Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga R. K. i I. K. oraz K. R. i A. R. (zwanych dalej również "skarżącymi") wniesiona na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej również jako: "Kolegium") z dnia 24 stycznia 2020 r., nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 3.657,00 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] oznaczonej numerem działki a i b - będącej własnością skarżących.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 12 lipca 2018 r., nr [...], Burmistrz Krapkowic, zwany dalej "organem pierwszej instancji", zatwierdził podział działki nr c w [...] na działki nr a i b. Następnie, zawiadomieniem z dnia 18 lipca 2018 r., poinformował skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w wyniku dokonania jej podziału, po czym zlecił i włączył do akt sprawy operat szacunkowy z wyceny nieruchomości wykonany dnia 5 października 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. P. Decyzją z dnia 23 listopada 2018 r., nr [...], Burmistrz Krapkowic: ustalił wobec R. i I. K. oraz K. i A. R. opłatę adiacencką w wysokości 7.569,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej współwłasność R. i I. K. w udziale ½ części na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej oraz K. i A. R. w udziale ½ części na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej, spowodowanego podziałem geodezyjnym działki nr c w [...] na działki nr a i b oraz zobowiązał R. i I. K. do uiszczenia kwoty 3.784,50 zł oraz K. i A. R. do uiszczenia kwoty 3.784,50 zł.
Na skutek rozpoznania odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 23 kwietnia 2019 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji włączył do akt sprawy nowy operat szacunkowy wyceny nieruchomości z dnia 11 września 2019 r. i następnie wydał decyzję z dnia 31 października 2019 r., nr [...], mocą której ustalił wobec skarżących opłatę adiacencką w wysokości 3.657,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem geodezyjnym działki nr c w [...] na działki nr a i b oraz zobowiązał R. i I. K. do uiszczenia kwoty 1.828,50 zł oraz K. i A. R. do uiszczenia kwoty 1.828.50 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), zwanej dalej "ustawą", oraz § 1 uchwały Nr X/134/2011 Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej w tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości (Dz. Urz.
Woj. Opolskiego z dnia 26 stycznia 2012 r. poz. 167). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przytoczył treść przepisów prawnych regulujących zasady ustalania opłat adiacenckich oraz przedstawił stan faktyczny sprawy. Następnie, oceniając operat pod względem formalnym, organ stwierdził, iż zawiera on wszystkie wymagane elementy wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2017 r. poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", i może stanowić dowód w sprawie, gdyż jest zupełny, logiczny i wiarygodny. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Krapkowicach stawka procentowa opłaty adiacenckiej w przypadku wzrostu wartości nieruchomości z tytułu podziału wynosi 30 %, dlatego wysokość opłaty adiacenckiej ustalono dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr c z k.m. [...], z której powstały w wyniku podziału działki nr a i b, na kwotę 3.657,00 zł jako 30% przyrostu wartości nieruchomości.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnieśli zarzut naruszenia:
art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy przez ich zastosowanie w sprawie skutkujące nałożeniem obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej w wysokości ustalonej w decyzji, podczas gdy warunkiem dopuszczalności pobrania opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału, natomiast w sprawie do takiego wzrostu wartości nie doszło;
art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 17 ustawy poprzez brak oparcia się w przyjętym podejściu porównawczym na nieruchomościach podobnych do ocenianej nieruchomości;
art. 7 w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, w szczególności poprzez ustalenie wysokości stawki opłaty adiacenckiej wyłącznie w oparciu o sporządzony operat szacunkowy, w zasadzie bez żadnego udziału organu, przyjmując w pełni, bezkrytycznie oraz uznając ją jako własną;
art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie się przy ponownym rozstrzyganiu sprawy do zaleceń i wytycznych zawartych w decyzji Kolegium z dnia 23 kwietnia 2019 r., nr [...];
art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności:
niedokonanie przez biegłego ponownych oględzin, mimo przeprowadzenia poprzednich - wyznaczonych na 7 września 2018 r. w innym terminie bez udziału stron i z pogwałceniem kodeksowych zasad informowania stron o czynnościach;
brak analizy operatu szacunkowego, w szczególności zaniechanie sprawdzenia czy rzeczoznawca uwzględnił w treści operatu zarzuty stwierdzone przez Kolegium co doprowadziło do nieprawidłowego uznania działki c (po podziale działki nr a i nr b) za uzbrojone, zamiast prawidłowo - za nieuzbrojone;
art. 79 § 1 i 2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie ponownych oględzin mimo niepowiadomienia strony o rzeczywistym terminie poprzednich oględzin, a w przypadku A. R. - powiadomienie po terminie oględzin, a w konsekwencji uniemożliwienie wzięcia udziału w czynnościach postępowania.
Mając powyższe zarzuty na uwadze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o braku podstaw prawnych do ustalenia przedmiotowej opłaty wobec braku wzrostu wartości nieruchomości, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zawnioskowali również o przeprowadzenie dowodów z:
- - operatu szacunkowego z dnia 11 września 2019 r. na okoliczność treści, w tym ustalenia, że działka nr c (po podziale działki nr a i b) jest działką nie w pełni uzbrojoną, mimo że wytyczne zawarte w decyzji Kolegium z dnia 23 kwietnia 2019 r., nr [...], wprost wskazywały, że działka powinna zostać uznana za nieuzbrojoną;
- - mapy do celów projektowych z dnia 16 sierpnia 2019 r. na okoliczność niewyposażenia działki nr c (po podziale działki nr a i b) w infrastrukturę techniczną, brak oparcia się w przyjętym podejściu porównawczym na nieruchomościach podobnych do ocenianej nieruchomości;
- - wydruku z ortofotomapy z naniesionymi mediami, przedłożonej przez organ pierwszej instancji wraz z wyjaśnieniami pismem z dnia 12 marca 2019 r. na okoliczność treści, w tym niewyposażenia działki w infrastrukturę techniczną, brak oparcia się w przyjętym podejściu porównawczym na nieruchomościach podobnych do ocenianej nieruchomości.
