Uzasadnienie
Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Wojewódzkiego działając z upoważnienia Wojewody decyzją z dnia [...] października 2002 r. po rozpatrzeniu odwołań J.Z., T.A. i Z.A. oraz J.G. i innych mieszkańców budynków przy ul. L., a także K. i K.D.od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J.F. pozwolenia na roboty budowlane związane z realizacją baro-kawiarni w pomieszczeniach piwnicznych budynku wielorodzinnego przy ul. L., pozwolenia na budowę schodów i wejścia zewnętrznego do budynku i na poszerzenie chodnika, na wykonanie instalacji wodno-kanalizacyjnej i elektrycznej w części adaptowanej budynku oraz na przebudowę linii kablowej zasilającej złącze w przedmiotowym budynku – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W motywach powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że o lokalizacji baro-kawiarni w budynku przy ul. L. ze schodami i wejściem zewnętrznym rozstrzygnęła decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2000 r., Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, utrzymana w mocy decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]marca 2000 r., Nr [...].
W sprawie lokalizacji baro-kawiarni w budynku przy ul. L. stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie. Wyrokiem z dnia 25 września 2001 r. Sygn. akt II SA/Lu 554/00 NSA oddalił skargę K. i K. D. na decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd uznał zarzut uciążliwości projektowanej inwestycji, jako naruszającej prawo skarżących do prywatności oraz odpoczynku do pracy, za chybiony. Stwierdził, że o naruszeniu interesu osób trzecich można byłoby mówić wówczas, gdyby lokalizacja inwestycji naruszała konkretne przepisy, w tym techniczno-budowlane. Uznał, że obawy skarżących co do negatywnego oddziaływania spornej inwestycji na warunki życia mieszkańców okolicznych budynków przy ul. L. mają charakter subiektywny i nie mogą być rozstrzygane na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Sąd zauważył jednakże, że gdyby funkcjonowanie lokalu rzeczywiście naruszało spokój mieszkańców, to organy administracji dysponują odpowiednimi środkami do przywrócenia spokoju, łącznie z zamknięciem tego obiektu.
W dalszym ciągu uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu w niniejszej sprawie nie zostały potwierdzone zarzuty odwołujących się, iż roboty budowlane zostały rozpoczęte i już wykonane. Organ I instancji przed udzieleniem pozwolenia na budowę wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z zapytaniem czy prowadzi on postępowanie w sprawie robót związanych z adaptacją pomieszczeń piwnicznych w budynku przy ul. L. na baro-kawiarnię. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. w piśmie z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] wyjaśnił, że postępowania w tej sprawie nie prowadził. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego nie wydał też w sprawie sugerowanej przez skarżących samowoli budowlanej żadnej decyzji.
Organ I instancji rozstrzygnął sprawę uwzględniając wszystkie wymogi określone w art. art. 33, 34, 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./. Wniosek o pozwolenie na budowę został złożony z zachowaniem warunku zawartego w art. 32 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, tj. w terminie ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na działce nr [...], jak również w zakresie budowy schodów i poszerzenia chodnika – inwestycji zlokalizowanej już poza działką Nr [...] – w pasie drogowym Gminy Miasta /zgoda Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] – dołączona do projektu budowlanego poszerzenia chodnika/.
Przedłożony projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia fachowe. Projekt posiada aktualne uzgodnienia pod względem wymagań sanitarno-higienicznych. Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] wyraził zgodę na przedstawione rozwiązanie projektowe i wyraził zgodę na zlokalizowanie lokalu o powierzchni 109 m2 i wysokości pomieszczeń 2,75 m na poziomie 0,5 do 2,0 m p.p.t. Państwowa Inspekcja Pracy decyzją z dnia [...]listopada 2001 r., Nr [...] również uzgodniła przedstawione rozwiązanie projektowe oraz wyraziła zgodę na usytuowanie baro-kawiarni w pomieszczeniach piwnic /uzgodnienia przy projekcie technologicznym/.
Można więc stwierdzić, że zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany nie narusza przepisów technicznych, obowiązujących norm i normatywów – w tym przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm./. Zachowanie warunków wynikających z przepisów szczególnych prawa budowlanego stanowi, że projektowana inwestycja nie narusza też – w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 cyt. ustawy Prawo budowlane – uzasadnionych interesów osób trzecich.
W ocenie Wojewody nie znajduje uzasadnienia również zarzut, że w rozwiązaniu projektowym nie można było wskazać miejsc do parkowania pojazdów klientów lokalu w części wewnętrznej działki nr [...] /od strony ogrodu/, gdyż – jak to wskazali skarżący – takie rozwiązanie wymuszałoby bezprawny przejazd pojazdów przez ich działkę. Jak wynika bowiem z dołączonego do akt sprawy odpisu z Księgi Wieczystej Nr [...]Sądu Rejonowego, X Wydział Ksiąg Wieczystych, ustanowione zostało prawo korzystania z przejazdu trzymetrowej szerokości na placu o obszarze 903,12 m2, oznaczonego Nr [...] na planie Nr [...], przez całą szerokość placu od ulicy L. do końca placu wzdłuż północnej granicy niniejszej nieruchomości /przy ul..L./.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nie sprecyzowaną co do wniosków złożył J.L.Z. – współwłaściciel nieruchomości Nr [...] przy ul. L. podnosząc, że zaskarżona decyzja narusza uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego, w tym jego interes.
Skarżący wyjaśnił, że zamieszkuje na parterze budynku przy ul. L. z oknem skierowanym na trzymetrowy przejazd i ogród działki Nr [...]. Realizacja baro-kawiarni spowoduje uciążliwości wynikające ze wzmożonego hałasu i zanieczyszczenia gleby jego nieruchomości od przewidywanego napływu wód opadowych z utwardzonego placu wewnętrznego parkingu i podjazdu.
Rozwiązanie projektowe proponujące lokalizację dostaw towarów i parking dla klientów baro-kawiarni z przejazdem przez współwłasność skarżącego jest – jego zdaniem – rażącym naruszeniem jego prawa własności i praw obywatelskich. Rozwiązanie to upoważnia osoby obce, trzecie w stosunku do skarżącego jako współwłaściciela posesji, do bezprawnego wjeżdżania i wchodzenia na teren jego działki.
J.L.Z. podniósł, że udzielone prawo do bezpłatnego po wieczne czasy korzystania z otwartego, trzymetrowego przejazdu przez całą szerokość placu-nieruchomości Nr [...] w dniu 15 lipca 1938 r. dotyczy tylko właścicieli nieruchomości Nr [...].
Do skargi dołączono zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] października 1978 r. dotyczące treści księgi wieczystej "Nieruchomość Nr [...].".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga ani o budowie dojazdu /utwardzeniu 3-metrowego pasa/, ani też o budowie parkingu w części wewnętrznej działki Nr [...]. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie skarżącego, że wody opadowe będą spływały z utwardzonej powierzchni parkingu i dojazdu na jego działkę.
Postępowanie w niniejszej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 r., wobec czego na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ podlegała ona rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. W świetle dyspozycji art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja wykracza poza granice działki Nr [...] przy ul. L., której inwestorka J.F. jest współwłaścicielką. Zatwierdzony decyzją organu I instancji utrzymaną w mocy przez decyzję zaskarżoną projekt budowlany przewiduje również poszerzenie chodnika przy wejściu do baro-kawiarni o 1 m na długości 10 m. Chodnik ten wchodzi w skład działki stanowiącej ulicę L., której właścicielem jest Gmina Miasto.
Na wykonanie robót w tym zakresie inwestorka powinna więc uzyskać zgodę właściwego organu gminy. Organem tym jest Prezydent Miasta, do kompetencji którego należy, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ gospodarowanie mieniem komunalnym, zaś na podstawie art. 46 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 3 tej ustawy – składanie oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem.
Znajdujące się w aktach pismo Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego z dnia [...]marca 2002 r. Znak: [...], na które powołuje się uzasadnienie zaskarżonej decyzji, stanowi tylko uzgodnienie projektu budowlanego poszerzenia chodnika w zakresie branży drogowej i nie może być utożsamiane ze zgodą właściciela nieruchomości na wykonywanie na niej przez inwestora robót budowlanych.
Wypada przy tym zauważyć, że w powyższym piśmie podpisujący je Dyrektor Wydziału nie powołuje się na upoważnienie Prezydenta Miasta, zatem również z tego względu nie może być ono traktowane jako zawierające oświadczenie woli właściwego organu gminy będącej właścicielem nieruchomości objętej projektowanymi robotami budowlanymi.
W tych warunkach należało uznać, że w zakresie robót związanych z poszerzeniem chodnika J.F. nie wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak tego wymagał art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.; w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji/.
Poza powyższą nieprawidłowością Sąd stwierdza, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji odpowiada wymogom określonym w art. 34 i art. 35 Prawa budowlanego.
Posiada on niezbędne opinie i uzgodnienia wymagane przepisami szczególnymi. Ponadto zgodnie z wymogami art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 Pr. bud. inwestorka dołączyła do wniosku o pozwolenie na budowę dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością – działką Nr [...] na cele budowlane /J.F. jest współwłaścicielką tej nieruchomości w 110/130 częściach, a pozostałe współwłaścicielki: I.M. i A.D. wyraziły pisemną zgodę na wykonanie przez nią przedmiotowych robót budowlanych/ oraz ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzono również zgodność projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska jak też wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi /art. 35 ust. 1 Pr. bud./.
Jeżeli chodzi o zarzut J.L.Z. dotyczący bezprawnego – jego zdaniem – wjeżdżania i wchodzenia na teren jego działki przez klientów baro-kawiarni oraz dla dostawy towarów, to – jak trafnie podnosi uzasadnienie zaskarżonej decyzji powołując się na odpis z księgi wieczystej - ustanowione zostało prawo korzystania z przejazdu trzymetrowej szerokości przez działkę oznaczoną obecnie numerem [...], której skarżący jest współwłaścicielem. Prawo to, jak wynika z użytych przy jego ustanowieniu sformułowań: "... prawo bezpłatnego po wieczne czasy korzystania z otwartego na powyższym placu L. przejazdu 3 metry szerokiego /.../" stanowi służebność gruntową na rzecz każdoczesnego właściciela działki oznaczonej /obecnie/ numerem [...] w rozumieniu art. 285 § 1 Kodeksu cywilnego.
Wbrew stanowisku skarżącego uprawnionym do wykonywania służebności jest nie tylko ten, komu to prawo przysługuje, lecz także każdy, kto jest osobą reprezentującą prawa osoby uprawnionej z tytułu służebności, np. członek rodziny, pracownik /zob. Kodeks cywilny – Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1972, t. I, s. 724/. W tym sensie uprawnionymi do wykonywania służebności będą także klienci baro-kawiarni przejeżdżający przez działkę skarżącego do miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów znajdujących się na działce inwestorki oraz dostawcy towarów, jako osoby reprezentujące prawa współwłaścicielki działki władającej. Takie korzystanie z działki skarżącego nie może być więc traktowane jako bezprawne.
Z przyczyn wskazanych we wcześniejszej części uzasadnienia należało uznać, że zaskarżona decyzja narusza przepis prawa materialnego – art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.