Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 318/20

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Gminę Radłów (zwaną dalej również skarżącą) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej OWINB lub organem odwoławczym) z dnia 21 września 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim (dalej jako PINB lub organ pierwszej instancji) z dnia 30 lipca 2020 r., nr [...], wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, w postaci wieży o konstrukcji drewnianej samowolnie wybudowanej na budynku remizy OSP w [...].

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po otrzymaniu wniosku J. L. dotyczącego wstrzymania robót budowlanych na budynku remizy OSP w [...], realizowanych przez Urząd Gminy, PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych przy odbudowie wieży na budynku remizy OSP w [...].

Decyzją z dnia 8 sierpnia 2005 r., nr [...], PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016, z późn. zm. [na dzień wydania zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2020 r. poz. 1333]), zwanej dalej Prawem budowlanym, nakazał rozbiórkę samowolnie odbudowanej wieży na budynku OSP w [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez OWINB decyzją z dnia 26 września 2005 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 15 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Op 456/05, oddalił skargę wniesioną na decyzję odwoławczą przez Gminę Radłów.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę Radłów, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1421/06, uchylił powyższy wyrok oraz uchylił decyzje organów obu instancji. NSA wskazał, że organy obu instancji zasadnie ustaliły, że w sprawie doszło do odbudowa wieży. Sąd natomiast dokonał prawidłowej oceny prawnej, że odbudowa wieży strażackiej na budynku OSP w [...] mieści się w definicji art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i na wykonanie tego obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę w myśl art. 28 Prawa budowlanego. Brak pozwolenia przesądza, że budowy dokonano w ramach samowoli budowlanej. Stwierdzając, że w sprawie znajduje zastosowanie tryb wynikający z art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu po zmianach dokonanych ustawami z dnia 27 marca 2003 r. oraz z dnia 16 kwietnia 2004 r. Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania określonego w art. 48 ust. 2 i następne Prawa budowlanego, przed nakazaniem rozbiórki tej samowoli budowlanej. Ponadto NSA zarzucił brak ustalenia osoby inwestora, właściciela bądź zarządcy odbudowanej wieży.

Rozpoznając sprawę ponownie, PINB przeprowadził w dniu 16 kwietnia 2008 r. oględziny. W sporządzonym protokole wskazano, że na terenie działki nr a i częściowo działek nr b, c i d w [...] nr [...] znajduje się budynek remizy Ochotniczej Straży Pożarnej wraz z nową wieżą o konstrukcji drewnianej. Wieża powstała w wyniku rozbiórki znajdującej się w złym stanie starej wieży, a następnie jej odbudowy w kwietniu i maju 2005 r. Inwestorem była Gmina Radłów, będąca zarządcą budynku, która zleciła wykonanie robót prywatnemu wykonawcy. Roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Budynek remizy znajduje się w odległości 2,38 m od budynku mieszkalnego J. L., a odbudowana wieża ma wymiary 3,10 m × 3,10 m oraz wysokość 7,60 m liczoną od stropu i w całości znajduje się na terenie działki nr a.

Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2010 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy odbudowie wieży na budynku remizy OSP w [...] i nałożył na Gminę Radłów obowiązek przedłożenia w terminie do 30 września 2010 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projektu budowlanego wraz z opinią rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia 18 kwietnia 2011 r. Wojewoda Opolski stwierdził nabycie przez Gminę Radłów własności nieruchomości Skarbu Państwa - działki nr e w [...].

W dniu 12 marca 2014 r. Gmina Radłów przedłożyła ostateczną decyzję Wójta Gminy Radłów z dnia 22 grudnia 2010 r., nr [...], o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przeprowadzeniu robót budowlanych związanych z odbudową wieży sygnalizacyjnej na istniejącym budynku remizy Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] na terenie działki ewid. nr e, k.m. [...], obręb [...].

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał Gminie Radłów rozbiórkę wieży o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,1 m x 3,1 m i wysokości od stropu do kalenicy 8,03 m, samowolnie wzniesionej na budynku remizy OSP w [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania Gminy Radłów, OWINB decyzją z dnia 11 sierpnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 519/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Gminy Radłów na powyższą decyzję.

Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej Gminy Radłów, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1485/15, uchylił ww. wyrok tut. Sądu z dnia 22 stycznia 2015 r. oraz decyzję OWINB z dnia 11 sierpnia 2014 r. i decyzję PINB z dnia 15 kwietnia 2014 r. NSA uznał, że tut. Sąd naruszył art. 9 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, iż uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może nastąpić na etapie legalizacji samowoli budowlanej. W tym zakresie NSA stwierdził, że przy interpretacji przepisu art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego nie można ograniczyć się jedynie do jego wykładni literalnej, lecz należy odwołać się do wykładni celowościowej.

Natomiast celem przepisów pozwalających na legalizację robót budowlanych jest możliwość pozostawienia w użytkowaniu obiektów budowlanych, jeśli ich konstrukcja i umiejscowienie nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Decyzje legalizujące samowolę budowlaną wydawane w postępowaniu legalizacyjnym stanowią w istocie odpowiednik decyzji o pozwoleniu na budowę, a fakt, iż decyzje takie wydają organy nadzoru budowlanego, a nie organy architektoniczno-budowlane, nie może wykluczać możliwości skorzystania przez inwestora z uprawnień, jakie daje art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem NSA, ani przepisy ustawy Prawo budowlane, ani też przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie dają podstaw do twierdzenia, że minister nie może takiego upoważnienia udzielić organom nadzoru budowlanego. Skoro z woli ustawodawcy zarówno organom architektoniczno-budowlanym, jak i organom nadzoru budowlanego przysługują kompetencje - w różnych postępowaniach administracyjnych - do zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, to należy uznać, że zarówno przed organami architektoniczno-budowlanymi, jak i organami nadzoru budowlanego inwestor może skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego.

Nie ma zatem żadnych podstaw do różnicowania oceny zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi w zależności od tego, na jakim etapie ta ocena następuje. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dokonywana jest kontrola uprzednia inwestycji, zaś w postępowaniu legalizacyjnym jej kontrola następcza. Dokonując kontroli następczej, organ administracji ocenia, czy gdyby inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę, to uzyskałby pozwolenie na taką inwestycję jaką zrealizował, czy też nie. Skoro zatem uprzednia ocena inwestycji bierze pod uwagę uzyskaną przez inwestora zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, to również ocena następcza powinna brać pod uwagę możliwość uzyskania takiej zgody.

W ocenie NSA, zawarte w art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego stwierdzenie, że złożenie do ministra wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo powinno nastąpić przed wydaniem pozwolenia na budowę, nie jest celowym zamierzeniem ustawodawcy, lecz zaszłością historyczną, z okresu gdy nie istniała instytucja legalizacji samowoli budowlanej. Dalej NSA wywiódł, że prawidłowo dokonana przez organy, na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego ocena, czy samowolnie zrealizowany obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, powinna uwzględniać instytucję zgody na odstępstwo od tych przepisów, o której mowa w art. 9 Prawa budowlanego. NSA stwierdził też, że w rozpoznawanej sprawie organy nie rozpatrując okoliczności związanych z możliwością zastosowania na tym etapie postępowania instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych przedwcześnie uznały, że nie istnieje możliwość legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej.

W wytycznych do ponownego rozpoznania sprawy NSA wskazał na konieczność rozważenia możliwości wystąpienia do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, zważając, że wystąpienie z takim wnioskiem jest uzależnione od istnienia w danej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Przy rozważaniu, czy taki przypadek zachodzi w niniejszej sprawie organ powinien mieć na uwadze zarówno okoliczności w jakich doszło do usytuowania wieży niezgodnie z warunkami technicznymi (odbudowa starej wieży zlokalizowanej w tym samym miejscu), cel jakiemu służy ta wieża (zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpożarowego), a także wpływ usytuowania wieży na sposób korzystania z działki sąsiedniej. Zdaniem NSA, dopiero po dokonaniu stosownej analizy okoliczności sprawy uwzględniającej możliwość wystąpienia do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, względnie zobowiązaniu inwestora w trybie art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego do przedłożenia takiej zgody, możliwe będzie podjęcie właściwej decyzji w przedmiocie legalizacji samowolnie odbudowanej wieży.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, PINB decyzją z dnia 10 lipca 2018 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanej wieży o konstrukcji drewnianej o wym. 3,10 x 3,10 m i wysokości ok. 8,0 m (liczonej od stropu nad parterem do kalenicy dachu).

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Gminę Radłów OWINB decyzją z dnia 29 sierpnia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Następnie, na skutek skargi Gminy Radłów na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 510/18, uchylił zarówno decyzję OWINB z dnia 29 sierpnia 2018 r., jak i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 10 lipca 2018 r. Powołując się na wiążący w sprawie wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1485/15, Sąd orzekający stwierdził naruszenie art. 153 p.p.s.a. na skutek nieuwzględnienia przez organy w ponownym postępowaniu oceny oraz wytycznych wynikających z tego wyroku. Uwzględniając, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność rozważenia, przed podjęciem decyzji w przedmiocie legalizacji samowolnie odbudowanej wieży, możliwości wystąpienia do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych Sąd dostrzegł, że organ pierwszej instancji, działając w warunkach związania wyrokiem NSA, po złożeniu przez skarżącą w dniu 16 kwietnia 2018 r. stosownego wniosku o odstępstwo w trybie art. 9 Prawa budowlanego, wystąpił do Ministra Infrastruktury w Warszawie w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Postępowanie to nie zostało jednak formalnie zakończone. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, omawiane postępowanie winno się zakończyć wydaniem postanowienia o udzieleniu bądź odmowie zgody na odstępstwo. W niniejszej sprawie organ takiego aktu nie wydał, a mimo to decyzją z dnia 10 lipca 2018 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał Gminie Radłów rozbiórkę samowolnie wybudowanej wieży. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy organ odwoławczy, który również nie podjął działań skierowanych na zakończenie postępowania w sprawie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.

Mając na uwadze to, że Minister Inwestycji i Rozwoju nie wydał upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, ani też nie odmówił udzielenia tej zgody, a więc nie wydał rozstrzygnięcia negatywnego Sąd stwierdził, że nie można za wydanie upoważnienia w rozumieniu art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego uznać pisma z dnia 17 maja 2018 r., w którym Minister nie dokonał żadnej merytorycznej oceny wniosku w kontekście przesłanek wskazanych przez PINB. Stosownie też do tego Sąd wskazał, że wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie oceną prawną obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzekania sądu, ale także inny organ orzekający w sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia, a zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Moc wiążąca prawomocnego wyroku oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Na tej podstawie Sąd uznał, że również Minister był zobowiązany do zastosowania się do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2017 r., a tym samym nieuprawnione było stanowisko tego organu wyrażone w piśmie z dnia 17 maja 2018 r. Pogląd Ministra pozostaje w oczywistej sprzeczności z oceną prawną NSA, który jednoznacznie stwierdził, że w postępowaniu legalizacyjnym istnieje możliwość zastosowania instytucji odstępstwa uregulowanej w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, a organem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem w tym trybie jest organ nadzoru budowlanego. W przekonaniu Sądu, omówione działania organów świadczyły o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. i z tego powodu należało uchylić kwestionowane decyzje organów obu instancji.

Niezależnie od powyższego, mając na uwadze obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., Sąd stwierdził również, że organy nie wyjaśniły w sposób wystarczający kwestii związanej z wysokością spornej wieży, albowiem z projektu budowanego wynika, że jej wysokość została określona na 8,03 m, oględziny przeprowadzone m.in. w dniu 21 czerwca 2017 r. wykazały, że wysokość wieży to ok. 7,60 m od stropu do kalenicy, a w decyzji nakazującej rozbiórkę wysokość wieży określono na ok. 8 m. Wobec rozbieżności w powyższym zakresie Sąd, uznając za konieczne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji podstaw ustalenia przyjętej wysokości wieży stwierdził, że brak takich ustaleń w zaskarżonych decyzjach wskazuje na brak dokonania wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Za uzasadniony Sąd uznał również zarzut skargi, że OWINB w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do argumentacji odwołania, w której Gmina zakwestionowała stanowisko J. L. w zakresie doświetlenia pomieszczeń oraz uciążliwości związanych z hałasem syreny sygnalizacyjnej, co uchybiało obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 K.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownym postępowaniu, w dniu 25 czerwca 2019 r. przeprowadzone zostały oględziny spornej wieży, a pismem z dnia 11 września 2019 r., powołując się na wiążące w sprawie wyroki: NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1485/15 i WSA w Opolu z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/OP 510/18, PINB wystąpił do Ministra Inwestycji i Rozwoju o merytoryczne załatwienie jego wniosku z dnia 17 kwietnia 2018 r. przez wydanie postanowienia upoważniającego do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych albo postanowienia odmawiającego udzielenia takiego upoważnienia. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju, pismem z dnia 9 października 2019 r. zwrócił się do PINB o podanie dokładnego zakresu wnioskowanego odstępstwa., tj. podanie dokładnych przepisów, których dotyczy wnioskowane odstępstwo oraz wskazania wprost konkretnych naruszeń przepisów i dosłanie wszystkich dokumentów, które były załączone do wniosku organu z dnia 17 kwietnia 2018 r.

W dniu 28 października 2019 r. Gmina Radłów przedłożyła skorygowany wniosek o odstępstwo od warunków technicznych, a następnie pismem z dnia 24 stycznia 2020 r. dokonała kolejnej korekty wniosku.

W dniu 28 stycznia 2020 r. PINB przesłał do ww. Ministra pismo, w którym wskazał dokładny zakres wnioskowanego odstępstwa.

Odpowiadając na wniosek PINB o wydanie upoważnienia, pismem z dnia 12 marca 2020 r. Minister Rozwoju odmówił jego udzielenia. Wskazał przy tym, że odmowa ta nie jest ani postanowieniem, ani decyzją w rozumieniu k.p.a., a dokonana analiza wniosku miała charakter jednostkowy i stanowiła realizację wyroków sądów. Nie zmienia to jednak stanowiska Ministra Rozwoju, że organ nadzoru nie jest uprawniony do złożenia wniosku o upoważnienie w trybie art. 9 Prawa budowlanego.

W dniu 30 lipca 2020 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, PINB w powiecie oleskim wydał decyzję (nr [...]) nakazującą Gminie Radłów rozbiórkę samowolnie wybudowanej na budynku remizy OSP w [...] wieży o konstrukcji drewnianej. W uzasadnieniu decyzji organ dokładnie przedstawił przebieg postępowania i okoliczności faktyczne sprawy, a odnosząc się do dokonanych ustaleń i dokonanej oceny prawnej wskazał, że sporny obiekt nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wyjaśnił również, że zgodnie ze wskazaniami NSA rozpoznając ponownie sprawę rozważono, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który umożliwia wystąpienia do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Wobec tego umożliwiono Gminie Radłów przeprowadzenie legalizacji samowoli budowlanej, uwzględniając przepisy art. 9 Prawa budowlanego. W tym celu wystąpiono do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Minister nie uznał jednak samowolnie odbudowanej wieży za szczególnie uzasadniony przypadek określony w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego i pismem z dnia 12 marca 2020 r. odmówił PINB upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Od powyższej decyzji Gmina Radłów wniosła odwołanie, w którym domagała się uchylenie decyzji PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zarzuciła naruszenie:

1. - art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w warunkach przedmiotowego postępowania wieża jest budowlą, a nie częścią budynku remizy OSP w [...], oraz że w warunkach przedmiotowego postępowania doszło do odbudowy obiektu budowlanego, podczas gdy wieża nie stanowi budowli lub innego obiektu budowlanego, a jest jedynie częścią budynku remizy OSP w [...],
2. - art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie wskutek przyjęcia, że wieża strażnicy w [...] została odbudowana, podczas gdy podlegała ona jako część budynku strażnicy jedynie remontowi, tj. odtworzeniu niebędącemu konserwacją,
3. - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że wieża, co do której orzeczono nakaz rozbiórki została wybudowana na budynku strażnicy podczas, gdy od samego początku jej istnienia jest ona wbudowana w bryłę budynku strażnicy, stanowiąc jej element konstrukcyjny,
4. - art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na pominięciu okoliczności, że:
5. - przedmiotowa wieża była remontowana przez samych mieszkańców wsi [...], którzy z poświęceniem własnego czasu a nawet nakładów finansowych związanych z kosztami pracy sprzętu co sprawia, że nakazana Gminie Radłów rozbiórka wieży może spowodować powstanie lokalnego konfliktu społecznego, co sygnalizowane było przedstawicielom Gminy przez druhów OSP [...],
6. - przedmiotowa wieża nie jest budowlą, lecz częścią budynku remizy OSP w [...] niezbędną do wypełniania przez straż pożarną jej ustawowych zadań, a przede wszystkim do zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego mieszkańcom gminy Radłów, a pozbawienie tej wieży i znajdujących się na wieży urządzeń w postaci syreny sygnalizacyjnej oraz przyłącza energetycznego pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym i funkcją budynku,
7. - rozbiórka wieży nie jest możliwa bez jednoczesnej przebudowy budynku strażnicy, na co Gmina Radłów nie posiada dokumentacji i decyzji wymaganych przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami prawa budowlanego,
8. - art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystarczające jest ograniczenie się przez organ, który wydał przepisy techniczno-budowlane do zajęcia stanowiska motywowanego względami natury formalno-prawnej pozostającymi w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego co doprowadziło w istocie do niezastosowania i w rezultacie pominięcia oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu.

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 września 2020 r. OWINB utrzymał w mocy decyzję PINB uznając, że odpowiada ona przepisom prawa. Powołując się na wiążące w sprawie wyroki NSA i WSA w Opolu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że orzekające w sprawie Sądy nie kwestionowały zastosowanego trybu prowadzenia postępowania naprawczego zgadzając się ze stanowiskiem, że odbudowa wieży na budynku remizy OSP stanowi budowę, a nie remont części budynku remizy i sprawę należy rozpatrywać w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego. W sprawie nie budzi przy tym wątpliwości fakt, że przedmiotowa wieża na budynku została wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej, co stwarza po stronie organu nadzoru budowlanego obowiązek przeprowadzenia postępowania w trybie przewidzianym przepisami Prawa budowlanego. Inwestycja polegająca na rozbiórce wieży stanowiącej część budynku, a następnie wybudowaniu (odbudowie) w tym samym miejscu wieży o takich samych bądź zmienionych wymiarach nie została wyłączona z obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, dlatego też przedmiotowa inwestycja stanowi samowolę budowlaną, wymagającą przeprowadzenia postępowania w trybie określonym w art. 48 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego.

Analizując stan faktyczny sprawy w kontekście spełnienia przesłanek legalizacji samowoli budowlanej organ odwoławczy stwierdził, że rozwiązania projektowe zawarte w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym - po wydaniu przez Wójta Gminy Radłów postanowienia z 12 grudnia 2019 r., nr [...], o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji tego organu z dnia 22 grudnia 2010 r., nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na "odbudowie wieży sygnalizacyjnej na istniejącym budynku remizy", są zgodne z postanowieniami zawartymi w przedstawionej przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż obecnie wysokość wieży przewidziana w decyzji nie może przekraczać 8,50 m (dotychczas było to 7,60 m). Legalizacja przedmiotowego obiektu nie jest jednak możliwa z uwagi na niezgodność inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wskazując w tym zakresie na brak spełnienia wymagań wynikających z § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia oraz naruszenie przepisów § 232 ust. 4 i 5 oraz § 235, a także brak spełnienia warunków z § 271 ust. 1 i naruszenie § 273 ust. 3 ww. rozporządzenia organ odwoławczy zaznaczył, że nieprawidłowości te występowały od początku prowadzenia postępowania. Stosując się do wskazań wyroku NSA, PINB wystąpił o upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jednak Minister Inwestycji i Rozwoju (winno być Minister Rozwoju) pismem z 12 marca 2020 r. odmówił udzielenia takiego upoważnienia.

Odnosząc się do stanowiska wyrażonego przez WSA w Opolu w wyroku z dnia 14 marca 2019, sygn. akt II SA/Op 510/18, OWINB wskazał, że akt ministra udzielający upoważnienia bądź dotyczący odmowy jego udzielenia stanowi atypowy, wewnętrzny akt administracyjny, niebędący decyzją administracyjną ani postanowieniem. Nie przysługują zatem wobec niego środki odwoławcze. Prawo budowlane nie wprowadza także szczególnej podstawy prawnej do zaskarżenia aktu dokonanego przez ministra. W badanej sprawie, organ uzyskał jednoznaczne stanowisko Ministra o odmowie udzielenia upoważnienia dla odstępstwa i stanowisko to jest dla organu wiążące. Nie istnieje żadna droga prawna dla jego kwestionowania przez organy nadzoru budowlanego. Organy ustalił także, że wysokość wieży wynosi 8,12 m, co nie zostało zakwestionowane przez strony. Podnoszone przez J. L. argumenty o zaciemnianiu budynku bądź hałasie nie mają z kolei wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia, ponieważ sporna wieża nie spełnia wyżej opisanych warunków technicznych i odstępstwa te nie mogą zostać zalegalizowane.

Jednocześnie, podnoszone uciążliwości znikną wraz z jej rozbiórką. Odnosząc się do zarzutów odwołania OWINB wywiódł, że sporna wieża nie jest samodzielnym obiektem budowlanym lecz częścią budynku remizy strażackiej, mającą swoją długość, szerokość, wysokość oraz kubaturę i że została odbudowana, a nie wyremontowana, co wymagało wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że z akt sprawy, a także zdjęć dołączonych do odwołania wynika, że w miejsce wcześniej istniejącej wieży została zamontowana nowa o tych samych gabarytach. Dla oceny legalności wykonywanych robót budowlanych bez znaczenia pozostaje natomiast to, czy odbudowa dotyczy samodzielnego obiektu, czy też jego części, a także fakt z jakich przyczyn doszło do popełnienia samowoli budowlanej i kto był zaangażowany w wykonanie robót budowlanych. Wyrażając zrozumienie, że wieża jest częścią budynku remizy niezbędną do wypełniania przez straż pożarną ustawowych zadań, a pozbawienie tej wieży i znajdujących się na niej urządzeń w postaci syreny alarmowej oraz przyłącza energetycznego pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym i funkcją budynku OWINB uznał, że nie może mieć to wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

Organ nadzoru budowlanego musi bowiem kierować się przede wszystkim przepisami Prawa budowlanego, a te jednoznacznie wskazują na brak możliwości legalizacji wieży. Co do twierdzenia, że rozbiórka wieży nie jest możliwa bez jednoczesnej przebudowy budynku strażnicy, na co Gmina Radłów nie posiada wymaganych dokumentacji i decyzji wyjaśniał, że konstrukcja przepisu art. 48 ust. 1 nie daje organom nadzoru budowlanego możliwości nakazania zabezpieczenia obiektu budowlanego po rozbiórce samowolnie wybudowanej części tego obiektu. Zabezpieczenie takie winien wykonać właściciel obiektu własnym staraniem, a sprawy dotyczące konfliktów sąsiedzkich lub braku dokumentacji na prowadzenie innych robót budowlanych w obiekcie leżą poza zakresem niniejszego postępowania. Wobec braku możliwości wydania postanowienia legalizującego (opłata legalizacyjna) i w efekcie zatwierdzenia projektu budowlanego, koniczne stało się wydanie nakazu rozbiórki, który jest niezależny od przyczyn subiektywnych powstania obiektu, jego użyteczności publicznej, czy przeznaczenia obiektu.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Gmina Radłów, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia od organu kosztów postępowania oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji - ze względu na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że wieża, co do której orzeczono nakaz rozbiórki została wybudowana na budynku strażnicy podczas, gdy od samego początku jej istnienia jest ona wbudowana w bryłę budynku strażnicy, stanowiąc jej element konstrukcyjny,
2. - art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w warunkach przedmiotowego postępowania doszło do odbudowy obiektu budowlanego, podczas gdy wieża nie stanowi budowli lub innego obiektu budowlanego, a jest jedynie częścią budynku remizy OSP w [...],
3. - art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie wskutek przyjęcia, że wieża strażnicy w [...] została odbudowana, podczas gdy podlegała ona jako część budynku strażnicy jedynie remontowi, tj. odtworzeniu niebędącemu konserwacją,
4. - art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wydania postanowienia w przedmiocie udzielenia lub odmowy udzielenia zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych,
5. - art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę w sytuacji braku realizacji przesłanek wskazanych w tym przepisie, ponieważ nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę dla dokonania remontu.

Działając na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. postanowieniem z dnia 18 listopada 2020 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę OWINB uznał zarzuty skarżącej za bezzasadne, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 28 grudnia 2020 r. uczestnik postępowania – D. L., zastępowany przez pełnomocnika, domagał się rozbiórki i zakwestionował zgodność wysokości wieży wskazanej w projekcie z określoną w decyzji o warunkach zabudowy. Podniósł również, że wieża jest się posadowiona na stropie starego budynku, którego ściana szczytowa jest popękana, co zakrywa elewacja; okap dachu zwisa 20 cm nad jego działkę, która jest podtapiana przy ulewach na skutek ściekania wody z dachu wieży; odległość między budynkami wynosi 2,30 m, a powinna wynosić 10 m; budynek OPS był do rozbiórki w 1975 r.; wieża jest wyższa od jego budynku mieszalnego; budynek OSP nie posiada badań nośności fundamentów, a występowanie huraganów stwarza zagrożenie dla ludzi i mienia; wieża zasłania dostęp światła dziennego dla budynku mieszkalnego; zostały sfałszowane dokumenty na przykrycie dachu przez Wójta Gminy Radłów; syrena z wieży mogłaby być przeniesiona w inne miejsce; Minister nie odstąpił od warunków techniczno-budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w tak ustalonych graniach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 p.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu skutkującym ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

Stwierdzona przez Sąd wadliwość spowodowana była naruszeniem przez organy art. 153 p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a., w związku z naruszeniem art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który to przepis znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), obowiązującej od 19 września 2020 r., zwanej dalej ustawą zmieniającą.

Dokonując takiej oceny Sąd uwzględnił, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli sądowej i w sprawie tej w sposób prawomocny wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1421/06 oraz z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1485/15, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w prawomocnym wyroku z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 510/18.

Zaskarżona obecnie decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wobec czego, na podstawie art. 153 p.p.s.a., należało uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania zawarte w ww. orzeczeniach sądowych. Podstawę do zastosowania w sprawie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. stanowił natomiast art. 25 tej ustawy, zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W kontrolowanej sprawie postępowanie wszczęte zostało przed wejście w życie przepisów zmieniających i prowadzone było w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W toku tego postępowania, przed organami nadzoru budowlanego prowadzone było postępowanie na podstawie art. 9 Prawa budowlanego wobec czego, nie znajdował zastosowania art. 29 wskazanej ustawy zmieniającej, który dotyczy wniosków o udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych złożonych do organów administracji architektoniczno-budowlanej i nierozpatrzonych przez te organy.

Kwestia związania wyrokiem sądowym, na gruncie niniejszej sprawy, została już wyjaśniona w wyroku tutejszego Sądu z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 510/18 i dlatego nie jest celowe jej ponowne omawianie. Podobnie też nie jest konieczne przytaczanie oceny prawnej dokonanej w poprzednich, wiążących wyrokach sądów, które omówione zostały w stanie faktycznym i których uzasadnienia, sporządzone z urzędu, znane są stronom postępowania.

Podkreślić jednie należy, że nawet w przypadku sporu, co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu (patrz: wyroki NSA z dnia 7 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1089/99, z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2333/11 i z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1019/17, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Związanie na zasadzie art. 153 p.p.s.a. powoduje, że ani organ administracji, ani sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie.

Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego na co wprost wskazuje brzmienie art. 153 p.p.s.a, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Ponadto przyjąć można, że odstąpienie od wiążącej oceny będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.

Dokonując obecnie kontroli Sąd nie stwierdził, aby w sprawie ujawnione zostały jakiekolwiek okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w granicach niniejszej sprawy we wcześniejszych wyrokach. W szczególności z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organy poczyniły jakiekolwiek nowe, istotne ustalenia faktyczne dotyczące samego wykonania wieży. Należało tym samym uwzględnić, że już w wyroku z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1421/06, NSA podzielił ustalenia dotyczące kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, jako polegających na odbudowie wieży, która mieści się w definicji budowy z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Sąd jednoznacznie przesądził, że sporne roboty budowlane nie stanowiły remontu, o którym mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a na ich wykonanie w myśl art. 28 Prawa budowlanego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji też nie zakwestionował wdrożenia w przedmiotowej sprawie trybu legalizacji samowoli na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W świetle tego pozbawione trafności są zatem zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 3 pkt 3 i pkt 8 oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z przyjęciem, że wykonane roboty budowlanego polegały na odbudowie wieży, zamiast uznania ich za remont. Organy prawidłowo przyjęły, że doszło do odbudowy wieży, a jej wykonanie bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowiło samowolę podlegającą legalizacji w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, na uwzględnienie zasługiwał jednak zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego na skutek braku wydania postanowienia w przedmiocie udzielenia lub odmowy udzielenia zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. W tym zakresie Sąd stwierdził, że organy nie zastosowały się w pełni do wytycznych i wskazań co do dalszego postępowania, wynikających z wyroku NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1485/15 oraz z wyroku WSA w Opolu z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 510/18.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba – na co wskazano już w wyroku z dnia 14 marca 2019 r., że NSA w sposób wiążący, jednoznacznie wskazał, że inwestor może skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego zarówno przed organami architektoniczno-budowlanymi, jak i organami nadzoru budowlanego i możliwe jest stosowanie wynikającej z art. 9 Prawa budowlanego instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych także w postępowaniu dotyczącym legalizacji zrealizowanego obiektu budowlanego. Stąd NSA wywiódł, że prawidłowo dokonana przez organy na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego ocena, czy samowolnie zrealizowany obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, powinna uwzględniać instytucję zgody na odstępstwo od tych przepisów, o której mowa w art. 9 Prawa budowlanego.

NSA stwierdził też, że w rozpoznawanej sprawie organy nie rozpatrując okoliczności związanych z możliwością zastosowania na tym etapie postępowania instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych przedwcześnie uznały, że nie istnieje możliwość legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. W wytycznych do ponownego rozpoznania sprawy NSA wskazał na konieczność rozważenia możliwości wystąpienia do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, pamiętając, że wystąpienie z takim wnioskiem jest uzależnione od istnienia w danej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku.

Natomiast dopiero po dokonaniu stosownej analizy okoliczności sprawy uwzględniającej możliwość wystąpienia do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, względnie zobowiązaniu inwestora w trybie art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego do przedłożenia takiej zgody, możliwe będzie podjęcie właściwej decyzji w przedmiocie co do legalizacji samowolnie odbudowanej wieży.

Uwzględniając powyższą ocenę oraz wskazania, w prawomocnym wyroku z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 510/18 Sąd, oceniając po raz kolejny legalność działania organów uznał, że rozpoznając sprawę ponownie nie zastosowały się w pełni do wytycznych NSA co skutkowało naruszeniem art. 153 p.p.s.a. O ile bowiem organ pierwszej instancji, po złożeniu przez skarżącą stosownego wniosku o odstępstwo w trybie art. 9 Prawa budowlanego, wystąpił do właściwego Ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, to jednak postępowanie to nie zostało formalnie zakończone.

Sąd wyraźnie wskazał, że stosownie do art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, omawiane postępowanie winno zakończyć się wydaniem postanowienia o udzieleniu bądź odmowie zgody na odstępstwo. Dostrzegając przy tym, że Minister nie wydał upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, ani też nie odmówił udzielenia tej zgody, na podstawie art. 153 i art. 170 p.p.s.a. wywiódł, że również Minister Infrastruktury (Rozwoju – na dzień podejmowania aktu) był zobowiązany do zastosowania się do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2017 r.

Powyższe oznacza, że rozpoznając sprawę w kontrolowanym obecnie postępowaniu, przed wydaniem decyzji na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, należało zakończyć postępowanie w przedmiocie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Zgodnie z art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego PINB zobowiązany był w tym celu wydać stosowane postanowienie o udzieleniu bądź odmowie zgody na odstępstwo.

Oceniając aktualnie zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji - w kontekście tak dokonanej, wiążącej oceny prawnej i wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego w dalszym ciągu nie wykonały zaleceń Sądu, a kontrolowane decyzje zostały podjęte z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zauważyć trzeba, że postępowanie w przedmiocie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nadal nie zostało zakończone wydaniem postanowienia na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego. Wprawdzie przed podjęciem decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego uzyskano stanowisko Ministra Rozwoju w przedmiocie odmowy udzielenia upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwa (pismo z dnia 12 marca 2020 r.), niemniej jednak formalnie postępowanie, o którym mowa w art. 9 Prawa budowlanego, nadal nie zostało zakończone postanowieniem wydanym przez PINB na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego.

W konsekwencji organy naruszyły art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego przez brak jego zastosowania, nie rozpoznały sprawy w całości i nie dokonały oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji o nakazie rozbiórki, podjęte zostały z naruszeniem art. 153 p.p.s.a.

Wyraźnie podkreślić trzeba, że według wiążącej oceny i wskazań przedstawionych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 510/18, które wywiedzione zostały na podstawie stanowiska NSA przedstawionego w wyroku z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1485/15, rozpoznanie niniejszej sprawy na podstawie art. 48 Prawa budowlanego wymagało uprzedniego wydania przez PINB, na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, postanowienia w przedmiocie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Takie działanie organu na gruncie niniejszej sprawy zostało prawomocnie przesadzone w wiążących ocenach prawnych i wskazaniach Sądu, co do których brak jest przesłanek do odstąpienia od ich stosowania.

Wyjaśnić przy tym trzeba, że na przeszkodzie takiemu działaniu nie stoi brak udzielenia przez właściwego ministra upoważnienia do udzielenia zgody na wnioskowane przez skarżącą odstępstwa. Zgodnie z art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ może bowiem udzielić bądź odmówić zgody na odstępstwo. O ile zatem negatywne w swojej treści rozstrzygnięcie ministra wyłącza – co do zasady możliwość udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych i przesądza o odmowie jej udzielenia, to w realiach niniejszej sprawy wymagane jest wydanie w tym przedmiocie stosowanego postanowienia. Dopóki zaś na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego nie zostanie wydane postanowienie, niedopuszczalne jest dokonanie merytorycznej oceny i rozpoznanie sprawy w trybie art. 48 Prawa budowlanego.. Stąd też, stwierdzone uchybienia czynią zbędnym dalsze badanie prawidłowości orzeczenia nakazu rozbiórki spornej wieży na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Ocena w tym zakresie wymaga bowiem prawidłowego przeprowadzenia postępowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wiążące wskazania wynikające z zapadłych w przedmiotowej sprawie wyrokach uzasadniają przyjęcie, że jeżeli nie zachodzi uzasadniona podstaw do zastosowania odstępstwa lub zachodzą negatywne przesłanki, określone w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, bądź opinia zainteresowanych organów jest negatywna, ministre ma obowiązek odmówić wydania upoważnienia, a właściwy organ ma obowiązek odmówić zgody na odstępstwo (tak też: Komentarz Becka, Prawo budowlane; Wydawnictwo C.H.Becka; Warszawa 2016, s.168).

Wyjaśnić należy nadto, że upoważnienie Ministra Rozwoju jest aktem administracyjnym wewnętrznym, niepodlegającym odrębnemu zaskarżeniu. Stanowisko Ministra z uwagi na jego powiązanie z rezultatem toczącego się postępowania podlega kontroli sądowej na końcowym etapie postępowania, tj. po wydaniu rozstrzygnięcia przez właściwy organ (por. postanowienie NSA z dnia 23 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 3249/14 i powołane tam orzecznictwo; postanowienie NSA z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK2743/20). Powyższe oznacza, że organy winny w uzasadnieniach wydanych decyzji dokonać wnikliwej analizy uzasadniającej istnienie podstaw, bądź nie do wydania zgody na odstępstwo lub odmowy zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Takiego procesu dedukcyjnego, który doprowadził do stanowiska w tym zakresie żaden z organów w zaskarżonych decyzjach nie przedstawił, co powoduje, że w tym zakresie decyzje wymykają się spod kontroli sądowoadministracyjnej.

Mając na uwadze powyższe, wobec stwierdzonych naruszeń, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w pkt 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku, na art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania sądowego, na które składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do uwzględnienia przedstawionej oceny prawnej oraz usunięcia dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., tj. wykonania wytycznych zawartych w wyroku WSA w Opolu z dnia 14 marca 2019 r., stosownie do których rozpoznania sprawy w trybie art. 48 Prawa budowlanego powinno zostać poprzedzone wydaniem, na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, postanowienia w przedmiocie udzielenia bądź odmowy zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.