W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawił treść regulacji prawnych, tj. art. 98a ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 2, ust. 3, art. 150 ust. 1-3, ust. 5, art. 153, art. 154 ust. 1-2, art. 155 ust. 1-2 i art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, tj. § 4 ust. 1, ust. 2, ust. 4, § 38 ust. 1-3 i § 55 ust. 1-2, § 56 ust. 1-4. W dalszej kolejności Kolegium podało, że Burmistrz Krapkowic ustalił R. K., I. K., K. R. i A. R. opłatę adiacencką w oparciu o operat szacunkowy z 11 września 2019 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego K. P. Rzeczoznawca ten zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami.
Podał, że nieruchomość gruntowa, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiła przed podziałem działkę nr c, k. m. [...], obręb [...], gmina [...], o powierzchni 0,2730 ha, oznaczoną w ewidencji gruntów jako zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (symbol "Bp"), a w wyniku podziału została podzielona na dwie działki nr: a o powierzchni 0,1330 ha i b o powierzchni 0,1400 ha. Wskazał, że nieruchomość ta znajduje się na terenie, gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] w [...]), zgodnie z którym nieruchomość położona jest na obszarze o symbolu "11MN" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej a jej właścicielami są R. K. i I. K. (w udziale ½ w ramach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej) oraz K. i A. R. (w udziale ½ w ramach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej).
Kolegium odnotowało też, że w wyniku postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu spowodowanego podziałem wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, którego stronami są wszyscy współwłaściciele podzielonej nieruchomości, powinna zostać wydana decyzja administracyjna ustalająca jedną opłatę adiacencką w wysokości uwzględniającej wzrost wartości nieruchomości oraz rozdzielająca zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli - stosownie do ich udziałów we współwłasności podzielonej nieruchomości. Dlatego Burmistrz Krapkowic ustalając opłatę w wysokości 3.657,00 zł i zobowiązując do zapłaty kwoty po 1.828,50 zł każdą ze stron, postąpił prawidłowo.
Dalej Kolegium wyjaśniło, że biegły poddał analizie lokalny rynek nieruchomości gruntowych z powiatu [...] przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, badając transakcje z lat 2016-2018 (przed podziałem) i 2016-2017 (po podziale). Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na stały poziom cen w badanych okresach nie uwzględnił wpływu trendu czasowego na zmianę wartości nieruchomości. Po dokonaniu analizy kształtowania się cen jednostkowych dla sprzedaży porównywalnych nieruchomości oraz na podstawie badania zachowania inwestorów biegły wyodrębnił wpływające na cenę transakcyjną cechy rynkowe nieruchomości, nadając im odpowiednią wagę procentową: otoczenie i sąsiedztwo (40%), infrastruktura techniczna (30%) i dostępność komunikacyjna (30%), a także opisał stopnie nasilenia (atrybuty) dla każdej z cech i skorygował je odpowiednim współczynnikiem korygującym. Dla wyceny nieruchomości przed podziałem, rzeczoznawca w tabeli nr 1 (str. 10 operatu) zestawił 4 transakcje rynkowe sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w których ceny jednostkowe wynosiły od 63,59 zł do 85,00 zł. Dla wyceny nieruchomości po podziale, rzeczoznawca w tabeli nr 2 (str. 11 operatu) zestawił 11 transakcji rynkowych sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w których ceny jednostkowe wynosiły od 67,63 zł do 113,64 zł. Dalej organ podał, że rzeczoznawca przypisał oceny nieruchomości szacowanej i nieruchomościom przyjętym do porównania przed podziałem i nieruchomościom przyjętym do porównania po podziale, przeprowadził proces szacowania wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, przedstawiając m.in. dokonanie porównania nieruchomości wycenianej z nieruchomościami podobnymi przyjętymi do porównania.
W wyniku tych działań oszacował wartość 1 m2 gruntu przed podziałem i po podziale względem poszczególnych działek i ustalił, że wartość całej szacowanej nieruchomości przed podziałem wynosiła 203.960,00 zł, a po podziale 216.150,00 zł. Tak obliczona wartość nieruchomości stanowiła podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej przy przyjęciu trzydziestoprocentowej stawki określonej w uchwale Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości.
W ocenie Kolegium, operat szacunkowy sporządzony w rozpatrywanej sprawie odpowiada wymogom przepisów ustawy i rozporządzenia, a wycena potwierdza okoliczność, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości stanowiący przesłankę ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej. Przechodząc do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji nie naruszył art. 79 § 1 K.p.a., albowiem dokonywane przez rzeczoznawcę czynności nie mają charakteru oględzin w rozumieniu art. 85 K.p.a. Wizja lokalna przeprowadzona przez biegłego na nieruchomości nie ma charakteru dowodu w sprawie, jest natomiast jedną z czynności poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego. Udział strony w postępowaniu dowodowym, w którym sporządzono opinię biegłego jest zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tej opinii po jej sporządzeniu, a przed rozstrzygnięciem w sprawie. Odnośnie do zarzutu dotyczącego uzbrojenia wycenianej nieruchomości Kolegium wskazało, że w opisie cechy "infrastruktura techniczna" (str. 13 operatu) rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że oznacza ona nie tylko istniejący "stan uzbrojenia technicznego działki w media", ale również "możliwość ich podłączenia".
Dodało, że wycenianej nieruchomości nie można było przypisać cechy "pełna", ponieważ nie jest wyposażona w istniejącą infrastrukturę techniczną, jednakże również nie można twierdzić, że możliwości uzbrojenia - "brak". Kolegium zauważyło też, że operat jest autorską opinią specjalisty posiadającego w tym kierunku stosowną wiedzę oraz uprawnienia, a jego zakwestionowanie przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to z mocy art. 157 ustawy może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.
Kolegium podkreśliło, że organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, dlatego niedopuszczalne jest negowanie przyjętych w procesie wyceny cech rynkowych, ich wag, ustalonych dla tych cech atrybutów, a nawet ocen przypisanych poszczególnym nieruchomościom, bowiem te kwestie wynikają z wiedzy specjalistycznej, jaką dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Wskazało również, że do rzeczoznawcy majątkowego należy dobór transakcji przyjętych do porównania (nieruchomości podobnych). Elementy te mieszczą się w granicach jego wiedzy fachowej. Ewentualne zastrzeżenia co do sposobu wyceny muszą mieć oparcie w wiedzy fachowej, a nie stanowić luźnych przypuszczeń i możliwych wariantów. Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a operat szacunkowy spełnia warunki formalne stawiane przez przepisy prawa i nie zawiera niespójności.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenia:
- I. przepisów prawa materialnego, a to:
- 1) art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1 ustawy poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie przez organy obu instancji, że w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek skarżących jako właścicieli, wzrosła jej wartość, w sytuacji gdy wskutek jej podziału nie zmieniła żadnej ze swych cech, poza faktem dokonania celowego podziału i liczbą wydzielonych planowo działek, z których nieruchomość się składa (nastąpiła jedynie zmiana wewnętrznej struktury gruntu);
- 2) art. 4 pkt 1, pkt 3 i pkt 16 ustawy przez ich niewłaściwą wykładnię;
- 3) art. 153 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie;
- 4) § 3 ust. 2, § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 7, 8 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przez ich nieprawidłowe zastosowanie, w tym przyjęcie błędnych zasad szacowania wartości nieruchomości w podejściu porównawczym wynikającą z braku analizy rynku i nieuwzględnienia w bazie cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, obliczenie wartości nieruchomości sprzecznie z podanymi rodzajami i cechami rynkowymi.
- II. przepisów postępowania, mających istoty wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, w szczególności poprzez brak należytej i wnikliwej oceny operatu szacunkowego, nie przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez strony, nierozpoznanie przez organ odwoławczy zarzutu skarżących co do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 67 i nast. K.p.a., zaniechanie przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, mimo nierzetelnej i niepełnej oceny operatu przez ten organ;
- 2) art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez:
- a) ocenę przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji tego samego stanu faktycznego i prawnego w sposób odmienny niż w decyzji kasacyjnej częściowo innego składu tego organu, wydanej w odniesieniu do tego stanu faktycznego i prawnego, w tym w zakresie zastosowania art. 79 K.p.a. wobec oględzin dokonywanych przez biegłego przed wykonaniem operatu;
- b) wydanie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w składzie obejmującym członka, który brał udział w wydaniu decyzji kasacyjnej skutkującej wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji objętej niniejszym postępowaniem (utrzymanej w mocy przez SKO zaskarżoną decyzją);
- c) doręczenie decyzji po upływie 9 miesięcy od daty jej wydania;
- 3) art. 78 § 1 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez brak odniesienia się zarówno przez biegłego, jak i przez organ do wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z:
- a) operatu szacunkowego z dnia 11 września 2019 r. na okoliczność treści, w tym ustalenia, iż działka nr c (działki nr a i b po podziale) jest działką nie w pełni uzbrojoną, mimo że wytyczne zawarte w rozstrzygnięciu Kolegium z dnia 23 kwietnia 2019 r., nr [...] wprost wskazywały, iż działki powinny zostać uznane za nieuzbrojone;
- b) mapy do celów projektowych z dnia 16 sierpnia 2019 r. na okoliczność niewyposażenia działki nr c (działek nr a i b po podziale) w infrastrukturę techniczną, brak oparcia się w przyjętym podejściu porównawczym na nieruchomościach podobnych do ocenianej nieruchomości;
- c) wydruku z ortofotomapy z naniesionymi mediami przedłożonej do Kolegium przez organ pierwszej instancji wraz z wyjaśnieniami wraz z pismem organu z dnia 12 marca 2019 r., znak [...], na okoliczność treści, w tym niewyposażenia działki nr c (działek nr a i b po podziale) w infrastrukturę techniczną, brak oparcia się w przyjętym podejściu porównawczym na nieruchomościach podobnych do ocenianej nieruchomości;
- 4) art. 75 § 1 K.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez skarżących i wymienionych w pkt 3 ppkt a-c skargi;
- 5) art. 9 w związku z art. 36 § 1 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie informowania stron o przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, doręczenia zaskarżonej decyzji po 9 miesiącach od daty jej wydania, uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się przed wydaniem skarżonej decyzji co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań;
- 6) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie w treści uzasadnienia decyzji wskazania przyczyn, dla których organ drugiej instancji pominął dowody z dokumentów wnioskowane przez skarżących w odwołaniu i odmówił wiarygodności oraz mocy dowodowej tym dowodom.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie w całości obu wydanych decyzji, zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych lub przedłożonego spisu. W uzasadnieniu skargi skarżący kwestionowali ustalenia operatu szacunkowego, wskazując, że jest on dotknięty błędami, które dyskwalifikują jego wartość dowodową i przydatność w postępowaniu. Zdaniem skarżących, operat szacunkowy nie zawiera prawidłowej analizy i charakterystyki rynku lokalnego, gdyż biegły ograniczył się jedynie do wskazania zakresów cenowych transakcji, bez szczegółowego podania rodzaju rynku, jego obszaru oraz informacji o popycie i podaży. Brak charakterystyki bazy danych nieruchomości, spośród których wybrano nieruchomości porównywane, uniemożliwia ustalenie rozmiaru rynku lokalnego na terenie powiatu [...] oraz przekroju cen gruntów, a także skali i przyczyn zróżnicowania cen.
Skarżący wskazali też, że biegły w tabeli nr 1 zaprezentował transakcje przyjęte do dalszej analizy (w ilości 4 szt.), ale do wyceny przyjął jedynie 3 z nich (str. 3 operatu). Przy czym nie określił jaki klucz wyboru zastosował i dlaczego odrzucił pozostałe transakcje. Biegły przyjął również do porównania, uprzednio wskazawszy jako transakcję porównawczą do nieruchomości sprzed podziału (działka nr c k.m.[...]) - działkę nr c k.m. [...], tzn. przyjął do porównania do danej działki tę właśnie działkę (tabela nr 1 poz. 4). Tymczasem z przepisów jednoznacznie wynika, iż za porównawcze powinny być przyjęte nieruchomości inne niż oceniana. Jako kolejną transakcję porównawczą biegły wskazał cztery działki o nr d, e, f, g k.m. [...] sprzedane łącznie jako jedna nieruchomość (tabela nr 1 poz. 3).
W ocenie skarżących, skoro przedmiotem operatu sporządzanego przez biegłego jest ocena tego, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału, to nie jest uprawnionym przyjęcie do porównania wprost i bez jakiejkolwiek korekty, nieruchomości składającej się z wydzielonych już działek i uznania jej jako właściwej transakcji porównawczej dla nieruchomości stanowiącej przed podziałem 1 działkę. Do oceny nieruchomości podobnych dla określenia ceny nieruchomości po podziale na działki nr a i b (tabela nr 2, str. 11 operatu) biegły, podobnie jak wobec nieruchomości sprzed podziału, zaprezentował transakcje przyjęte do dalszej analizy (w ilości 11 szt.), ale do wyceny przyjął jedynie 3 z nich (str. 17 operatu), nie określając jaki klucz wyboru zastosował i dlaczego odrzucił pozostałe transakcje. W przekonaniu skarżących budzi wątpliwość również pozostawienie jedynie trzech nieruchomości do oceny przed, jak i po podziale, a zatem ograniczenie się przez biegłego do minimum określonego przepisami.
W dalszej kolejności skarżący wskazali na błędną klasyfikację nieruchomości ocenianej (po podziale) wobec cechy pn. Infrastruktura techniczna - stan uzbrojenia technicznego działki w media lub możliwość ich podłączenia. Istotność powyższej cechy biegły przyjął na poziomie 30% i dokonał jej wartościowania na: 1) pełną - teren uzbrojony w wodę, kanalizację, gaz, prąd, telefon, 2) niepełną - teren częściowo uzbrojony bez pełnych mediów i 3) brak - tereny nieuzbrojone planowane do zagospodarowania. Poza wymienionym wartościowaniem biegły nie wskazał jednak sposobu ustalania "możliwości podłączenia do mediów", w szczególności, czy możliwość jest tożsama z istnieniem sieci mediów w granicy nieruchomości, w granicy drogi z nią sąsiadującej, na nieruchomości sąsiedniej itp. Przy analizie porównawczej przyjął, iż nieruchomość oceniana posiada pełną infrastrukturę, podczas gdy z analizy map załączonych do operatu, jak i opisu działki nr c (po podziale działki nr a i b) wynika, że odległość tych działek do ulicy [...], przez którą biegną sieci infrastruktury (wodociągowa, kanalizacyjna, gazowa, energetyczna i telekomunikacyjna), przez ul. [...] - wynosi ok. 200 m. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, trudno uznać, aby działki te były wyposażone w pełną infrastrukturę lub posiadały faktyczną "możliwość podłączenia do mediów".
Tymczasem biegły na takim samym poziomie ocenił dostępność i wyposażenie w infrastrukturę techniczną działki ocenianej nr c, jak i działki położonej bezpośrednio przy ul. [...] nr h, a także działek nr d, e, f, g k.m. [...] również położonych bezpośrednio przy drodze, w której przebiegają sieci infrastruktury. Zdaniem skarżących, biegły pobieżnie przeanalizował również możliwość wyposażenia ocenianej nieruchomości w infrastrukturę techniczną. Znajdujące się w aktach sprawy (przy odwołaniu od decyzji Burmistrza Krapkowic z dnia 23 listopada 2018 r.) mapa sytuacyjna sieci uzbrojenia terenu (skala 1:1000) oraz pismo A Sp. z o.o. z dnia 24 maja 2018 r. wskazują wprost na brak mediów na działce nr c i planowane jej zagospodarowanie, wobec niemożności podłączenia do sieci.
Ponadto, z uchwały Rady Miasta Krapkowice z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych oraz urządzeń kanalizacyjnych w latach 2017-2021 wynika, że nie jest planowana rozbudowa sieci wodno-kanalizacyjnej na terenach przy nieruchomości ocenianej. Tymczasem rzeczoznawca w tabeli pod nazwą "Zestawienie cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównań wraz z ich oceną" przyjął dla działki nr c (wycenianej) - wyposażenie w infrastrukturę techniczną jako "niepełna". Takie założenie, zdaniem skarżących, spowodowało nieprawidłowości w ustaleniu poprawek w złotych w tabeli zbiorczej oraz błędy w obliczeniu wartości nieruchomości sprzed podziału. Analogiczne błędy biegły popełnił w odniesieniu do działki nr a oraz działki nr b. Natomiast organ odwoławczy w ocenie powyższych zarzutów stwierdził, iż sam fakt określenia przez rzeczoznawcę cechy jako "stan uzbrojenia technicznego działki w media lub możliwości ich podłączenia" uzasadnia poprawność uznania nieruchomości ocenianej za wyposażoną nie w pełni w tę cechę.
W przekonaniu skarżących, rozstrzygnięcie takie, przy braku jednoznacznego dookreślenia pojęcia "możliwości podłączenia", powoduje, że każda nieruchomość ostatecznie znajdzie się zawsze w bliższej lub dalszej odległości od jakiejś linii energetycznej, c.o. lub wodno-kanalizacyjnej. Natomiast koszt wyposażenia działki w medium/media lub perspektywa doprowadzenia mediów przez jednostkę samorządu terytorialnego lub inny właściwy podmiot do granicy nieruchomości ma istotne znaczenie dla jej wartości. Przyjęte do porównania działki, w tym nr h i i nie mają zbliżonych warunków wyposażenia, bowiem jedna z nich graniczy z wyposażoną we wszystkie media ul. [...], a druga jest położona w odległości ok. 50 m od tej ulicy. Argument biegłego dotyczący sprzedaży działki nr h k.m [...] za cenę wyższą niż ustalona w operacie, stanowi argument przemawiającym za tym, że ceny sprzedaży nieruchomości w okresie przyjętym do sporządzenia operatu są zmienne.
Skarżący zauważyli też, że w operacie z dnia 5 października 2018 r. cecha stan uzbrojenia technicznego działki w media lub możliwości ich podłączenia przy wartości "niepełna" brzmiała "teren uzbrojony bez jednego z ww. mediów", a w operacie z dnia 1 września 2019 r. biegły dokonał zmiany na "niepełna - teren częściowo uzbrojony bez pełnych mediów". Końcowo skarżący podnieśli, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym, powinien zawierać wszystkie dane, które są niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Ocena wartości dowodowej operatu jest możliwa przez organ w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów.
Natomiast operat sporządzony przez biegłego nie przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wniosków z wyceny w sposób, który umożliwia zrozumienie wyrażanych opinii. Wskazane uchybienia operatu stanowią jego istotne wady w rozumieniu art. 153 ust. 1 ustawy oraz § 3 ust. 2, § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 7, 8, 9 rozporządzenia, powodując, iż staje się nieweryfikowalny, a pogląd organów o poprawności i kompletności jego sporządzenia nie może zyskać uznania.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że decyzje Kolegium zapadają w trzyosobowych składach orzekających, a ocena prawna sprawy wyrażona przez poprzedni skład orzekający nie była wiążąca dla obecnie orzekającego składu orzekającego, zwłaszcza w sytuacji, gdy ocena prawna wyrażona w skarżonej aktualnie decyzji ma oparcie w przepisach prawa i orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Odnosząc się do zarzutu, że biegły dokonał wyceny nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr c (przed podziałem) w oparciu o trzy transakcje rynkowe, w tym transakcję sprzedaży tej właśnie działki, Kolegium wskazało, że takie działanie biegłego było nie tylko zgodne z przepisami (w szczególności z art. 4 pkt 16 w związku z art. 153 ust. 1 u.g.n., na które powołali się skarżący, a które to przepisy powinny być wykładane w sposób możliwie najpełniej odzwierciedlający ich cel - rzetelną wycenę nieruchomości), ale pozwoliło ustalić wartość wycenianej nieruchomości w sposób najwierniejszy realiom rynkowym. Podkreśliło też, że wycena została przeprowadzona z uwzględnieniem transakcji rynkowej dotyczącej bezpośrednio wycenianej nieruchomości, zatem nieruchomość ta nie ma cech podobnych do wycenianej nieruchomości, lecz ma cechy te same, co oddaje obraz rynku nieruchomościami lepiej niż gdyby w procesie wyceny uwzględniono inną nieruchomość (zamiast wycenianej). Kolegium dodało również, że w zaskarżonej decyzji wyjaśniło, dlaczego nie przeprowadzono wnioskowanych przez skarżących dowodów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, w tych granicach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Uzasadniając dokonaną ocenę w pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne objęte w niniejszej sprawie kontrolą Sądu dotyczyło ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, która stanowiła współwłasność skarżących, w wyniku dokonania podziału nieruchomości na ich wniosek.
Materialne granice rozpoznania przedmiotowej sprawy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (na dzień wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2020 r. poz. 65), zwanej nadal "ustawą", oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zwanego nadal "rozporządzeniem".
W art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy ustawodawca przyjął, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu według stawki procentowej ustalonej w drodze uchwały przez radę gminy - nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości, obowiązującej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Do ustalenia tej opłaty adiacenckiej odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy. Stosownie do art. 146 ust. 1a ustawy jej ustalenie następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości.
Zgodnie z art. 98a ust. 1b ustawy wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.
Zauważyć przyjdzie, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest podejmowana w wyniku uprawnienia, a nie obowiązku organu, tj. stanowi konsekwencję uznania administracyjnego. Wskazuje na to wprost zwrot użyty w art. 98a ust. 1 ustawy "może ustalić". Nie oznacza to jednak, że jest to decyzja dowolna. Jej wydanie wymaga bowiem spełnienia określonych warunków. Granice uznania wyznaczają przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. Treść tych przepisów stanowi ramy dozwolonego postępowania organu. Sądowa kontrola decyzji podejmowanej w warunkach uznania administracyjnego obejmuje natomiast zbadanie, czy wydając zaskarżony akt organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz czy w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowe postępowanie wyjaśniające.
Z powołanych powyżej przepisów prawa materialnego wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości to, że ostateczną decyzją z dnia 12 lipca 2018 r., nr [...], zatwierdzony został podział nieruchomości stanowiącej działkę nr c na działki: nr a i nr b, a decyzja wydana w tym przedmiocie stała się ostateczna dnia 17 lipca 2018 r., tj. przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, co nastąpiło 18 lipca 2018 r. Ponadto w dacie tej obowiązywała uchwała Nr X/134/2011 Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 28 grudnia 2011 r. ustalająca 30% stawkę opłaty adiacenckiej, a wysokość opłaty została wyliczona na podstawie wzrostu wartości nieruchomości ustalonego w operacie rzeczoznawcy majątkowego wg tej stawki.
Istota sporu, jaki powstał w niniejszej sprawie dotyczy kwestii wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Skarżący kwestionują bowiem ustalenia dokonane w tym zakresie przez organ na podstawie operatu rzeczoznawcy, wskazując na wadliwość tego dowodu.
Badając legalność zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że przepis art. 98a ust. 1 ustawy wiąże skutki prawne ze stanem nieruchomości, obejmującym stan ewidencyjny na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału. Opłata adiacencka jest bowiem należnością ustalaną od wzrostu wartości nieruchomości, jaki powstał w wyniku jej (konkretnego) podziału. Dlatego do zastosowania art. 98a ustawy konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości jest efektem wyłącznie dokonanego podziału. Z tego względu, ustawodawca nakazał w powołanym art. 98a ust. 1b ustawy przyjmować do ustalenia zaistnienia tego wzrostu porównanie stanu nieruchomości po dokonanym podziale z jej stanem na dzień wydania decyzji o podziale, wykluczając w ten sposób uwzględnianie innych okoliczności istniejących przed podziałem, które mogłyby mieć wpływ na wartość nieruchomości. Art. 98a ustawy nie daje również żadnych podstaw do uznania, aby do ustalania stanu nieruchomości przed podziałem uwzględniać okoliczności istniejące przed dniem wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału.
Wzrost wartości nieruchomości przyjmowany za podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej nie może bowiem być efektem jakichkolwiek innych okoliczności poza wymienionymi w art. 98a ust. 1 ustawy. Wzrost wartości nieruchomości stanowi zatem jeden z kumulatywnych warunków uzasadniających ustalenie opłaty adiacenckiej. Na podstawie art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a i art. 156 ust. 1 ustawy podlega on badaniu w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Nie oznacza to jednak, że tak dokonane ustalenia nie podlegają ocenie organów orzekających w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Możliwość ustalenia tej opłaty wymaga bowiem dokonania prawidłowej i wyczerpującej oceny w zakresie wzrostu wartości nieruchomości, co związane jest z prawidłową oceną sporządzonego operatu szacunkowego.
W niniejszej sprawie Sąd uznał, że ustalenia i ocena dokonane w tym zakresie nie były wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zostały dokonane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. w stopniu mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wydane w tym przedmiocie decyzje nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu, na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi, że organy nie dokonały właściwej oceny operatu, a na jego podstawie prawidłowych ustaleń co do wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania jej podziału.
Dostrzec trzeba, że w toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania podstawowych standardów procedowania wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej nabiera to szczególnego znaczenia, ponieważ opłata ta, zgodnie z art. 146 ust. 1a ustawy, ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, że najistotniejszym dowodem na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości jest operat szacunkowy, a ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości musi być określona przez osoby mające specjalne kwalifikacje w tej dziedzinie - rzeczoznawców majątkowych, posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości. Zgodnie też z art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1 ustawy, rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowego dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości.
Operat rzeczoznawcy majątkowego, w myśl art. 84 § 1 K.p.a., stanowi opinię biegłego i wobec tego, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., podlega swobodnej ocenie organów, tak jak każdy inny dowód. Ocena wiarygodności operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, a nawet przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, jest obowiązkiem organu rozstrzygającego. Co prawda organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej zobowiązany jest dokonać oceny tego dowodu. To na organie spoczywa bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wymaga oceny wiarygodności sporządzonej opinii (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 317/19; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Obowiązek podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięć na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego wynika z art. 77 § 1 K.p.a. Ponadto ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje organy do oparcia się na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób ogólny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji.
