę wątpliwości, co powoduje że uzasadnienie to nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Warto ponadto zauważyć, że na skutek podziału przedmiotowej nieruchomości powstało 16 nowych działek, z czego dwie przeznaczone zostały pod drogi wewnętrzne tj. dz. 203/10 i 203/11. Z decyzji podziałowej wynika, że działki te mają zostać obciążone służebnością przejazdu. Podkreślenia wymaga, że nieruchomości przeznaczone pod drogi – co niewątpliwie umknęło uwadze organów administracyjnych – wyłączone są z możliwości zabudowy i nie mogą być zbyte jako działki budowlane. Cena nieruchomości przeznaczonych pod działki drogowe – drogi wewnętrzne, odbiega z reguły od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i jest od nich niższa. Ustalenie zatem wartości takiej nieruchomości drogowej na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane, jak uczynił to w realiach rozpoznawanej sprawy rzeczoznawca majątkowy, prowadzi do zawyżenia wartości tej nieruchomości i jest krzywdzące dla właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi.

Nie uwzględnia ono bowiem realnej ceny, jaką może on osiągnąć przy sprzedaży takiej nieruchomości. Ustalenie wartości nieruchomości po podziale powinno zatem uwzględniać okoliczność, że część działki podlegającej podziałowi została przeznaczona pod drogę wewnętrzną, co spowoduje zmniejszenie wartości tej działki w stosunku do pierwotnego przeznaczenia.

W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. określa, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Określenie wartości nieruchomości winno być zgodne z tą ustanowioną przez ustawodawcę zasadą. W kontrolowanej sprawie organy nie dostrzegły, że wycena powstałej po podziale działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną powinna zostać dokonana z uwzględnieniem treści § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który reguluje ustalenie wartości działek przeznaczonych pod drogi i przewiduje w ust. 6 pkt 5, iż do ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1 – 4 rozporządzenia. W operacie należy zatem uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne.

Z treści § 36 ust. 4 rozporządzenia wynika, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść.

W kontrolowanej sprawie, w operacie rzeczoznawca zaznaczył, wyceniając działki drogi wewnętrznej, że po przeprowadzonej analizie rynku stwierdzono brak transakcji na nieruchomości podobne, w związku z tym wartość działki określono przyjmując wartość gruntów na poziomie wartości działki, z której wydzielono drogę wewnętrzną. Organy administracji również w tym zakresie nie dostrzegły, że operat jest niezgodny z powołanymi przepisami, bowiem rzeczoznawca zastosował w nim sposób wyceny działki drogi wewnętrznej nieprzewidziany w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Co więcej, skrótowość opisu sposobu szacowania wartości działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne nie pozwala de facto na stwierdzenie, jaki rynek podlegał analizie rzeczoznawcy przed przystąpieniem do szacowania wartości nieruchomości. Operat sporządzony w niniejszej sprawie nie uwzględnia wymogów powołanego rozporządzenia, zatem ustalenie opłaty na jego podstawie jest wadliwe, czego jednak nie dostrzegły organy administracji orzekające w sprawie.

Odnosząc się następnie do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że nie jest zasadny powoływany przez skarżących zarzut błędnego określenia przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości jedynie części nieruchomości przed podziałem i po podziale tj. pominięcia działek przy określeniu wartości nieruchomości działek nr 199 i 304, składających się, oprócz działki 203/6, na nieruchomość opisaną w KW [...]. Prawdą jest, że ustawodawca różnicuje pojęcia nieruchomości gruntowej i działki gruntowej, które nie są pojęciami tożsamymi. Przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 u.g.n.).

Natomiast przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 ustawy). Powyższe oznacza w istocie, że przedmiotem wyceny zarówno przed, jak i po podziale może być tylko i wyłącznie nieruchomość, zgodnie z zapisami ustawy, a nie składająca się na nią część gruntu. Nie ulega wątpliwości, że wartość nieruchomości przed podziałem ma obejmować jedną nieruchomość, na którą składają się poszczególne działki gruntu. Jednakże na nieruchomość objętą podziałem w niniejszej sprawie składała się przed podziałem jedynie działka nr 203/6 i to jej wartość szacował rzeczoznawca zarówno przed, jak i po podziale na działki nr: 203/10 – 203/25, zgodnie z art. 98a u.g.n. Pominięcie przez rzeczoznawcę działki nr 203/25 wynika z kolei wprost z art. 92 ust. 1 u.g.n.

Niezasadny okazał się także zarzut nieprawidłowego ustalenia przeznaczenia nieruchomości wycenianej. Zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nieruchomość podlegająca szacowaniu, zgodnie z decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] września 2017 r. nr [...], została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Wskazane przez Sąd zastrzeżenia dotyczące oceny operatu szacunkowego to wady, które powinny być w toku postępowania dostrzeżone przez organy administracji i wyjaśnione przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Jak wskazywano wcześniej, to organy administracji prowadzą postępowanie, zatem to one mają obowiązek analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym zwłaszcza głównego dowodu w sprawie z zachowaniem zasad jego oceny wyrażonych w przepisach k.p.a.

Na kanwie powyższych rozważań należało uznać, że w kontrolowanej sprawie organy administracji uchyliły się od rzetelnej oceny wartości dowodowej sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej operatu szacunkowego, naruszając tym samym art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie tych przepisów skutkowało naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym zwłaszcza art. 98a ust. 1 u.g.n., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ podda ponownej weryfikacji tezę o wzroście wartości nieruchomości na skutek jej podziału, uwzględniając wyżej przedstawione uwagi dotyczące prawidłowości oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i stosując przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz stosownie do ustaleń poczynionych w oparciu o całokształt materiału dowodowego, wyda rozstrzygnięcie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych skarżącym od organu rozstrzygnięto zaś w punkcie drugim sentencji wyroku, uwzględniając brzmienie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona kwota obejmuje uiszczony przez skarżących wpis od skargi.

dc