Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 września 2025 r., znak: [...] Starosta [...], na podstawie przepisów m.in. art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 399, dalej: "u.g.n.") orzekł o ustaleniu na rzecz G. A. odszkodowania w łącznej kwocie [...]złotych (słownie: [...]) za nieruchomości położone w miejscowości [...], gmina [...], wydzielone pod drogę publiczną, oznaczone w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy 1, działka nr [...] o pow. 0,0737 ha, zapisana w księdze wieczystej nr [...] i działka nr [...] o pow. 0,1165 ha, zapisana w księdze wieczystej nr [...]
Od ww. decyzji odwołanie pismem z dnia 25 września 2025 r. złożył Burmistrz Miasta i Gminy, działający w imieniu i na rzecz Gminy [...].
Wojewoda decyzją z 30 marca 2026 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż G. A., zawarł z Gminą [...] umowę nr [...] W § 9 niniejszej umowy wskazano:
"1. Inwestor i Właściciel I przyjmują do wiadomości, że zgodnie z decyzją podziałową, o której mowa w § 8 ust. 6, nowopowstałe działki, przeznaczone pod poszerzenie, o którym mowa w § 8 ust. 5, przechodzą na własność Gminy za odszkodowaniem.
- 2. W związku z koniecznością realizacji inwestycji gminnych, strony ustalają, iż Inwestor i Właściciel I wyrażają zgodę na przejęcie przez Gminę gruntu, o którym mowa w § 8 ust. 2, stanowiącą na dzień dzisiejszy fragmenty działek nr ewid. [...] i działki nrewid. [...] ob. [...] i przeznaczonego pod poszerzenie, wydzielonego na podstawie decyzji podziałowych, o których mowa w § 8 ust.
- 3. Inwestor i Właściciel I oświadczają, że odszkodowanie za grunt, o którym mowa w ust. 1 i 2 ustalają w wysokości [...] zł (słownie: [...]) za 1 m2, a Gmina wyraża na taką cenę zgodę.
- 4. Strony zobowiązują się do podpisania protokołów z uzgodnień z ustalenia odszkodowania zatwierdzonego kontrasygnatą Skarbnika Miasta i Gminy, bezzwłocznie jednak nie później jak w ciągu 14 dni od dnia, kiedy każda decyzja z decyzji podziałowych, o których mowa w § 8 ust. 6 stanie się ostateczna.
- 5. Za przygotowanie protokołów z uzgodnień, o którym mowa w ust. 4, odpowiedzialny jest Wydział Gospodarki Nieruchomościami UMiG [...].
- 6. Inwestor i Właściciel I zobowiązują się do stawienia się w Wydziale Gospodarki nieruchomościami UMiG [...] w dniu, kiedy decyzja podziałowa, o której mowa w § 8 ust. 6 stanie się ostateczna, celem złożenia stosownych informacji, niezbędnych do przygotowania protokołu z uzgodnień, o którym mowa w ust. 4."
Organ zaznaczył, iż w sprawie nie podpisano protokołów uzgodnień z ustalenia odszkodowania w ciągu 14 dni od dnia, kiedy każda decyzja z decyzji podziałowych, o których mowa w § 8 ust. 6 stała się ostateczna. Decyzja podziałowa z dnia 16 sierpnia 2021 r. stała się ostateczna z dniem 18 sierpnia 2021 r., zatem termin na podpisanie protokołu z uzgodnień upłynął w dniu 1 września 2021 r. Decyzja podziałowa z dnia 25 listopada 2021 r. stała się ostateczna z dniem 30 listopada 2021 r., więc termin na podpisanie protokołu z uzgodnień upłynął z dniem 14 grudnia 2021 r. Wojewoda podkreślił, iż Gmina nie wykonała zobowiązania, o którym mowa w § 9 ust. 4 umowy z 22 stycznia 2021 r. Protokołów uzgodnień z ustalenia odszkodowania nie zawarto w ww. terminie, a także po jego upływie. Skoro strony nie zostały związane postanowieniami protokołów z uzgodnień z ustalenia odszkodowania, niewiążąca jest cena 1 m2 w wysokości [...] zł, która w tymże protokole miała mieć miejsce.