Nadto, w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a., organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do wskazanych zasad doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy.
Podkreślić trzeba, że to organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę. Stąd ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji. Fakt, że rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego.
Ocena zgodności opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać zatem oceniona przez organy, które zobowiązane są w tym zakresie przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, a wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona z poszanowaniem przepisów art. 149-159 ustawy, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia. Organ nie może ograniczyć się jedynie do przyjęcia w decyzji konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy.
Opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma bowiem charakteru wiążącego, a jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1584/17). Stąd też organy orzekające w niniejszej sprawie zobligowane były dokonać oceny wartość dowodowej sporządzonego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, organy nie wywiązały się należycie z wyżej omówionych obowiązków i nie dokonały prawidłowej, wszechstronnej oceny operatu szacunkowego z dnia 11 września 2019 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego – K. P. Dlatego Sąd uznał decyzje organów obu instancji za przedwczesne i podjęte z naruszeniem przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy.
Z treści operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania wynika, że przy jego sporządzaniu zastosowano podejście porównawcze - metodę porównywania parami.
Zgodnie z art. 152 ust. 1 i 3 ustawy, sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3).
Z art. 151 ust. 1 ustawy wynika zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy). To podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne.
Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje natomiast cytowane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 159 ustawy, określa w § 1 rodzaje podejść, metod i technik wyceny nieruchomości, rozumianej jako określanie wartości nieruchomości polegające na określeniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości.
W rozporządzeniu wprowadzono generalną zasadę, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną wiązki praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny. W orzecznictwie administracyjnym zwrócono szczególną uwagę na wynikający z tych przepisów obowiązek rzeczoznawcy majątkowego poprzedzenia procesu wyceny wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku.
Z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika przy tym, że co do zasady winien to być rynek lokalny miejsca położenia nieruchomości. Niemniej o tym, jaki rynek winien być poddany analizie rzeczoznawcy, decyduje charakter nieruchomości. W sytuacji, gdy na rynku lokalnym brak będzie transakcji dotyczących nieruchomości danego rodzaju biegły może zdecydować o skorzystaniu z danych rynkowych dotyczących nieruchomości położonych poza rynkiem lokalnym, ale na obszarze o podobnych warunkach lokalizacyjnych, o analogicznym charakterze, niesąsiadujących ze sobą. W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4 ust. 1-3. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1).
W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Istotą podejścia porównawczego (metody porównywania parami) jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach.
Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego brak jest bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, wskazać należy, iż uwzględniając operat szacunkowym przygotowany dla potrzeb wyceny nieruchomości działek skarżących, organ pierwszej instancji bez dokonania jego prawidłowej oceny, ograniczył się wyłącznie do przyjęcia kwoty ustalonego przez rzeczoznawcę wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem Sądu, za dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, w ramach oceny operatu, nie może być uznane samo ogólne stwierdzenie organu, że dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadał czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, czy zawiera dokładne wyjaśnienia sposobu, w jaki biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków, oparł się na danych, które możliwe są do zweryfikowania. Dostrzec trzeba, że stwierdzając zgodność operatu szacunkowego z przepisami prawa, w tym co do postępowania, w wyniku którego dokonano wyceny, sposobu dokonania wyceny nieruchomości, kompletności opracowania i przydatności tego operatu do celów w jakim został sporządzony, w szczególności z art. 149-159 ustawy i rozporządzenia, organ w ogóle nie odniósł się do jego treści.
W tym zakresie sumarycznie i bez odniesienia się do konkretnych okoliczności stanowiących podstawę ustalenia wartości nieruchomości stwierdził jedynie, że operat jest zupełny, logiczny i wiarygodny. Swojego stanowiska nie umotywował w kontekście przepisów prawa i uwzględnionych przez rzeczoznawcę okoliczności faktycznych. Nie można zatem uznać, aby organ ten prawidłowo dokonał samodzielnego ustalenia opłaty, na podstawie prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych.
Z kolei organ odwoławczy powołał wprawdzie stwierdzenia przedstawione w operacie, jednak również nie dokonał samodzielnie ich oceny. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, lakonicznie i pobieżnie odniósł się do ustaleń rzeczoznawcy. Ocena ta pozbawiona była własnych wniosków dotyczących ustaleń faktycznych w zakresie określenia wartości nieruchomości przed i po jej podziale.
Stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości to, że kwestie wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, a w związku z tym także transakcji przyjętych do porównania oraz dokonanie odpowiedniego wyboru nieruchomości podobnych ze względu na ich położenie, leżą w gestii rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat. Uwzględnić również należy, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Niemniej jednak Sąd podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 758/17, zgodnie z którym taki brak możliwości ingerencji należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć innej wartości nieruchomości, niż przyjął rzeczoznawca majątkowy.
Organ administracji ma natomiast obowiązek, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat, czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy. Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, powyższe nie oznacza, że może on działać dowolnie. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, przy czym ich podobieństwo nie może budzić wątpliwości.
Winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości. W każdym postępowaniu natomiast (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności, a w konsekwencji oceny wartości dowodowej operatu. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych.
Podsumowując, organ nie może ograniczyć się do przyjęcia jako niepodlegających weryfikacji ustaleń i konkluzji zawartych w operacie. Na organie administracji spoczywa bowiem obowiązek oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, w tym m.in. co do przyjętej metody wyceny oraz oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie, któremu to obowiązkowi w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie sprostał. Strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są do siebie podobne i ustalenia, dlaczego rzeczoznawca do porównania przyjął takie, a nie inne nieruchomości. Organ administracji może natomiast, a wręcz jest do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny tego rodzaju dowodu, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05; z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 961/11; z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12; z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 364/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 46/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1682/10 oraz z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 869/08).
W rozpoznawanej sprawie organy uznały, że sporządzony operat odpowiada przepisom prawa, lecz nie oceniły, czy rzeczoznawca zastosował prawidłowe podejście i metodę, czy przyjął prawidłowy rynek nieruchomości i określił wystarczające cechy, które mają wpływ na wartość nieruchomości. Organy nie wyjaśniły nadto, dlaczego - ich zdaniem - przyjęta przez biegłego metodologia wyceny jest prawidłowa. W tym zakresie nie poddano żadnej analizie cech dotyczących nieruchomości będących przedmiotami transakcji, które rzeczoznawca przyjął do porównań. Nie jest wystarczające ogólne odnotowanie w zaskarżonej decyzji, że z uwagi na położenie, nieruchomości uznać należało za podobne, zwłaszcza gdy skarżący podnosili w odwołaniu szereg zastrzeżeń względem przedmiotowego operatu szacunkowego, który w ich ocenie, nie zawierał prawidłowej analizy i charakterystyki rynku lokalnego nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.
W tym zakresie wskazali, że do oceny nieruchomości podobnych dla określenia ceny nieruchomości po podziale na działki nr a i b biegły zaprezentował 11 transakcji przyjętych do dalszej analizy, ale do wyceny przyjął tylko 3, nie określając jaki klucz wyboru zastosował i dlaczego odrzucił pozostałe transakcje. Zdaniem skarżących, biegły pobieżnie przeanalizował również możliwość wyposażenia ocenianej nieruchomości w infrastrukturę techniczną, błędnie przyjmując do analizy porównawczej, iż nieruchomość oceniana posiada "pełną infrastrukturę", podczas gdy z analizy map wynika, iż odległość od granicy działek nr a i nr b do ulicy [...], przez którą biegną sieci infrastruktury - wodociągowa, kanalizacyjna, gazowa, energetyczna i telekomunikacyjna przez ul. [...] - wynosi ok. 200 m. Akcentowali, że przyjęte do porównania działki (nr h i nr i) nie mają zbliżonych warunków wyposażenia, bowiem jedna z nich graniczy z wyposażoną we wszystkie media ul. [...], a druga jest położona w odległości ok. 50 m od tej ulicy.
Podnosili też, że nie ma możliwości bezpośredniego podłączenia ich działek do sieci, albowiem zgodnie z uchwałą Rady Miasta Krapkowice z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych oraz urządzeń kanalizacyjnych w latach 2017-2021 nie jest planowana rozbudowa sieci wodno-kanalizacyjnej na terenach przy nieruchomości skarżących. Do powyższych zarzutów organ odwoławczy zupełnie się nie odniósł.
Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z definicją sformułowaną w art. 4 pkt 16 ustawy nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Porównywalność w rozumieniu tego przepisu nie oznacza identyczności powyższych parametrów, lecz wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku zależy od oceny rzeczoznawcy.
W świetle powiedzianego wyżej, przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość.
Zaskarżona decyzja, jak i decyzja utrzymana nią w mocy, nie zawierają wymaganej oceny w zakresie kryteriów jakimi kierował się biegły uznając, że przyjęte do porównania nieruchomości, są nieruchomościami podobnymi. Organy nie dokonały sprawdzenia wszystkich danych dotyczących charakterystyki przyjętych do porównania nieruchomości i nie zweryfikowały zasadności przyjęcia tych, a nie innych nieruchomości przez rzeczoznawcę. Tymczasem podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, a także ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Te same zasady należy odpowiednio stosować do oceny operatu. Przy wycenie nieruchomości w podejściu porównawczym niezbędny jest bowiem prawidłowy dobór nieruchomości podobnych, zarówno przed jak i po podziale.
Określenie wartości nieruchomości następuje przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Generalna możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia porównawczego determinowana będzie zatem faktem istnienia transakcji nieruchomościami podobnymi, a więc rzeczoznawca winien je przytoczyć i wyjaśnić, jakie ich cechy pozwalają na ich uwzględnienie jako podobnych.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, wydanie decyzji nie zostało poprzedzone dokonaniem przez organ pełnej, samodzielnej, prawidłowej oceny co do okoliczności faktycznych mających wpływ na ustalenie opłaty adiacenckiej. Organy uchyliły się od zbadania dowodu z opinii biegłego oraz od oceny, czy doszło do prawidłowego ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, co świadczy o naruszeniu wymogów wynikających z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz - w konsekwencji - o wadliwości obu decyzji, skutkującej koniecznością ich uchylenia.
Powyższe sprawia, że nie było możliwe zweryfikowanie przez Sąd trafności stanowiska organów, iż sporządzony operat mógł stanowić podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej. Rolą Sądu nie jest bowiem wyręczanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem działań podejmowanych przez organy. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.
Wobec wykazanych uchybień Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - w pkt 1 wyroku uchylił decyzje organów obu instancji. W pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a., Sąd postanowił natomiast o zasądzeniu na rzecz skarżących kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi w kwocie 147 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy na podstawie prawidłowo zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Rzeczą organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie usunięcie dostrzeżonych naruszeń i dokonanie ustaleń co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego oraz co do okoliczności ustalenia wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału.