Uzasadnienie
IISA/Łd 1756/02
Decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.) Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla Uniwersytetu [...] na wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie i adaptacji budynków (frontowego i oficyny) dla potrzeb nowej funkcji dydaktyczno-naukowej i administracyjno-biurowej Wydziału Nauk Geograficznych Uniwersytetu [...], a także wykonanie nowego wjazdu i parkingu oraz przyłącza wodociągowego na działce usytuowanej w Ł. przy ul. A. 88 – w zakresie i w sposób podany w załączonej dokumentacji.
W uzasadnieniu stwierdzono, że inwestor przedłożył projekt budowlany obejmujący w/w zakres robót z niezbędnymi uzgodnieniami wraz z aktualną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokument stwierdzający prawo do dysponowania obiektem na cele budowlane.
Odwołania od decyzji złożyły J. N. - W. oraz E. B.. J. N. - W. poprzez swego pełnomocnika wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zarzuciła decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 5 pkt 9, art. 20 ust. 1 pkt 3, a także zasady praw osób trzecich podkreślonej w art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.) oraz obrazę przepisów postępowania – art. 7, 8 i 107 § 3 kpa poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutów i roszczeń właścicielki nieruchomości sąsiedniej przy ul. A. 86.
W uzasadnieniu podniesiono, że nieruchomości przy ul A. 86 i 88 przez okres około 50 lat użytkowane były wspólnie.
W związku z tym zlikwidowany został wjazd na działkę należącą obecnie do J. N. - W., urządzony w obrysie budynku, w taki sposób, że obecne jego przywrócenie jest niemożliwe. Obecnie dojazd do podwórza nieruchomości prowadzi przez nieruchomość Uniwersytetu. Przebudowa wjazdu i urządzony na nieruchomości parking mogą skarżącą tego wjazdu pozbawić.
Przed Sądem Rejonowym dla Ł. - Ś. toczy się sprawa o ustanowienie drogi koniecznej na działce Uniwersytetu na rzecz właścicieli nieruchomości A. 86.
Niebezpieczeństwo naruszenia praw skarżącej niesie ponadto remont i adaptacja obydwu budynków.
Budynek frontowy został połączony z budynkiem frontowym na nieruchomości A. 86 i został do niego przybudowany. Obecnie niezbędne są pomiary i rozdzielenie obydwu budowli.
Oficyna częściowo znajduje się na działce skarżącej i zgodnie z zasadą superficies solo cedit jest w tej części własnością właściciela gruntu. Tym samym nie można było udzielać zgody na jakiekolwiek prace budowlano-adaptacyjne, które dotyczą cudzej własności.
Zarzucono ponadto, iż przed Sądem Okręgowym w Ł. toczy się postępowanie o ustalenie nieważności czynności prawnych dotyczących aktów notarialnych w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości przy ul. A. 88 na rzecz ŁZWKF [...] w upadłości oraz sprzedaży przez te Zakłady nieruchomości z budynkami na rzecz UŁ (sygn. IIC 627/02).
E. B. w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosi zarzut, iż decyzja ta jest niezgodna z ustaleniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ w projekcie budowlanym nie zachowano 20% powierzchni aktywnej przyrodniczo, a ponadto niezgodne z ustaleniami tej decyzji jest projektowanie na terenie posesji parkingu. Zarzuciła także nieprawidłowości polegające na błędnym określeniu numerów ewidencyjnych działek, na których ma być realizowana planowana inwestycja.
Decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołań pełnomocnika J. N. - W. oraz E. B. orzekł:
- 1. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w części zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie i adaptacji budynków (frontowego i oficyny) dla potrzeb nowej funkcji dydaktyczno-naukowej i administracyjno-biurowej Wydziału Nauk Geograficznych UŁ, a także na wykonanie nowego wjazdu i parkingu.
- 2. uchylić w/w decyzję w części zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego i w tym zakresie umorzyć postępowanie przed organem administracji architektoniczno-budowlanej.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4 tejże ustawy.
Zdaniem organu analiza dokumentów zgromadzonych w aktach pozwala stwierdzić, że inwestor spełnił powyższe wymagania w zakresie projektowanego remontu i adaptacji budynków, a także wykonania nowego wjazdu i parkingu.
Organ odwoławczy w toku postępowania wyjaśniającego uwzględnił wniesione przez Uniwersytet [...] w dniu [...] pismo, z którego wynika, że z uwagi na brak możliwości przedstawienia pełnej dokumentacji technicznej przyłącza wodociągowego, zasilającego posesję przy ul. A. 86, inwestor rezygnuje z tej części inwestycji, pozostawiając jej realizację na czas późniejszy.
Spowodowało to, iż postępowanie administracyjne w tej części stało się bezprzedmiotowe.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach Wojewoda stwierdził, iż kwestia niewłaściwego oznaczenia terenu inwestycji została ostatecznie wyjaśniona w toku wznowionego postępowania w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, po złożeniu przez inwestora aktualnej mapy do celów projektowych, zawierającą numerację zgodną z posiadanym aktem notarialnym. Projektant dokonał w związku z powyższym poprawek w złożonej dokumentacji, wpisując prawidłowy numer ewidencyjny działki 251/7, zgodny z rzeczywistym stanem prawnym tej nieruchomości.
Dokonano również przeliczenia bilansu terenu zieleni działki przy zastosowaniu wskaźników przeliczeniowych dla terenów zabudowy śródmiejskiej. Z przeliczenia tego wynika w sposób niewątpliwy, że zachowano 30% powierzchni aktywnej przyrodniczo, co spełnia warunek określony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]
W ocenie organu odwoławczego brak jest również podstaw do stwierdzenia, że projektowany parking na terenie posesji inwestora jest niezgodny z ustaleniami planu zagospodarowania terenu. Decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] ustalono warunki m.in. dla parkingu. Podstawą prawną były warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją. Decyzja ta jest ostateczna, a wszelkie jej ustalenia wiążą organ udzielający pozwolenia na budowę. Kwestionowanie ich w toku tego postępowania skutkowałoby naruszeniem przepisu art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 15 z 1999r., poz. 139 ze zm.), jak i art. 35 ustawy – Prawo budowlane.
Zdaniem Wojewody inwestor w sposób niewadliwy wykazał także prawo do dysponowania nieruchomością. Dlatego też nie ma wpływu na rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie pozwolenia na budowę fakt, iż w sądzie cywilnym prowadzone jest postępowanie o ważność aktów notarialnych bądź o służebność drogi koniecznej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. N. - W. poprzez swego pełnomocnika wniosła o uchylenie decyzji wydanych przez organy obu instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i zwrot na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
Wniosła ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji.
W uzasadnieniu ponowiła zarzuty podniesione w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Udział w postępowaniu sądowym na prawach strony zgłosili E. B. i K. B. oraz Uniwersytet [...].
E. i K. B. – współwłaścicielki nieruchomości położonej przy ul. A. 90 - wnioskowały o uchylenie zaskarżonych decyzji jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego – art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, a także z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.
Wnioskowały ponadto o wstrzymanie zaskarżonych decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 lutego 2003r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji uznając, iż wykazano istnienie przesłanek z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.).
Na skutek wniosku Uniwersytetu [...] o zmianę tego orzeczenia Sąd, postanowieniem z dnia 27 marca 2003r., zmienił je w ten sposób, że wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji jedynie w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę odnośnie robót budowlanych dotyczących wykonania nowego wjazdu i parkingu.
W ocenie Sądu przeprowadzenie prac budowlanych objętych wstrzymaniem może oddziaływać niekorzystnie na możliwość wykorzystywania zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości należących do sąsiadów i zachodzi obawa, że mogą oni mieć uniemożliwiony lub ograniczony dostęp do swych nieruchomości.
Natomiast odmiennie wygląda sytuacja dotycząca prac remontowych i adaptacyjnych budynków. Zdaniem Sądu prace te dotyczą wyłącznie obiektów usytuowanych na gruncie, do których inwestorowi przysługuje prawo wieczystego użytkowania, a ponadto są one przewidziane przede wszystkim do wykonania wewnątrz budynków, co nie ma wpływu na ustanowienie dla skarżącej drogi koniecznej.
Pełnomocnik skarżącej J. N. - W. jeszcze dwukrotnie składał wnioski o zmianę postanowienia o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, przez objęcie nim także pozwolenia na remont i adaptację budynków.
Do drugiego z nich załączono odpis nieprawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 5 sierpnia 2003r.,wydanego w sprawie IIC 627/02.
Wyrokiem tym Sąd, po rozpoznaniu sprawy z powództwa J. N. - W. przeciwko Gminie Ł. i Uniwersytetowi [...] w Ł. o ustalenie, ustalił, że nieważne są:
- 1. umowa oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienia własności budynków i budowli zawarta pomiędzy Gminą Ł. i Syndykiem masy upadłości A. w upadłości w Ł. w dniu [...] w formie aktu notarialnego, przed notariuszem M. Z. K. za repertorium A nr [...] oraz
- 2. umowa sprzedaży zawarta pomiędzy Syndykiem masy upadłości A. w upadłości w Ł. i Uniwersytetem [...] w dniu [...] w formie aktu notarialnego przed notariuszem M. Z. K. za repertorium A nr [...].
Wnioski o zmianę postanowienia o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji były oddalane postanowieniami wydanymi w niniejszej sprawie przez NSA z dnia 16 maja i 3 października 2003r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003r., poz. 2261) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu skutkuje uchyleniem decyzji.
Sąd nie podziela natomiast zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze, a dotyczących naruszenia art. 5 pkt 9, art. 20 ust. 1 pkt 3 i art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. Dz 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zm.).
Stwierdzić bowiem należy, iż art. 5 pkt 9 wskazanej wyżej ustawy w ogóle nie istnieje, przy czym pełnomocnik skarżącej naruszenie tego przepisu podniósł także w odwołaniu od decyzji organu I instancji, natomiast art. 20 ust. 1 pkt 3 dotyczy obowiązków projektanta związanych z wyjaśnieniem wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań. Przy czym to dopiero w myśl przepisów dotyczących postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych (rozdział 4-ty ustawy, art. 28 i nast.) właściwy organ dokonuje oceny przedstawionych dokumentów – w tym projektu budowlanego i stosownie do treści art. 34 ust. 4 zatwierdza ten projekt w decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli spełnia on określone w przepisie warunki.
Na obecnym etapie postępowania nie można również, zdaniem Sądu, mówić o naruszeniu unormowania zawartego w art. 47 ustawy – Prawo budowlane, co podnoszone jest w skardze.
Przepis ten przewiduje możliwość ograniczenia na rzecz inwestora praw właściciela sąsiedniej nieruchomości, gdy jest to niezbędne do umożliwienia inwestorowi wykonania zamierzonych przez niego robót budowlanych. W artykule tym przewidziana jest ingerencja właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, podjęta w celu umożliwienia sąsiadowi wykonującemu roboty budowlane, wejścia na cudzy grunt. Postępowanie w tym przedmiocie jest prowadzone w odrębnym trybie i ma miejsce w sytuacji, gdy zainteresowani nie zdołali się w tej sprawie porozumieć.
Przechodząc do oceny naruszenia przepisów procesowych Sąd stwierdza, iż zarzut ten zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 7 kpa postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ administracji publicznej powinno zapewnić przed wydaniem decyzji dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, natomiast stosownie do unormowania zawartego w art. 77 § 1 kpa – organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 kpa).
W ocenie Sądu powyższe przepisy zostały w niniejszej sprawie naruszone.
W myśl art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.) - pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...) oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wymaganie te zawarte są również w art. 33 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy,z którego wynika, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi, dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...).
Faktem jest, iż w momencie składania przedmiotowego wniosku o wykonanie robót budowlanych inwestor – Uniwersytet [...] legitymował się umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] Repertorium A nr [...], z której wynikało, iż nabył prawo użytkowania wieczystego działki gruntu nr 251/7 o powierzchni 3.198m2, położonej w Ł. przy ul. A. 88 oraz znajdujące się na tej działce budynki i budowle wraz z wyposażeniem, a także posiadanie samoistne części działki nr 251/3, przylegającej bezpośrednio do działki nr 251/7 – wraz z naniesieniem budowlanym i roszczeniami wynikającymi z art. 231 Kodeksu cywilnego.
Zgodzić się także należy ze stanowiskiem organu, iż rozpatrując sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę nie ma podstaw do wydania decyzji odmownej tylko z tego powodu, że wykazane przez inwestora w sposób niewadliwy prawo do dysponowania nieruchomością zostało zakwestionowane w innym postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 1998r. sygn. IVSA 57/97 – LEX nr 43720).
Dlatego, zdaniem Sądu, podniesiony w toku postępowania administracyjnego zarzut toczącego się postępowania w sprawie II C 627/02 o uznanie za bezskuteczne czynności prawnych polegających na oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości przy u. A. 88 na rzecz ŁZWKF [...] w upadłości i sprzedaży przez te Zakłady nieruchomości z budynkami na rzecz Uniwersytetu [...], nie mógł być wówczas skuteczny.
Sytuacja w tym przedmiocie uległa jednak zasadniczej zmianie w toku postępowania przed sądem administracyjnym, która nie mogła nie mieć wpływu na treść wyroku w niniejszej sprawie.
Jak to bowiem wskazano wyżej do akt został załączony odpis wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 5 sierpnia 2003r., wydanego w sprawie IIC 627/02 z powództwa J. N. - W. przeciwko Gminie Ł. i Uniwersytetowi [...], którym ustalono, że umowy notarialne z dnia [...] i [...] są nieważne.
W tej sytuacji należy przyjąć, że inwestor przestał legitymować się, wprawdzie w sposób jeszcze nieprawomocny, dowodem stwierdzającym prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Powyższa okoliczność jest okolicznością nową, gdyż nie istniała ona w toku postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił jednak w sposób dostateczny kwestii dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W aktach administracyjnych znajduje się bowiem jedynie decyzja z dnia [...] wydana na wniosek Uniwersytetu [...] przez Prezydenta Miasta Ł., ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na remoncie i adaptacji budynków dla nowej funkcji Wydziału Nauk Geograficznych UŁ, wykonaniu nowego wjazdu i parkingu oraz przyłącza wodociągowego.
Jednocześnie po wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] wznowiono postępowanie w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym z uzasadnienia zaskarżonego aktu wynika, iż wprawdzie decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...], jednak w toku wznowionego postępowania wyjaśniono kwestię niewłaściwego oznaczenia terenu inwestycji dotyczącej numeracji działek.
W tym miejscu należy podnieść, że w aktach sprawy brak jest decyzji z dnia [...], o której mowa wyżej, a ponadto brak materiałów świadczących w wyjaśnieniu przez organ zarzutów, podniesionych w odwołaniu przez E. B.. Sąd nie ma w związku z tym możliwości skontrolowania prawidłowości stanowiska zajętego przez organ.
Zwrócić ponadto należy uwagę na to, iż jak wynika z załączonej do akt sądowych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] (znak: [...] i [...]) decyzją tą uchylona została decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Oznacza to, iż w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja ostateczna o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...], jednakże przy ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy organ będzie zobligowany ustalić, jakie rozstrzygnięcie zostało wydane na skutek decyzji kasacyjnej SKO z dnia [...]
W ocenie Sądu organ nie ustosunkował się ponadto do zarzutu zgłoszonego przez skarżącą J. N. - W., dotyczącego braku wjazdu na działkę skarżącej, powstałego w okresie, gdy nieruchomości przy ul. A. 86 i 88 użytkowane były wspólnie, a także pozwolenia na remont i adaptację budynku znajdującego się w oficynie, co do którego skarżąca zgłosiła zarzut, iż usytuowany on jest częściowo na jej nieruchomości.
Mając na uwadze wyżej przytoczone argumenty Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął stosownie do treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tejże ustawy.
Jednocześnie Sąd, w trybie art. 152 wskazanej wyżej ustawy, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.