Z tych też względów organ uznał, iż G. A. był uprawniony do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.
Następnie organ podniósł, iż w przedmiotowej sprawie zostały sporządzone 2 operaty szacunkowe autorstwa rzeczoznawcy majątkowego M. S.. W ocenie organu odwoławczego operaty te mogą stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n.
Po dokonaniu oceny operatów organ zaznaczył, iż operaty szacunkowe autorstwa rzeczoznawcy majątkowego M. S. z dnia 8 lipca 2025 r. nie zawierają nieprawidłowości i z pewnością można je uznać za dowody w niniejszym postępowaniu.
Odnosząc się do treści odwołania Burmistrza Miasta i Gminy organ wskazał, iż protokoły z uzgodnień z ustalenia odszkodowania, w których miała zostać określona cena [...] zł za 1 m2 nie zostały zawarte. Umowa z dnia 22 stycznia 2021 r. ustalała, że w przyszłości zostaną podpisane protokoły z uzgodnień z ustalenia odszkodowania, zatwierdzone kontrasygnatą Skarbnika Miasta i Gminy, bezzwłocznie jednak nie później jak w ciągu 14 dni od dnia, kiedy każda z decyzji podziałowych stanie się ostateczna, a cena będzie wynosić [...] zł za 1 m2. Jeżeli jednak do tych uzgodnień nie doszło, to nie ma mowy o jakichkolwiek wiążących obie strony ustaleniach. Wskazana w umowie cena 1 m2 odnosiła się wyłącznie do protokołów z uzgodnień, które miały zostać sporządzone w przyszłości, a których ostatecznie nie sporządzono. Nie ma zatem przesłanek by uznać, że odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o przepisy prawa cywilnego.
Tym samym uzasadnione było domaganie się odszkodowania na ścieżce prawa administracyjnego, czego skutkiem było najpierw skierowanie wezwania przez Inwestora do Gminy [...] do rokowań, a następnie złożenie wniosku do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Miasto i Gmina zarzucając jej naruszenie:
- 1. art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez ustalenie w drodze administracyjnej należnego Inwestorowi odszkodowania w sytuacji gdy Inwestora i Gminę łączyła na dzień wydania zaskarżanych decyzji i łączy nadal umowa określająca zasady wzajemnych rozliczeń z tytułu przejęcia przez Gminę wydzielonych działek gruntów przeznaczonych pod poszerzenie drogi publicznej na skutek podziału nieruchomości Inwestora, której ważność i skuteczność nie została zakwestionowana przez właściwy w sprawie sąd powszechny;
- 2. art. 129 u.g.n. w zw. z art. 2 §1 K.p.c. poprzez wykroczenie poza kompetencje przysługujące Wojewodzie i Staroście [...] jako organom administracji publicznej polegające na dokonaniu oceny ważności i skuteczności zawartej przez Inwestora i Gminę Umowy, w sytuacji, gdy do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne;
- 3. art. 65 §1 i 2 oraz art. 56 K.c. poprzez dokonanie przez organy orzekające w sprawie nieuprawnionej wykładni oświadczeń woli stron Umowy - Gminy i Inwestora - w zakresie oceny znaczenia prawnego, jakie przypisały one wyrażonemu w Umowie zobowiązaniu do podpisania w przyszłości umowy kupna-sprzedaży gruntu - z całkowitym pominięciem rzeczywistej woli stron, okoliczności towarzyszących zawarciu Umowy oraz zasad współżycia społecznego, które świadczą o tym, że zamiarem stron było m. in. ustalenie należnego Panu A. odszkodowania za grunt w wysokości [...] zł za 1 m2;
- 4. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niezrealizowanie ciążącego na organach obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania zawisłej przed nim sprawy;
- 5. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 §1 i art. 11 K.p.a. poprzez niewyczerpujące uzasadnienie skarżonych decyzji, które nie zawierają pełnego odniesienia się do uwag Gminy i nie wskazują, dlaczego argumenty te zostały pominięte.
Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], a także o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie.
Ponadto strona wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W skardze argumentowano, że art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje pierwszeństwo uzgodnienia cywilnoprawnego przed postępowaniem administracyjnym. Skoro strony zawarły umowę określającą wysokość należnej rekompensaty, organ nie miał podstaw do wydania decyzji odszkodowawczej. Organy błędnie skoncentrowały się na tym, że nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego, podczas gdy istotą art. 98 ust. 3 u.g.n. jest samo uzgodnienie wysokości odszkodowania, a nie wykonanie tego uzgodnienia. Brak realizacji umowy nie otwiera automatycznie drogi do administracyjnego ustalenia odszkodowania. Należało dokonać wykładni umowy zgodnie z art. 65 K.c. Zdaniem Gminy rzeczywistą wolą stron nie było zawarcie zwykłej umowy sprzedaży jako celu samego w sobie, lecz ustalenie rekompensaty za grunty przejmowane pod drogę publiczną. Określenie jej jako "ceny sprzedaży" było jedynie przyjętym mechanizmem prawnym.
Nawet jeżeli zapis przewidujący zawarcie późniejszej umowy sprzedaży okazał się niewykonalny (ponieważ własność działek przeszła na gminę z mocy prawa po ostateczności decyzji podziałowej), nie powoduje to nieważności całej umowy, ani uzgodnienia dotyczącego wysokości rekompensaty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2026 r. uczestnik postępowania G. A. wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie tym Uczestnik postępowania zaprzeczył wszystkim twierdzeniom wyrażonym w Skardze, w szczególności:
- 1. zarzutom nielojalności i nieuczciwości Uczestnika względem Skarżącego wskazując - co zostało wykazane w postępowaniu przed Starostą [...] (dalej jako: "Organ 1 instancji") i Wojewodą (dalej jako: "Organ II instancji") - iż to zachowanie Skarżącego względem Uczestnika cechowało się co najmniej nielojalnością i złą wolą;
- 2. twierdzeniom Skarżącego jakoby do niewykonania umowy z dnia 22 stycznia 2021 r. (dalej jako: "Umowa") doszło w wyniku złej woli lub zaniechania Uczestnika, skoro to Skarżący był stroną odpowiedzialną za przygotowanie protokołów uzgodnień (§ 9 ust. 5 Umowy);
- 3. twierdzeniom Skarżącego jakoby protokoły uzgodnień, do których podpisania nie doszło, stanowić miały jedynie czynność z zakresu wykonania Umowy, skoro m.in. dla swej ważności wymagały one kontrasygnaty Skarbnika Gminy (§ 9 ust. 4 Umowy);
- 4. twierdzeniom Skarżącego jakoby w Umowie doszło do definitywnego i ostatecznego uzgodnienia wysokości odszkodowania, bowiem taka wykładnia zapisów Umowy pozbawia sensu czynności sporządzenia protokołów uzgodnień.
Uczestnik postępowania podkreślił, iż podpisanie protokołów uzgodnień było elementem koniecznym wykonania ciążących na nim obowiązków umownych, jednocześnie w piśmie z 7 listopada 2024 r. Skarżący wskazał, że pismem z 21 czerwca 2023 r. wystąpił o przekazanie konta bankowego celem wypłaty odszkodowania za działkę [...] pomimo niepodpisania protokołów. W ocenie Uczestnika postępowania Skarżący błędnie uznał jakoby Organy I i II instancji dokonały badania ważności i skuteczności Umowy oraz nie zrealizowały ciążącego na nich obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, podczas gdy:
- - ustalenia Organów I i II instancji ograniczyły się jedynie do zweryfikowania stanu faktycznego sprawy tj., okoliczności zawarcia Umowy, braku podpisania protokołów oraz braku wypłaty odszkodowania, które to okoliczności są w sprawie bezsporne.
- - Organy I i II instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sprawie, w szczególności z pism Skarżącego, w których wskazywał on na brak podstawy wypłaty odszkodowania wobec braku podpisania protokołów;
- - Organy I i II instancji nie rozstrzygały o kwestiach cywilistycznych takich jak ważność, nieważność, skuteczność czy bezskuteczność Umowy, a jedynie ustaliły, iż brak jest przewidzianego w art. 98 ust. 3 u.g.n. jednoznacznego uzgodnienia wysokości należnego Uczestnikowi odszkodowania, co umożliwia ustalenie wysokości tego odszkodowania na podstawie przepisów dot. wywłaszczenia nieruchomości.
Na rozprawie w dniu 17 września 2026 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał skargę podkreślając, iż uczestnik postępowania nie powinien domagać się wyższego odszkodowania niż wynikającego z porozumienia, w sytuacji gdy osiągnął wcześniej zamierzone przez siebie cele.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji bądź postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o ustaleniu na rzecz G. A. odszkodowania w łącznej kwocie [...]zł za nieruchomości położone w miejscowości [...], gmina [...], wydzielone pod drogę publiczną, oznaczone w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy 1, działka nr [...] o pow. 0,0737 ha, zapisana w księdze wieczystej nr [...] i działka nr [...] o pow. 0,1165 ha, zapisana w księdze wieczystej nr [...] Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zastosowany w sprawie art. 98 ust. 3 u.g.n. stanowi, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2025 r. pełnomocnik G. A. wezwał Burmistrza Miasta i Gminy do rokowań oraz do zapłaty odszkodowania za grunty przejęte pod poszerzenie drogi w wysokości [...] zł/m2 tj. łącznie [...] zł. Burmistrz Miasta i Gminy w piśmie z dnia 23 kwietnia 2025 r. odmówił zapłaty odszkodowania wskazując, że pomiędzy stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania na kwotę [...]zł/m2 w umowie z dnia 22 stycznia 2021 r.
Następnie, wnioskiem z 23 kwietnia 2025 r., pełnomocnik G. A. wystąpił do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. i wskazał, że pomiędzy stronami nie doszło do skutecznego uzgodnienia warunków odszkodowania w umowie z dnia 22 stycznia 2021 r.
Wojewoda mając na uwadze zapisy wyżej wskazanej umowy podniósł, iż w sprawie nie podpisano protokołów uzgodnień z ustalenia odszkodowania w ciągu 14 dni od dnia, kiedy każda decyzja z decyzji podziałowych, o których mowa w § 8 ust. 6 stała się ostateczna. Wojewoda podkreślił, iż Gmina nie wykonała zobowiązania, o którym mowa w § 9 ust. 4 umowy z 22 stycznia 2021 r. Protokołów uzgodnień z ustalenia odszkodowania nie zawarto w ww. terminie, a także po jego upływie. Skoro strony nie zostały związane postanowieniami protokołów z uzgodnień z ustalenia odszkodowania, niewiążąca jest cena 1 m2 w wysokości [...] zł, która w tymże protokole miała mieć miejsce. Tożsame stanowisko reprezentuje Uczestnik postępowania.
Natomiast w ocenie Strony Skarżącej Inwestora i Gminę łączyła na dzień wydania zaskarżanych decyzji i łączy nadal umowa określająca zasady wzajemnych rozliczeń z tytułu przejęcia przez Gminę wydzielonych działek gruntów przeznaczonych pod poszerzenie drogi publicznej z której to wynika wysokość odszkodowania za grunt w kwocie [...]zł za 1 m2.
Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie należało więc ocenić jaki był zgodny zamiar stron ujawniony w umowie z 22 stycznia 2021 r. i czy tym zamiarem stron było definitywne uregulowanie rekompensaty należnej inwestorowi za przejęcie gruntów pod drogę publiczną, a następnie czy ziściły się przesłanki do ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym, określonym w art. 98 ust. 3 u.g.n.
Ze znajdującej się w aktach sprawy umowy (k. 172 akt administracyjnych) wynika, że inwestor ubiegał się o warunki zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie maksymalnie 90 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogami wewnętrznymi. Inwestor planował zmianę sposobu zagospodarowania nieruchomości z gruntów rolnych na teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, co miało umożliwić realizację całego przedsięwzięcia deweloperskiego, na terenie dotąd niezabudowanym.
Ze swojej strony Gmina Miasta i Gminy zobowiązała się do przeprowadzenia procedury prowadzącej do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 3 umowy decyzje te miały zostać wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy po przygotowaniu ich projektów przez uprawnionego urbanistę, uzyskaniu wszystkich wymaganych uzgodnień i opinii oraz po spełnieniu pozostałych warunków wynikających z obowiązujących przepisów prawa.
W myśl § 9 ust. 2 umowy, w związku z koniecznością realizacji inwestycji gminnych strony ustalają, iż Inwestor i Właściciel 1 wyrażają zgodę na przejęcie przez Gminę gruntu, o którym mowa w § 8 ust. 2, stanowiącego na dzień dzisiejszy fragment działki nr ewid, [...] i działki nr ewid.[...], ob. [...] i przeznaczonego pod poszerzenie, wydzielonego na podstawie decyzji podziałowych, o których mowa w § 8 ust.
6. Co istotne w ust. 3 § 9 umowy zawarto zapis, iż Inwestor i Właściciel I oświadczają, że odszkodowanie za grunt, o którym mowa w ust. 1 i 2 ustalają w wysokości [...] zł (słownie: [...]) za 1 m2. a Gmina wyraża na taką wysokość odszkodowania zgodę.
W zakresie wysokości ustalonego odszkodowania warto również zwrócić uwagę na zapis § 6 ust. 2 oraz § 10 umowy.
Pierwszy ze skazanych zapisów stanowi, iż Strony deklarują i ustalają, że w przypadku gdy Gmina wystąpi do Inwestora lub/i Właściciela I z pisemnym wnioskiem o przejęcie terenów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, Inwestor lub/i Właściciel I będzie zobowiązany przekazać Gminie tereny przeznaczone pod drogi wewnętrzne, o których mowa w § 5, za cenę ustaloną na [...] zł (słownie: [...]) brutto.
Natomiast w myśl § 10 umowy jeżeli Inwestor lub/i Właściciel I przeniosą własność nieruchomości, stanowiącej poszerzenia dróg gminnych, o których mowa w § 8 i 9, na osoby trzecie, które wystąpią z roszczeniem do Gminy, to Inwestor i Właściciel I zobowiązują się solidarnie do uiszczenia na rzecz Gminy różnicy pomiędzy ceną ustaloną w § 9 ust. 3 a ceną jaką faktycznie Gmina będzie musiała uiścić osobie trzeciej za nieruchomość stanowiącą poszerzenie drogi gminnej.
W § 16 umowy uregulowano zaś kwestie dotyczące ewentualnych sporów powstałych w związku z umowa bądź jej wykonaniem, ważnością lub skutecznością, które miały być rozstrzygane w drodze ugodowej (negocjacji) a gdy stałoby się to niemożliwe przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Gminy.
W tym miejscu Sąd wskazuje, że przy wykładni postanowień umowy należy mieć na względzie dyrektywy określone w art. 65 K.c., zgodnie z którym oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje (§ 1). W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu (§ 2). Jak wskazuje się w orzecznictwie, wykładnia umowy powinna prowadzić do ustalenia rzeczywistej woli stron oraz gospodarczego sensu dokonanej czynności prawnej, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności towarzyszących jej zawarciu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 stycznia 2002 r., V CKN 679/00; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 1999 r., II CKN 379/98). Oznacza to, że znaczenie poszczególnych postanowień umowy nie może być oceniane w oderwaniu od pozostałych jej zapisów oraz od celu gospodarczego, jaki strony zamierzały osiągnąć.
W doktrynie podkreśla się, że na tle art. 65 K.c. należy przyjąć tzw. kombinowaną metodę wykładni oświadczeń woli, która w pierwszej kolejności nakazuje ustalenie rzeczywistego zamiaru stron, a w przypadku braku możliwości jego odtworzenia – znaczenia, jakie zgodnemu odbiorcy przypisałyby dane oświadczenia przy uwzględnieniu zasad racjonalności i uczciwego obrotu (zob. Z. Radwański [w:] System Prawa Prywatnego, t. 2, Prawo cywilne – część ogólna; K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, art. 65). Przy wykładni umowy istotne znaczenie ma zatem nie tylko jej literalne brzmienie, lecz także kontekst ekonomiczny i funkcjonalny, w jakim została zawarta.
Analiza częściowo przytoczonych zapisów umowy prowadzi do wniosku, że zamiarem stron było powiązanie możliwości realizacji przez inwestora inwestycji mieszkaniowej z jednoczesnym zapewnieniem odpowiedniej obsługi komunikacyjnej tego przedsięwzięcia. Inwestor wyraził zgodę na wydzielenie z należących do niego nieruchomości gruntów przeznaczonych pod poszerzenie drogi publicznej oraz ich "sprzedaż" na rzecz Gminy za symboliczną cenę [...] zł za 1 m˛. W ocenie Sądu ustalenie ceny na takim poziomie nie było przypadkowe. Świadczy ono o tym, że strony postrzegały wzajemne świadczenia i ustępstwa jako ekwiwalentne. Korzyść uzyskiwana przez inwestora w postaci możliwości realizacji zamierzonej inwestycji i obsługi jej z nowotworzonych dróg publicznych pozostawała w równowadze z korzyścią Gminy polegającą na pozyskaniu gruntów niezbędnych do realizacji inwestycji drogowej, co uzasadniało ustalenie "ceny sprzedaży" na poziomie wyłącznie symbolicznym.
Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że planowana przez G. A. inwestycja obejmowała realizację osiedla liczącego maksymalnie 90 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwukondygnacyjnych. Przedsięwzięcie o takiej skali wymagało zapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej. Tym samym zawarcie porozumienia przewidującego wydzielenie i zbycie na rzecz Gminy gruntów przeznaczonych pod poszerzenie drogi publicznej pozostawało niewątpliwie w interesie inwestora. Rozwiązanie to umożliwiało zapewnienie obsługi komunikacyjnej planowanego osiedla z wykorzystaniem infrastruktury publicznej, eliminując konieczność budowy oraz późniejszego utrzymywania w analogicznym zakresie dróg wewnętrznych. Tym samym przekazanie części gruntów na realizację celu publicznego stanowiło element uzgodnienia, przynoszącego wymierne korzyści zarówno Gminie, jak i inwestorowi.
Wobec powyższego wskazać należy, iż z przytoczonych zapisów umowy jednoznacznie wynika, że strony w sposób wiążący ustaliły między sobą wysokość odszkodowania w wysokości [...] zł (słownie: [...]) za 1 m2.
Taki sposób rozumienia umowy odpowiada również zasadzie ochrony zaufania stron do skutków prawnych składanych przez nie oświadczeń woli oraz zasadzie lojalności kontraktowej. Jak wskazał Sąd Najwyższy, przy wykładni umów należy uwzględniać nie tylko interes jednej strony, lecz także uzasadnione oczekiwania obu uczestników obrotu oraz cel, dla którego czynność prawna została dokonana (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2007 r., II CSK 546/06). W konsekwencji przyjęcie odmiennej interpretacji, abstrahującej od wzajemnego charakteru świadczeń stron, prowadziłoby do pominięcia gospodarczego sensu zawartego porozumienia i oderwania wykładni umowy od rzeczywistego celu, jaki przyświecał jej zawarciu.
Oceny tej nie może zmienić okoliczność, iż na mocy § 9 ust. 4 Umowy Strony zobowiązały się do podpisania protokołów z uzgodnień z ustalenia odszkodowania zatwierdzonego kontrasygnatą Skarbnika Miasta i Gminy, bezzwłocznie jednak me później jak w ciągu 14 dni od dnia, kiedy każda z decyzji podziałowych, o których mowa w § 8 ust. 6 stanie się ostateczna.
Zdaniem Sądu z faktu braku podpisania protokołu z uzgodnień z ustalenia odszkodowania nie można wywodzić wniosku, że wysokości takiego odszkodowania za 1m2 nie ustalono. Konieczność podpisania protokołu, w ocenie Sądu, wynikał wyłącznie z faktu braku na etapie podpisywania porozumienia wiedzy na temat powierzchni nowo wydzielonych działek przechodzących z mocy prawa na własność Gminy.
Przy ocenie zawartego przez strony porozumienia warto odwołać się do orzecznictwa, w którym badane było zagadnienie czy na tle art. 98 ust. 3 u.g.n. właściciel nieruchomości który wystąpił z wnioskiem o dokonanie podziału nieruchomości, w wyniku którego zostanie między innymi wydzielona działka gruntu przeznaczona pod drogę publiczną, może zrzec się odszkodowania za działkę przeznaczoną pod drogę publiczną przed datą w której decyzja podziałowa stanie się ostateczna.
W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko dopuszczające zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. Co prawda, we wcześniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że właściciel może się zrzec odszkodowania dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Stanowisko to argumentowano tym, że możliwość dochodzenia odszkodowania powstaje od momentu przejścia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego (gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa), co zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Orzecznictwo dotyczące omawianej kwestii uległo jednak zasadniczej zmianie, począwszy od wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. I OSK 31/17. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym wyraził pogląd, zgodnie z którym wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.
W uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. V CSK 261/17 (Biul. SN 2018/6/10). We wspomnianym wyroku Sąd Najwyższy sformułował tezę, iż nie było trafne poprzednie stanowisko sądów administracyjnych, sprowadzające się do poglądu, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, dokonywane między właścicielem a właściwym organem, nie może mieć miejsca przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Zdaniem Sądu Najwyższego, wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną mogła być bowiem (a nieraz wręcz powinna być) uzgodniona przez zainteresowane strony przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Pomijając szczegóły wywodu prawnego, jaki w tej kwestii został przeprowadzony w sprawie o sygnaturze akt V CSK 261/17, stwierdzić jedynie obecnie wypada, iż Sąd Najwyższy zwrócił w ww. wyroku uwagę m.in. na fakt, że – po myśli art. 98 ust. 3 u.g.n. - uzgodnienia te winien prowadzić właściciel nieruchomości a nie jej były właściciel.
Po uostatecznieniu się natomiast decyzji o zatwierdzeniu podziału, dotychczasowy właściciel nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną nie jest zaś jej właścicielem (własność przeszła już z mocy prawa) a byłym właścicielem.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. I OSK 31/17 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w świetle przytoczonego wyroku Sądu Najwyższego nie może zachodzić rozbieżność poglądów pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi w kwestii dotyczącej zagadnienia cywilnoprawnego. Wyżej prezentowane stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w wyrokach z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn.: I OSK 2366/20, I OSK 2228/20, I OSK 2261/20, I OSK 2058/20, I OSK 1965/20 oraz w wyrokach z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1522/19 i z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 2933/20, w powołanym wyżej wyroku z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1745/21, a także w wyroku z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1447/21). Stanowisko to opiera się na argumentach interpretacyjnych wykładni językowej, nie jest przy tym wyraźnie sprzeczne z dyrektywami systemowymi czy funkcjonalnymi.
Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa dopuszczalnego momentu rozpoczęcia rokowań (uzgodnień). Nie może budzić też wątpliwości, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strona (właściciel nieruchomości) złożyła oświadczenie woli o rezygnacji z odszkodowania, bądź zawarła umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności złożonego oświadczenia woli, bądź zawartej umowy (jeżeli w danym stanie faktycznym taka umowa została zawarta), w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do środków prawnych dochodzonych w drodze cywilnej. Do środków tych należy w szczególności np. uchylenie się od skutków prawnych złożonego a wadliwego oświadczenia woli, a w przypadku gdy doszło do zawarcia umowy powództwo o unieważnienie umowy lub powództwo o jej ustalenie w trybie art. 189 k.p.c. Należy wyraźnie zaznaczyć, że problematyka dotycząca oświadczeń woli art. 60-62 k.c., wad oświadczeń woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c., jak również zagadnienie dotyczące nieważności czynności prawnej art. 58 k.c. może być przedmiotem badania wyłącznie w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, a nie w drodze administracyjnej, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W okolicznościach tej sprawy zauważyć należy, że z akt sprawy nie wynika by były właściciel nieruchomości G. A. po otrzymaniu decyzji podziałowych i upływu terminu do podpisania protokołów z uzgodnień z ustalenia odszkodowania nie podejmował żadnych działań prawnych o charakterze cywilnoprawnym mających na celu uchylenie się od skutków prawnych umowy z dnia 22 stycznia 2021 r. A mając na uwadze, że problematyka dotycząca oświadczeń woli, skuteczności odwołania oświadczenia woli, czy też wad czynności prawnej jest problematyką cywilnoprawną należącą do właściwości sądów powszechnych, to uchylenie się od skutków złożonego oświadczenia powinno nastąpić w tym trybie.
Nie można więc pozbawić ważności ustaleń stron zawartych w umowie z dnia 22 stycznia 2021 r. w której – jak wcześniej wskazano – strony porozumiały się już co do kwestii realizacji inwestycji mieszkaniowej i jej obsługi komunikacyjnej, dokonując względem siebie wzajemnych ustępstw. Przeznaczenie części nieruchomości należących wówczas do G. A. pod drogi publiczne nastąpiło w zgodzie z jego interesem i planami inwestycyjnymi, o czym świadczy przyjęcie przez strony symbolicznej wyceny za metr gruntu, który został przejęty przez Gminę. Przyznanie byłemu właścicielowi odszkodowania na obecnym etapie skutkowałoby osiągnięciem przez niego podwójnej korzyści z tytułu tego samego zdarzenia prawnego, co do którego pozostaje w obrocie porozumienie stron.
Konsekwencją powyższego ustalenia, że zawarte zostało porozumienie dotyczące odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji o ustaleniu odszkodowania i umorzenie postępowania administracyjnego. Związane jest to z faktem, że przepis art. 98 ust. 3 zd. 1 u.g.n. jako zasadę wprowadza uzgodnienie odszkodowania i dopiero gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 zd. 3).
W niniejszej sprawie do uzgodnienia odszkodowania doszło w drodze porozumienia zawartego dnia 22 stycznia 2021 r. z którego jednoznacznie wynika, iż odszkodowanie ma wynosić [...] zł za 1 m˛. Natomiast sama konieczność późniejszego określenia kwoty do wypłaty tj. po ustaleniu powierzchni gruntów, które przeszły z mocy prawa na rzecz Gminy nie może prowadzić do uznania, że odszkodowania nie uzgodniono.
Z powyższych względów Sąd uznał więc, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem w obrocie pozostaje porozumienie stron co do uzgodnienia odszkodowania a ewentualne zakwestionowanie obowiązywania tej umowy, w tym w zakresie ustalonego w niej odszkodowania za nieruchomości przejęte pod rozbudowę dróg publicznych może nastąpić wyłącznie w drodze postępowania cywilnego. O nieobowiązywaniu tej umowy i zawartych w niej postanowień nie mogą natomiast rozstrzygać organy administracji publicznej, albowiem wkroczyłyby w ten sposób obszar kognicji sądu powszechnego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz § 3 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku.
Umorzenie postępowania administracyjnego nastąpiło na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a.. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 K.p.a. i art. 208 § 1 O.p. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. W konsekwencji za bezprzedmiotowe należało uznać formułowanie wobec organu wytycznych co do dalszego postępowania, gdyż postępowanie zostało umorzone.
Podkreślić przy tym trzeba, iż umorzenie postępowania administracyjnego, jako rozstrzygnięcie o charakterze wyłącznie procesowym nie wyklucza ustalenia w przyszłości odszkodowania za przejęte działki w trybie administracyjnym, o ile z obrotu prawnego wyeliminowana zostanie umowa z dnia 22 stycznia 2021 r. r.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118), zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 7.347,00 zł obejmującą wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika (5400 zł) oraz uiszczony wpis od skargi (1947 zł).