Uzasadnienie
- I. Stan sprawy
- 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B.M. od decyzji Starosty [...] nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wielofunkcyjnego obiektu usługowego dla właścicieli małych zwierząt domowych i zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na działce nr ewid. [...] w obrębie P., gm. C. - uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.).
2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że Starosta [...] w uzasadnieniu decyzji nr [...], którą odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. M. pozwolenia na budowę wielofunkcyjnego obiektu usługowego dla właścicieli małych zwierząt domowych i zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na działce nr ew. [...] w obrębie [...] P., gmina C. wskazał, że inwestor wystąpił z wnioskiem w dniu [...] października 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych przez: (1) ponumerowanie stron projektu budowlanego, (2) uzupełnienie projektu budowlanego o projekt zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekle oraz oświadczenie właściwej jednostki organizacyjnej o odbiorze ścieków, (3) dołączenie pozytywnej opinii Głównego Inspektora Sanitarnego, (4) podanie sposobu zagospodarowania pozostałości podprocesowych (popiołów). W dniu [...] listopada 2013 r. B. M. złożyła pismo wyjaśniające wraz z załącznikami.
W toku postępowania Starosta [...] zwrócił się do Rady Gminy C. oraz Kancelarii Radców Prawnych między innymi o wydanie opinii, co do zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a następnie uznał, że opinie te nie były wiążące przy rozpatrywaniu sprawy.
Zdaniem organu pierwszej instancji definicja zawarta w ustawie z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 979 z późn. zm.) jest adekwatna do sytuacji określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy C. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., jednakże w ocenie organu pierwszej instancji zakres przedmiotowy i podmiotowy planowanego przedsięwzięcia wykracza poza definicję rzemiosł, do którego odnosi się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w zakresie terenów oznaczonych symbolem UR i nie ma znaczenia dla interpretacji rzemiosła wielkość zajmowanej powierzchni pod inwestycję.
Wobec powyższego organ uznał, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C.. Przedłożone przez inwestora dokumenty, w tym oświadczenie projektanta, pozwalają na przyjęcie, iż oddziaływanie planowanego zamierzenia mieści się w granicach własnych działki inwestora. Wobec niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy C. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r. Nr [...] poz. [...]), powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Inwestor – B. M. w odwołaniu od tej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 11, 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa oraz naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną interpretację zapisów uchwały Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W odwołaniu wskazała, że w planowanym obiekcie ma być prowadzona działalność usługowa dla właścicieli małych zwierząt domowych o wadze do 50 kg (psy, koty króliki, świnki morskie, gady, płazy, ptaki i inne) w zakresie psychologicznego wsparcia właścicieli małych zwierząt domowych w obiekcie i na odległość (call-centre) w związku z nieuleczalną chorobą zwierzęcia, sprzedaży produktów i akcesoriów dla małych zwierząt domowych, kosmetyki (mycie, strzyżenie, ubranie), przechowywanie i pożegnanie się ze zwierzęciem, indywidualnego spopielania zwierzęcia w dwukomorowym urządzeniu, którego konstrukcja oparta jest na zasadzie wielokrotnej rekuperacji ciepła.
Budowę obiektu zaplanowano na terenie sklasyfikowanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy C. jako UR. Działka nr ewid. [...] w miejscowości P. zlokalizowana jest około [...] km od centrum W., przy drodze ekspresowej [...][...] - [...] - [...]. Część działki do 200 m od pasa drogowego drogi ekspresowej [...] jest przeznaczona w miejscowym planie pod usługi rzemiosła i oznaczona na rysunku planu symbolem UR, pozostała część 180 m jest przeznaczona pod tereny rolne - oznaczona symbolem R. Działka nr ewid. [...] znajduje się w 100 m pasie uciążliwości drogi ekspresowej [...]. Inwestor uzyskał zgodę na wjazd na teren przedmiotowej działki z drogi lokalnej wzdłuż [...] oraz został uzgodniony plan zagospodarowania terenu z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Zdaniem inwestora, projektowany obiekt usługowy, wolno stojący nie został zaliczony do inwestycji mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ale do usług nieuciążliwych spełniających wymogi właściwe dla podstawowego przeznaczenia terenu.
Inwestor B.M. powołała się również na ustalenia Starosty [...], że planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zarzuciła, że jeżeli organ pierwszej instancji stwierdził naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane dotyczące kompletności projektu budowlanego, w zakresie wymaganej dokumentacji lub stwierdził w projekcie inne braki czy nieprawidłowości (pozostawanie w kolizji przedmiotowej inwestycji z mpzp.), powinien nałożyć na inwestora, w drodze postanowienia, obowiązek usunięcia wskazanych braków, nieprawidłowości, poprzez choćby nałożenie obowiązku dostosowania zamierzenia inwestycyjnego do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli organ takie wątpliwości co do zgodności powziął, jednakże takie wezwanie w zakresie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy C., w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie nastąpiło.
Zdaniem odwołującej się, treść obowiązków nałożonych przez organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., wskazuje, że organ nie dopatrzył się innych niż wymienione w postanowieniu nieprawidłowości czy braki. Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowa udzielenia pozwolenia na budowę, bez uprzedniego wezwania strony do usunięcia nieprawidłowości wynikającej z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w trybie art. 35 ust. 3
Prawa budowlanego, jest jednoznaczna z naruszeniem przez organ przepisu prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2005 r. II OSK 130/05). Odwołująca się zarzuciła również, że w toku postępowania złożyła szereg dokumentów, do których Starosta [...] nie ustosunkował się w uzasadnieniu swojej decyzji, co świadczy o tym, że nie rozpatrzył wyczerpująco całego materiału dowodowego, tj. nie ustosunkował się do wszystkich zebranych w sprawie dowodów czym naruszył art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa.
Wojewoda [...] podał, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. wpłynęło do organu odwoławczego pismo B. M., która wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W piśmie tym B. M. wyjaśniła, że jej zamierzenie inwestycyjne od samego początku obejmowało także zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe. Ustawa Prawo budowlane w art. 33 ust. 1 przewiduje etapowanie zamierzenia budowlanego w przypadku, gdy obejmuje ono więcej niż jeden obiekt. Inwestor B. M. ubiegała się w organie pierwszej instancji i ubiega nadal o pozwolenie na budowę wielofunkcyjnego obiektu usługowego i zbiornika na nieczystości ciekłe (I etap), zatem prawidłowo przedstawiła w myśl art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego projekt zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 dla całego zamierzenia budowlanego.
Wyjaśniła, że przedmiotowa inwestycja ma zagwarantowany dostęp do drogi publicznej na podstawie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2013 r. udzielającej zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, projekt budowlany związany z realizacją zjazdu stanowi II etap podlegający odrębnemu wnioskowi o pozwolenie na budowę. Podobnie jest z miejscami postojowymi dla samochodów - 6 stanowisk - plus dwa dla osób niepełnosprawnych, śmietnikiem oraz ogrodzeniem od strony drogi publicznej. Ewentualnie zostaną zrealizowane w myśl ustawy prawo budowlane - art. 29 ust. 1, pkt 10 i art. 29 ust. 1 pkt 23 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 i 3, gdyż ich budowa wymaga jedynie zgłoszenia.
W świetle powyższego odwołująca się B. M. przyjęła, że organ pierwszej instancji nie tylko nie naruszył obowiązującego prawa, ale postąpił w zgodzie z nim, co przemawia za brakiem podstaw do ponownego rozpatrzenia sprawy w tym zakresie. Ponadto na podstawie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych grunty na działce nr ew. [...] z mocy ustawy podlegają wyłączeniu z produkcji rolnej.
Zdaniem odwołującej się B. M., w świetle opinii prawnej z dnia [...] marca 2014 r. Wydziału Prawnego [...] Urzędu Wojewódzkiego, zarzuty zawarte w odwołaniu w zakresie dotyczącym nie wezwania inwestora przez organ pierwszej instancji do dostosowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego do stanu zgodnego z prawem jest brakiem nieistotnym w kwestii zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestycji i został wyjaśniony przez organ drugiej instancji. Skoro w toku postępowania odwoławczego stwierdzono, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z § 29 planu, nie było potrzeby wzywania skarżącej do dostosowania zamierzenia do jego zapisów. Skoro organ drugiej instancji na etapie postępowania odwoławczego stwierdził, że nie istnieje przyczyna do wydania postanowienia w trybie art. 35 ust. 3, to zwrot sprawy do ponownego rozpatrzenia powoduje przewlekłość postępowania. Skarżąca jest jedyną stroną postępowania, a w świetle podniesionych w odwołaniu spostrzeżeń w zakresie braku obiektywnej oceny przedmiotowego zamierzenia przez Starostę [...] podjęcie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 jest zasadny.
- 3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] narusza przepisy prawa materialnego i procesowego.
Wojewoda [...] przywołując przepisy ustawy Prawo budowlane - art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 1, art. 35 ust. 3, art. 35 ust. 4, art. 32 ust. 4 wskazywał równocześnie, co powinien był uczynić organ pierwszej instancji, przytoczył również stosowne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Opolu i Gdańsku, oraz literaturę. Stwierdził, że Starosta [...] nie wyjaśnił dlaczego planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z miejscowym planem, w kontekście treści § 29 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. i opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...], który ustala podstawowe przeznaczenie dla terenu UR "na nieuciążliwe rzemiosło usługowe i produkcyjne, handel, gastronomię itp." Skoro inwestor we wniosku o pozwolenie na budowę wskazał na "wielofunkcyjny obiekt usługowy dla właścicieli małych zwierząt domowych (...)", a plan przewiduje obok nieuciążliwego rzemiosła usługowego i produkcyjnego inne rodzaje nieuciążliwej działalności usługowej (handlowej, gastronomicznej itp. - czyli katalog otwarty), biorąc przy tym również pod uwagę § 6 ust. 7 miejscowego planu (usługi nieuciążliwe - obiekty usługowe wolnostojące), to odniesienie się Starosty [...] jedynie do definicji rzemiosła należy uznać za marginalne, nie odpowiadające i nie wyczerpujące w stosunku do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C..
Starosta [...] zdaje się nie zauważać nawet, jak wskazał organ drugiej instancji, że przepisy miejscowego planu, tj. przytoczony w decyzji § 29 miejscowego planu szczegółowo ustala ilość kondygnacji oraz odnosi się do pokrycia dachowego planowanych obiektów. Brak kompleksowego odniesienia się w decyzji organu pierwszej instancji do ustaleń planu, powoduje, zdaniem Wojewody [...], że Starosta [...] naruszył nie tylko przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 kpa, ale także art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, organ pierwszej instancji nie odniósł się do projektu zagospodarowania działki, jak również do kompletności projektu budowlanego w kontekście art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462 z późn. zm.), jak również do posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6, a także wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.
7. Zdaniem Wojewody [...], Starosta [...] nie poczynił żadnych ustaleń w powyższym zakresie, wspominając jedynie ogólnikowo, że w świetle art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprawiony, w następstwie postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r. projekt budowlany należy traktować jako sprawdzony, zgodny i kompletny, a z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Skoro przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, natomiast przez urządzenia budowlane - urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, to organ pierwszej instancji winien wezwać inwestora do udokumentowania, że wystąpił, w świetle znajdującej się w aktach sprawy decyzji z dnia [...] października 2013 r. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad udzielającej inwestorowi – B. M. zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi serwisowej usytuowanej w pasie drogi krajowej nr [...], do organu wojewódzkiego o wydanie pozwolenia na budowę zjazdu.
Wojewoda [...] odnosząc się do odwołania oraz złożonych pism B. M., wskazał, że podziela ocenę skarżącej w kwestii naruszenia przez Starostę [...] art. 7, 8, 11, 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa oraz naruszenia nie tylko art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ale również art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 i art. 35 ust. 3 tej ustawy. W świetle powyższego organ odwoławczy nie może zastosować art. 138 ust. 1 pkt 2 kpa, ponieważ, zarówno wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę jest niepełny, bowiem nie obejmuje infrastruktury technicznej w tym ogrodzenia, dojść, dojazdów, miejsc postojowych i na odpady, przyłączy i udokumentowania wystąpienia o pozwolenie na zjazd, jak i złożony projekt budowlany. Powoływanie się przez inwestora na art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, iż etapuje planowaną inwestycję, jest chybione, bowiem stosownie do art. 33 ust. 1 tej ustawy, pozwolenie na budowę musi dotyczyć całego zamierzenia budowlanego.
Przewidziany przez art. 33 ust. 1 zdanie 2 wyjątek dopuszczono jedynie wówczas, kiedy zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt, w takiej sytuacji pozwolenie na budowę może dotyczyć wybranych obiektów lub ich zespołów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Parkingi, ogrodzenie, przyłącza czy inne urządzenia niezbędne są do funkcjonowania publicznego obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, zatem nie można ich etapować, a pozostały one, w rozpatrywanej sprawie, poza zasięgiem odniesienia się w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji.
Wojewoda [...] stwierdził również, że rzeczą organu pierwszej instancji będzie ponowne przeprowadzenie postępowania zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego oraz wydanie stosownej decyzji i przywołał art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
- II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron
- 1. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie złożyła B. M.; zarzucając, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie:
- 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 33, art. 34 i art. 35 ustawy Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz 1409 z późn. zm.) i błędną wykładnię rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 poz. 462) oraz błędne ustalenia faktyczne,
- 2) przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1, art. 66a § 1, 2, 3, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 oraz art. 136 kpa, a w konsekwencji,
- 3) niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2, tj. uchylenie przez Wojewodę [...] Decyzji Starosty [...] i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, zamiast uchylenia decyzji Starosty [...] i orzeczenie co do istoty sprawy przez Wojewodę [...],
- - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji zamiast doprowadzić do wydania przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia co do istoty -
- - domagała się:
- 1) uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewodę [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, tj. Starostę [...] i ponowne rozpoznanie sprawy przez organ drugiej instancji z uwzględnieniem wytycznych Sądu, a także
- 2) zasądzenia od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych.
- 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
- III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
2. Zaskarżoną decyzją, wydaną podstawie art. 138 § 2 kpa, Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wielofunkcyjnego obiektu usługowego dla właścicieli małych zwierząt domowych i zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na działce nr ewid. [...] w obrębie P., gm. C. - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa.
Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
3. Stosownie do art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zgodnie z art. 127 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. Administracyjny tok instancji oznacza, że funkcje procesowe są rozdzielone między dwie odrębne struktury - organ pierwszej instancji i organ drugiej instancji. Wynika z tego, że każda sprawa administracyjna jest rozpoznawana i rozstrzygana dwukrotnie: po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, i jego decyzją, a na żądanie uprawnionego podmiotu - po raz drugi przez organ drugiej instancji - organ odwoławczy, jego decyzją.
Istotą administracyjnego toku instancji jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a nie tylko kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji rozpatruje sprawę administracyjną tak, jak gdyby nie była ona jeszcze rozstrzygnięta żadną decyzją. Z zasady dwuinstancyjności wynika bowiem, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a nie tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji przez organ drugiej instancji.
Postępowanie wyjaśniające przed organem drugiej instancji opiera się na tych samych zasadach, co postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji, organ drugiej instancji dokonuje oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym przed organem pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 października 1992 r. V SA 137/92, ONSA 1993/1/22 stwierdził, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji (v. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1993 r., SA/Wr 1384/92, ONSA 1994/1/32; wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r" SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1/35; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1997 r" III SA 1379/97, ONSA 1999/3/85).
Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zgodnie natomiast z art. 136 kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Decyzję kasacyjną organ odwoławczy może wydać jedynie wówczas, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jest to jedyna i wyłączna podstawa wydania takiej decyzji. Przesłanką wydania decyzji kasacyjnej staje się więc stwierdzenie naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego, którego organ odwoławczy nie może usunąć we własnym zakresie. Jeżeli organ odwoławczy jest władny usunąć wady decyzji lub postępowania organu, którego decyzja została zaskarżona, to wydanie decyzji kasacyjnej jest niecelowe. Z zasady dwuinstancyjności wynika zatem konieczność wydania w postępowaniu odwoławczym powtórnego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, skoro strona ma prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Organ odwoławczy czyniąc użytek z art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 kpa umożliwiającego uzupełnienie dowodów w postępowaniu odwoławczym. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] nie wykazał, że nie można było zastosować art. 136 kpa, wskazując jedynie, że organ pierwszej instancji - Starosta [...] naruszył art. 7, 8, 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Organ ten stwierdził również, że nie mógł zastosować art. 138 ust. 1 pkt 2 kpa, ponieważ "zarówno wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę jest niepełny... jak i złożony projekt budowlany."
Zdaniem Sądu, podkreślić wobec powyższego należy, że taka argumentacja nie uprawnia Wojewody [...] do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Złożenie bowiem określonej treści wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest prawem wnioskodawcy, i treść tego wniosku nie podlega ocenie organu. Podanie zaś, jak wynika z art. 63 § 2 kpa powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, a jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Nie można jednak uchylać decyzji organu pierwszej instancji dlatego, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę jest niepełny. Organ nie ma wpływu na treść wniosku, może wniosek albo rozpoznać, albo w określonej sytuacji, pozostawić wniosek bez rozpoznania.
Organ drugiej instancji - w niniejszej sprawie Wojewoda [...] - powinien był wskazać w treści swojego rozstrzygnięcia, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zgodnie z art. 138 § 2 kpa. W przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie zostały wykazane przez Wojewodę [...].
Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, w konsekwencji zatem powinno ono mieć miejsce wyjątkowo, w sytuacji, gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na wydanie decyzji merytorycznej. Jeżeli dowody w sprawie zostały zebrane, a wydanie rozstrzygnięcia zależy od ich oceny i ustalenia stanu faktycznego to wydanie decyzji kasacyjnej jest nieuzasadnione. Jeżeli zaś organ drugiej instancji uznał, że materiał dowodowy został w sposób nieprawidłowy zinterpretowany, i uważał że powinien prowadzić do innych wniosków, to powinien był przyjąć inną ocenę stanu faktycznego i orzec merytorycznie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, nie naruszając art. 15 kpa - zasady dwuinstancyjności postępowania. Brak takiej oceny w powiązaniu z treścią wydanej decyzji oznacza, że organ wyższego stopnia naruszył art. 138 § 2 kpa, a tym samym naruszył wyrażoną w art. 12 kpa - zasadę ogólną postępowania administracyjnego - zasadę szybkości postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu, zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 kpa jest zachowana, gdy w sprawie zostały wydane dwa rozstrzygnięcia: organu pierwszej instancji oraz organu drugiej instancji, i oba te rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydawał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to było prowadzone. Stosownie bowiem do art. 136 kpa, organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji.
Podkreślić również należy, że przepisy te obowiązują również w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, w postępowaniu tym nie jest wyłączona możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowych dowodów, przy skorzystaniu z dyspozycji art. 136 kpa.
Stwierdzenie uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, że w sytuacji, kiedy organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r. II OSK 183/10, Baza Orzeczeń LEX nr 992501). W przypadku zaś zastosowania art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 kpa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. I OSK 2056/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1036/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Poglądy powyższe niniejszy skład orzekający podziela w zupełności.
W tej sytuacji organ odwoławczy powinien był skorygować rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, które w jego ocenie było błędne.
Wskazać również należy, co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 czerwca 2014r. II OSK 2363/14 iż na podstawie art. 138 § 1 i 2 kpa i art. 136 kpa, nie sposób uznać, że organ drugiej instancji przy rozpoznaniu odwołania inwestora miałby być ograniczony jedynie do rozpoznania zasadności decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku o pozwolenie na budowę. Przeciwnie, art. 138 § 1 kpa nakłada na organ odwoławczy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy. Niniejszy skład orzekający również ten pogląd podziela w zupełności.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wykazał, że w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniłoby ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w takim zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a nadto sporządził uzasadnienie decyzji, które nie zawiera czytelnego i jasnego przedstawienia jego stanowiska w sprawie. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wątpliwości co do spełnienia przesłanek określonych w przepisach prawa budowlanego powinny zostać rozstrzygnięte przez organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie w drodze przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 kpa, co winno doprowadzić do wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Nie dokonując tych ustaleń, organ naruszył także art. 7 kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
IV. Reasumując, w świetle podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych należało uznać, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa, oraz z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji badanie, czy zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego - byłoby przedwczesne.
Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi, jak również wszystkie zebrane w sprawie dowody.
V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł.