Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie o sygnaturze akt III SA/Wa 1387/16, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej: p.p.s.a., odmówił wstrzymania na wniosek T. H. N. (dalej: Strona lub Skarżąca) wykonania decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w W. (dalej: Dyrektor IS) z dnia 1 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności osób trzecich za zaległości spółki w podatku od towarów i usług za poszczególne okresy rozliczeniowe 2011 r., 2012 r. oraz 2013 r. Przedmiotowe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym:
Pismem z dnia 22 marca 2016 r. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora IS z dnia 1 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności osób trzecich za zaległości "M." Sp. z o.o. (dalej: spółka) w podatku od towarów i usług za poszczególne okresy rozliczeniowe 2011 r., 2012 r. i 2013 r. W skardze tej - na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. - zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku Skarżąca podniosła, że postępowanie podatkowe wobec spółki toczyło się zaocznie. Ani spółka, ani członkowie jej zarządu nie brali udziału w tym postępowaniu, ponieważ organ administracji nieprawidłowo zastosował art. 150 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 613, ze zm.).
Następnie postępowania "wymiarowe" wobec spółki zostały skutecznie "wznowione", w związku z czym - w ocenie Strony - istnieje duże prawdopodobieństwo wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem Skarżącej, z uwagi na wielkość zaległości (ok. 2,5 mln zł), jak też wielkość kosztów egzekucyjnych, wykonanie zakwestionowanych decyzji wyrządziłoby szkodę w majątku członków zarządu.
Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku w oparciu o przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - odmawiając wstrzymania wykonania decyzji Dyrektora IS - wskazał, że Skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji, nie przedstawiając żadnych konkretnych i weryfikowalnych argumentów odnoszących się do wpływu wykonania tej decyzji na jej sytuację. Skarżąca ograniczyła się jedynie do przedstawienia możliwych i niesprecyzowanych zagrożeń odmowy wstrzymania wykonania decyzji, bez uprawdopodobnienia choćby wystąpienia tych zagrożeń. Zdaniem Sądu, do wykazania, że wnoszącemu skargę grozi niepowetowana szkoda nie jest wystarczający sam wniosek, ponieważ argumentacja wniosku powinna być dodatkowo wsparta dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej oraz majątkowej składającego wniosek.
Sąd argumentował, że ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od sądowej oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Ocena ta wymaga natomiast dla swej miarodajności dysponowania przez Sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji finansowej wnioskodawcy i poparcia ich przez wnioskodawcę dowodami w postaci dokumentów źródłowych. Dopiero bowiem ich konfrontacja z wysokością kwoty zobowiązania podatkowego może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Tymczasem okoliczności uprawdopodobnionych, uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji, Sąd pierwszej instancji nie znalazł ani w treści wniosku Skarżącej, ani w aktach administracyjnych sprawy.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżąca wniosła o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z uwagi na naruszenie:
- – art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym, w którym znajduje on zastosowanie w sposób mający wpływ na wynik sprawy,
- – art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku precyzyjnego uzasadnienia rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu zażalenia Strona podniosła, że wykonanie przedmiotowej decyzji skutkować będzie znaczącymi stratami w jej majątku, a przede wszystkim doprowadzi do zaistnienia niemożliwych do cofnięcia skutków, tj. utraty przez Skarżącą środków finansowych koniecznych do życia. Ponadto, zdaniem Strony, decyzja będąca przedmiotem wniosku wpływa negatywnie na płynność finansową spółki oraz członków zarządu, co w konsekwencji będzie prowadziło w niedługiej perspektywie czasu do likwidacji przedsiębiorstwa.
Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca wskazała, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił motywów rozstrzygnięcia. Zamiast tego ogólnikowo zdezawuował przedstawione dowody, nie wskazując konkretnie dlaczego nie uprawniają one do wstrzymania wykonania decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zatem należało je oddalić.
W świetle regulacji art. 61 § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd - co do zasady - może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Użyte przez ustawodawcę w powołanym przepisie nieostre pojęcia "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który powinien w szczególności zaprezentować wnioskodawca. Samo powołanie się na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy w żaden sposób nie uzasadnia bowiem żądania wniosku.
Wykładnia art. 61 p.p.s.a. prowadzi ponadto do konkluzji, że sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji złożony w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie jest uprawniony do samodzielnego szukania okoliczności spełniających kryteria przyznania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji. Normy art. 61 § 3 p.p.s.a - poprzez wskazanie, że sąd jest władny do działania w tym zakresie jedynie na wniosek strony skarżącej, zaś decyzja sądu uzależniona jest od spełnienia choć jednej ze wskazanych w ustawie przesłanek pozytywnych - przesądzają, że sąd nie ma możliwości rozważania innych argumentów ponad te, które wskazano we wniosku. Oznacza to, że na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., to podmiot skarżący w celu uzyskania ochrony własnego interesu, po tym jak wniesie skargę bądź równocześnie z dokonaniem tej czynności, występując z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji przez sąd administracyjny, ma obowiązek wykazania istnienia oraz uzasadnienia ustawowych przesłanek popierających to żądanie (por. postanowienia NSA: z dnia 13 maja 2010 r., II FZ 182/10, z dnia 4 lipca 2012 r., II OSK 1522/12, z dnia 11 października 2012 r., II OZ 877/12, z dnia 11 stycznia 2013 r., II OSK 2895/12, z dnia 15 stycznia 2013 r.: II OSK 3070/12, I FZ 589/12, I GZ 423/12, II GSK 2086/12, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1990/12, z dnia 29 stycznia 2013 r., II FZ 1048/12, z dnia 15 marca 2013 r., II FSK 410/13, z dnia 4 lipca 2013 r., II GZ 323/13, CBOSA).
Należy zatem uznać, że podmiot skarżący w celu uzyskania tymczasowej ochrony swoich interesów poprzez wstrzymanie wykonania decyzji, we wniosku kierowanym do sądu powinien przedstawić okoliczności wskazujące na niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, w związku z wykonaniem decyzji. Powinien wykazać, że wykonanie decyzji może doprowadzić do wystąpienia ww. negatywnych dla niego okoliczności (skutków). Chodzi przy tym o adekwatny związek przyczynowy między wykonaniem decyzji przed zakończeniem jej sądowej kontroli, a możliwymi negatywnymi konsekwencjami jej wykonania opisanymi w art. 61 § 3 p.p.s.a., na wypadek uchylenia decyzji w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Stwierdzenie istnienia związku przyczynowego jest ustaleniem faktycznym, z którym ustawa wiąże określone skutki prawne. Odbywa się to za każdym razem w oparciu o okoliczności faktyczne konkretnej sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2014 r., I FSK 1778/14, CBOSA).
W świetle powyższych uwag należało uznać (na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu), że skoro Skarżąca we wniosku zawartym w skardze nie wykazała - w sposób pozwalający na uwzględnienie tego wniosku - istnienia okoliczności świadczących o tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji wiąże się z niebezpieczeństwem powstania znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków, to Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu nie naruszył art. 61 § 3 p.p.s.a. odmawiając Skarżącej przyznania wnioskowanej ochrony prawnej.
Zarzut ten należało zatem oddalić.
Chybiony jest również zarzut zażalenia skierowany przeciwko uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Na podstawie art. 166 p.p.s.a. powyższy przepis ma odpowiednie zastosowanie do postanowień.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wzorcowi ukształtowanemu w oparciu o powołane regulacje. Co istotne, Sąd pierwszej instancji przywołał i szczegółowo wyjaśnił podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia, jak również - wbrew stanowisku Skarżącej - wskazał powody, dla których wniosek Strony nie mógł zostać uwzględniony (czyli motywy rozstrzygnięcia). Nie można zgodzić się w szczególności z twierdzeniem Skarżącej, że Sąd pierwszej instancji "(...) ogólnikowo zdezawuował przedstawione przez Spółkę dowody, nie wskazując konkretnie dlaczego nie uprawniają one do wstrzymania wykonania decyzji (...)", gdyż - jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy - Skarżąca w ogóle nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów przemawiających za koniecznością uwzględnienia jej wniosku.
Odnosząc się z kolei do zasygnalizowanych przez Skarżącą w zażaleniu okoliczności, które w jej ocenie uzasadniać miały wstrzymanie wykonania decyzji (utrata środków finansowych koniecznych do życia, perspektywa likwidacji przedsiębiorstwa, w którym Skarżąca posiada udziały), podnieść należy, że pozostały one poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przytoczenie okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu dopiero w zażaleniu na postanowienie odmawiające wstrzymania jego wykonania z uwagi na brak uzasadnienia przez stronę wniosku, nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, nawet w przypadku wystąpienia tych przesłanek (por. np. postanowienie NSA z dnia 15 lipca 2010 r., II OZ 676/10, CBOSA).
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela tym samym poglądu wyrażonego w powołanym w zażaleniu postanowieniu NSA z dnia 7 października 2014 r., I GZ 386/14. Akceptacja takiego poglądu mogłoby się spotkać z uzasadnionym zarzutem naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjnego postępowania sądowo-administracyjnego oraz w istocie doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej. Postępowanie zażaleniowe ma zaś na celu zweryfikowanie legalności działania sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia, co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a., a nie ponowne rozpoznanie w tym wypadku wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.
Tym niemniej zauważyć należy, ż powołane przez Stronę postanowienie z dnia 7 października 2014 r., I GZ 386/14, zapadło w odmiennym niż zaistniały w rozpatrywanej sprawie stanie faktycznym. Z treści uzasadnienia tego postanowienia wynika bowiem, że wraz z zażaleniem skarżący przedstawił sądowi szereg dokumentów w celu uprawdopodobnienia możliwości wystąpienia skutków określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W sprawie poddanej zaś obecnie kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność taka nie wystąpiła.
Ponadto z uwagi na określony powyżej zakres kognicji sądu kasacyjnego w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie był również uprawniony do oceny zasadności argumentacji Skarżącej przedstawionej na stronach od 5 do 8 zażalenia. Zaprezentowany wywód Strony nie odnosi się bowiem przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Sądu pierwszej instancji, a zawiera zarzuty skierowane bezpośrednio przeciwko decyzji objętej wnioskiem o wstrzymanie wykonania oraz postępowaniu, w wyniku którego decyzja ta została wydana.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
W zakresie dotyczącym punktu drugiego niniejszego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny postanowił z urzędu - na mocy art. 156 § 2 i 3 p.p.s.a. - sprostować postanowienie Sądu pierwszej instancji w ten sposób, że w sentencji tego postanowienia oraz w jego uzasadnieniu (wers 3 od góry) w miejsce określenia Skarżącej "T. H. N." wpisać "T. H. N.". Naczelny Sąd Administracyjny uznał wskazaną powyżej omyłkę za oczywistą omyłkę pisarską.