Uzasadnienie
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ" lub "WINB") decyzją z 13 maja 2022 r. nr 532/2022 utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej jako "PINB") z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] nakazującą K. K. (dalej jako "skarżący") rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr [...], położonej w miejscowości C., gmina S. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
PINB postanowieniem z [...] lutego 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.b.", wstrzymał skarżącemu budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na przedmiotowej działce oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. WINB postanowieniem z 14 marca 2022 r. nr 459/22 utrzymał to postanowienie w mocy.
Skarżący w dniu 21 marca 2022 r. wystąpił do PINB o legalizację ww. budynku mieszkalnego. Następnie pismem z 22 marca 2022 r. poinformował, że wycofuje wniosek o legalizację budynku mieszkalnego na dz. nr [...] położonej w C. gm. S. PINB decyzją z [...] kwietnia 2022 r., działając na podstawie art. 49e P.b., nakazał skarżącemu rozbiórkę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z uwagi na wycofanie przez niego wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego.
Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie wniósł skarżący.
WINB decyzją z 13 maja 2022 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2022 r. i wskazał, że w postanowieniu z [...] marca 2022 r. organ ten potwierdził, że w omawianej sprawie mamy do czynienia z samowolnym wybudowaniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz że zasadnym jest wdrożenie trybu przewidzianego art. 48 P.b. Stosownie do art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację" oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej, zaś postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 3 i ust. 5 P.b.).
Przepis ten nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. WINB zauważył dalej, że w obrocie prawnym znajduje się postanowienie PINB z [...] lutego 2022 r. wstrzymujące budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację i zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Jakkolwiek z treści pisma skierowanego do PINB z 21 marca 2022 r. wynika, że skarżący pierwotnie wyrażał wolę legalizacji budynku, tak w piśmie z 22 marca 2022 r. z tego zamiaru zrezygnował.
W związku z tym PINB zastosował art. 49e pkt 2 P.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku wycofania wniosku o legalizację. Legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem inwestora. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, w przypadku spełnienia określonych obowiązków, skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki, w przypadku zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie tych obowiązków orzeka się nakaz rozbiórki na podstawie art. 49e P.b. Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie skorzystał z możliwości legalizacji samowoli budowlanej, zasadnie więc PINB nakazał mu rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Wycofanie wniosku o legalizację stanowi samoistną przesłankę do wydania nakazu rozbiórki.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżący wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji pierwszej instancji, zarzucając organom naruszenie:
- 1) przepisów ustawy - Prawo budowlane mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez uznanie, że obiekt zlokalizowany na przedmiotowej działce jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, dla pobudowania którego wymagane jest pozwolenie na budowę, w sytuacji, gdy wzniesiony obiekt nie jest na trwale związany z gruntem o konstrukcji drewnianej pozwalającej przemieścić obiekt w inne miejsce bez naruszenia jego konstrukcji, co powoduje, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 i pkt 5 P.b. w związku z art. 28 P.b. na wzniesienie takiego obiektu nie ma potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę;
- 2) art. 7 w zw. z art. 11 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez przekroczenie przez PINB zasady swobodnej oceny dowodów oraz dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak jego wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy wyrażającą się w uznaniu, że obiekt, który nie ma trwałego połączenia z gruntem, a także poza doprowadzeniem energii elektrycznej, nie ma wewnętrznej instalacji wodnokanalizacyjnej, trzonu kuchennego, może być uznany za dom mieszkalny jednorodzinny.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że z uwagi na trudną sytuację osobistą (sprawa rozwodowa i konieczność opuszczenia dotychczasowego domu, jak też zły stan zdrowia), musiał zabezpieczyć swoje potrzeby mieszkaniowe. Powyższe skłoniło go do podjęcia próby wzniesienia małego domu, jednak nie uzyskał na to pozwolenia z uwagi na to, że działka która jest jego własnością jest zalesiona. W tej sytuacji skarżący wzniósł mały obiekt drewniany, który nie ma fundamentów i może być przeniesiony w inne miejsce. Obiekt ten, w jego ocenie, nie może być uznany jako dom mieszkalny jednorodzinny, albowiem nie spełnia podstawowych kryteriów dla uznania tego obiektu za mieszkalny. Dom mieszkalny musi być wyposażony w instalację umożliwiającą jego zamieszkiwanie, to jest w instalację wodno-kanalizacyjną, a także trzon kuchenny i ogrzewanie. Organy obu instancji nie poczyniły jednak żadnych ustaleń w tym zakresie.
Dokonanie odpowiedniej kwalifikacji obiektu wiąże się natomiast z późniejszą procedurą legalizacyjną, a w szczególności z opłatami związanymi z tą legalizacją. W ocenie skarżącego, wybudowany obiekt nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę i w związku z tym nie jest budynkiem wybudowanym w ramach samowoli budowlanej. Zaskarżona decyzja narusza zatem art. 3 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 28 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez błędną kwalifikację obiektu posadowionego na ww. działce, jako jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Oparcie się na niepełnym materiale dowodowym, a w szczególności nieprzeprowadzenie ekspertyzy co do sposobu posadowienia obiektu, mimo że stanowi to materię wymagającą wiadomości specjalnych oraz przekroczenie przez organy granic swobodnej oceny dowodów i przez to ustalenie, że przedmiotowy obiekt wypełnia definicję zawartą w art. 3 pkt 2 P.b., skutkowało wydaniem błędnej decyzji.
Tymczasem przedmiotowy obiekt jest posadowiony na bloczkach i nie posiada fundamentów. W trakcie postępowania dowodowego nie ustalono także, czy wzniesiony obiekt odpowiada warunkom wynikającym z przepisów działu III rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), co do możliwości wykorzystywania obiektu na stały pobyt ludzi, to jest czy możliwe jest w nim zamieszkiwanie. Skarżący wskazał dalej, że po wielu staraniach uzyskał zmianę stanowiska Starosty [...] w zakresie zmiany uproszczonego Planu Urządzenia Lasu dotyczącego przedmiotowej działki, w wyniku czego część tej działki, na której znajduje się wzniesiony obiekt została wyłączona z terenów leśnych. Powyższe pozwoli skarżącemu na dokonanie legalizacji obiektu, a także na przekształcenie go w dom mieszkalny.
Wycofanie wniosku o legalizację wzniesionego obiektu miało miejsce w sytuacji, gdy skarżący nie był jeszcze świadomy rozstrzygnięcia Starosty [...] zawartego w decyzji z [...] marca 2022 r. nr [...] uwzględniającej jego zastrzeżenia w zakresie uproszczonego planu urządzenia lasu dotyczącego działki, na której zlokalizowany jest obiekt, poprzez wyłączenie części działki z terenów leśnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja WINB, którą utrzymano w mocy decyzję nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr [...], położonej w miejscowości C., gmina S. Na wstępie zauważyć trzeba, że w ocenie Sądu, trafnie zakwalifikowano w ujawnionych okolicznościach sprawy, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem, który wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 2 P.b. przez "budynek", należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Cecha "trwałego związania z gruntem", jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyroki z 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 323/11, z 19 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1696/19; https://cbois.nsa.gov.pl).
O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób w jaki posadowiono go w gruncie czy na gruncie, jak również technika w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, jak już wyżej zaznaczono, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Sporny budynek posadowiony jest na betonowej trylince (por. protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 5 stycznia 2022 r.), choć w skardze skarżący wskazał, że są to bloczki betonowe.
Niezależnie jednak od tego, zarówno betonowa trylinka, jak i bloczki betonowe stanowią fundament stanowiący element konstrukcyjny budowli przekazujący obciążenie na podłoże gruntowe w taki sposób, by podłoże nie osiadało nadmiernie, a układ budowla-podłoże był statyczny. Tym samym za pomocą betonowej trylinki (bloczków betonowych) sporny budynek jest umocowany i zakotwiony w gruncie. Trylinka (bloczki) zapewnia trwałość konstrukcji, uniemożliwia jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody, zatem pełni funkcję fundamentu. Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, a pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że fundament obecnie nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu, któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony. Inaczej mówiąc, o trwałości związania z gruntem decyduje intensywność tego związania, co może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy budowla będzie połączona z gruntem fundamentem w gruncie tym w całości zagłębionym, ale także gdy wielkość, masa obiektu i względy bezpieczeństwa, w tym możność opierania się oddziaływaniom atmosferycznym wskazują na trwałość jego posadowienia.
Obiekty trwale związane z gruntem to obiekty posadowione w taki sposób, by być odporne na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający im stabilność. Nie ma natomiast kluczowego znaczenia dla sprawy technologia wykonania fundamentu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1327/17 i powołane tam orzecznictwo; LEX nr 2681541). Tym samym nie budzi wątpliwości Sądu trwałość związania spornego budynku z gruntem. Wbrew więc zarzutom skargi, organy nie naruszyły art. 3 pkt 2 i pkt 5 P.b. O braku jego tymczasowości i o trwałym jego połączeniu z gruntem świadczy chociażby wskazywana przez skarżącego okoliczność, że budynek wybudowany został w 2012 r. (a zatem stoi na działce od 10 lat), ma nadany numer porządkowy, skarżący od tego czasu w nim mieszka, opłaca od niego podatek od nieruchomości (za budynek o pow. 75m2), ma podpisaną umowę na wywóz odpadów stałych oraz kompleksową umowę w zakresie dostaw energii elektrycznej.
Z kolei w piśmie z 8 listopada 2022 r. skarżący wskazał, że w budynku tym jest zameldowany. Także w pismach kierowanych do Wójta Gminy S. (por. "Wniosek o dokonanie zmiany przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" z 15 listopada 2016 r.) skarżący sam wskazywał, że przedmiotowa działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym.
Co więcej, z systematyki art. 29 P.b. wynika, że w ust. 1 zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. W art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. (w brzmieniu z daty wybudowania przedmiotowego obiektu) przewidziano, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. A zatem, aby można było zakwalifikować tymczasowy obiekt budowlany do grupy wymienionej w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b., konieczne byłoby spełnienie warunku "rozebrania lub przeniesienia w inne miejsce nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu". Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Odnosząc się natomiast do zarzutów, że organy błędnie stwierdziły, że przedmiotowy budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, podczas gdy nie wyjaśniły czy posiada on instalację wodno-kanalizacyjną, a także trzon kuchenny i ogrzewanie, zauważyć trzeba, że żaden przepisy prawa nie wymagają, by trzon kuchenny obowiązkowo musiał się znajdować w domu jednorodzinnym. Zgodnie z art. 3 pkt. 2a P.b. budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku.
Z kolei zgodnie z § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez mieszkanie należy rozumieć "zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego". Z cytowanych przepisów nie można wywieść wniosku, że budynek traci charakter domu jednorodzinnego wtedy, kiedy np. nie ma tradycyjnie urządzonej kuchni. Istotne może być jedynie to, czy taki dom może być i jest użytkowany jako dom jednorodzinny, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Niemniej jednak Sąd uznał skargę za zasadną z uwagi na przedwczesność wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji organy uczyniły art. 49e pkt 2 P.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku wycofania wniosku o legalizację.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący w dniu 21 marca 2022 r. wystąpił do PINB o legalizację ww. budynku mieszkalnego. Następnie pismem z 22 marca 2022 r. poinformował, że wycofuje ww. wniosek o legalizację. Niemniej jednak, organ odwoławczy nie dostrzegł, że skarżący do odwołania z 21 kwietnia 2022 r. od decyzji o nakazie rozbiórki załączył skargę z 12 kwietnia 2022 r. na postanowienie z [...] marca 2022 r. w przedmiocie wstrzymania przedmiotowej budowy, w której wskazał, że po wielu staraniach uzyskał zmianę stanowiska Starosty [...] w zakresie zmiany uproszczonego planu urządzenia lasu dotyczącego swej działki, w wyniku czego część tej działki, na której znajduje się wzniesiony obiekt, została wyłączona z terenów leśnych. Pozwoli to skarżącemu na dokonanie legalizacji obiektu, a także na przekształcenie go w dom mieszkalny. Powyższe okoliczności skarżący przywołał następnie w uzupełnieniu powyższego odwołania z 6 maja 2022 r., jak też potwierdził w skardze rozpoznawanej obecnie, w której wskazał dodatkowo, że wycofanie wniosku o legalizację wzniesionego obiektu miało miejsce w sytuacji, gdy nie był on jeszcze świadomy rozstrzygnięcia Starosty [...] zawartego w decyzji z [...] marca 2022 r. uwzględniającej jego zastrzeżenia w zakresie Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu dotyczącego działki, na której zlokalizowany jest obiekt, poprzez wyłączenie części działki z terenów leśnych.
Wobec takiego oświadczenia skarżącego, organ zobligowany był do wyjaśnienia, czy stanowi ono ponowny wniosek o legalizację samowoli budowlanej. Takiego działania WINB jednak zaniechał, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę budynku, stanowiącego miejsce zamieszkania i zameldowania skarżącego. Należy natomiast pamiętać, że wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, jako sankcji najbardziej dolegliwej za naruszenie przepisów ustawy - Prawo budowlane, powinno nastąpić w ostateczności i tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne w celu przywrócenia do stanu zgodnego z prawem. Nakaz ten powoduje bowiem nieodwracalne lub trudne do odwrócenia skutki. Ze względu na to musi być on stosowany zawsze w sposób odpowiedni do stwierdzonego naruszenia prawa.
W kontekście przedstawionych wyżej uwag należy zgodzić się z zarzutami skargi, że WINB zaniechał ustawowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, niedokładnie zbadał stan faktyczny sprawy, nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, dokonał dowolnej i swobodnej oceny dowodów, naruszając przy tym zasadę zaufania obywatela do władzy publicznej. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jako wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. podległa wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Orzekając ponownie WINB ustali, czy składane przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego oświadczenia odnośnie do możliwości rozpoczęcia procedury legalizacyjnej (z uwagi na uzyskaną decyzję Starosty [...] z [...] marca 2022 r. uwzględniającą zastrzeżenia skarżącego do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu dotyczącego działki, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny, poprzez wyłączenie tej części działki z terenów leśnych), stanowią w istocie nowy wniosek o legalizację przedmiotowego budynku złożony w trybie art. 48 P.b. i w zależności od uzyskanej odpowiedzi wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji.