Uzasadnienie
Przedstawione w sentencji postanowienia zagadnienie prawne powstało w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2126/12 oddalającego skargę Powiatu Warszawskiego Zachodniego na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Zagadnienie prawne zostało przedstawione na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Starosta Warszawski Zachodni decyzją z [...] stycznia 2010 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na przebudowie drogi powiatowej nr 1 w miejscowości S. do drogi wojewódzkiej nr 2 na odcinku od skrzyżowania z drogą powiatową nr 3 w miejscowości R. na terenie gminy Błonie. Pod tę inwestycję przeznaczona została m. in. działka ewidencyjna nr 4 o pow. 0,0072 ha.
Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Starosta Warszawski Zachodni na podstawie art. 130 ust 2, art. 132 ust. 1a i 2 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej jako u.g.n. (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w związku z art. 12 ust. 4, 4a, 5 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dalej jako specustawa (t.j. Dz. U z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) ustalił odszkodowanie za działkę nr 4 na rzecz: I.M., W.M. i R.N. w łącznej wysokości 6.192 zł, oraz zobowiązał do wypłaty ustalonego odszkodowania Zarząd Powiatu Warszawskiego Zachodniego.
Zarząd Powiatu Warszawskiego Zachodniego złożył odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że operat szacunkowy stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania został sporządzony wadliwie.
Postanowieniem z [...] września 2012 r. Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu odwołania Zarządu Powiatu Warszawskiego Zachodniego stwierdził na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania. Wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania zachodzi w szczególności wówczas, gdy wnoszący odwołanie nie ma legitymacji odwoławczej, której brak ma charakter obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego (tak M. Wierzbowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 750). Zdaniem Wojewody, Powiat Warszawski Zachodni jako jednostka samorządu terytorialnego, niewątpliwie posiada w niniejszej sprawie interes prawny, albowiem występuje jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiatową. Jednak zwrócił uwagę na to, że powiat, jako osoba prawna, wyposażony jest w organy, którymi, stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, dalej jako u.s.p. (Dz. U. z 1998 r. Nr 91, poz. 578 ze zm.) są: rada powiatu oraz zarząd powiatu.
Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu (art. 9 ust. 1 u.s.p.), zaś zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu (art. 26 ust. 1 u.s.p.). Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu (art. 33 u.s.p.). Starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży (art. 35 ust. 2 u.s.p.). Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.s.p., w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Z wyżej powołanych przepisów, zdaniem Wojewody wynika, iż zarówno zarząd powiatu, jak i starosta, wykonują zadania przy pomocy pracowników starostwa powiatowego, wobec których przysługuje im uprawnienie do wydawania poleceń służbowych.
Wolę powiatu, jako jednostki samorządu terytorialnego, wyraża zarówno starosta, rozstrzygający sprawy z zakresu administracji publicznej, jak i zarząd powiatu, który odpowiada w szczególności za wykonanie budżetu powiatu. Decyzja administracyjna stanowi jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, a w przypadku starosty wola organu jest tożsama z wolą powiatu.
Wojewoda podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, iż w przypadku, gdy organ jednostki samorządu terytorialnego wydaje rozstrzygnięcie w sprawie, w której jednostka ta posiada interes prawny, to wówczas ograniczeniu ulegają uprawnienia tejże jednostki samorządu jako strony postępowania. Nie jest wszakże do przyjęcia sytuacja, w której jedna ze stron postępowania rozstrzyga władczo o prawach i obowiązkach pozostałych stron w formie aktu administracyjnego, albowiem wówczas doszłoby do skrajnego uprzywilejowania jednostki samorządu terytorialnego względem pozostałych stron postępowania. Wojewoda powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym uchwałę siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 i uchwałę pięciu sędziów NSA z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00.
W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że Powiat Warszawski Zachodni, rozstrzygając przedmiotową sprawę w formie władczej, przy pomocy swojego organu jakim jest - zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. - starosta, ma możliwość ochrony własnego interesu wykonując imperium. Dalsze uprzywilejowanie omawianej jednostki samorządu terytorialnego, polegające na przyznaniu jej uprawnień strony, doprowadziłoby do rażącej przewagi interesu publicznego jednostki samorządu nad interesem prywatnym. Zarówno starosta, jak i zarząd powiatu wyrażają wolę powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego, a zatem zarząd powiatu nie dysponuje odrębną legitymacją do składania oświadczeń woli w ramach prowadzonych przez starostę postępowań administracyjnych, skoro reprezentuje ten sam podmiot. Dlatego zarząd powiatu, w sprawach o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi powiatowe, nie dysponuje legitymacją do złożenia odwołania od decyzji starosty.
Na powyższe postanowienie skargę wniósł Powiat Warszawski Zachodni reprezentowany przez Zarząd Powiatu, zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 § 1 k.p.a., art. 29 k.p.a., art. 134 k.p.a., art. 8 ust. 2 w związku z art. 26 ust. 1 u.s.p. oraz art. 32 ust. u.s.p., art. 132 ust. 5 u.g.n. Skarżący nie zgodził się z argumentacją Wojewody, że nie posiada legitymacji do złożenia odwołania. Wojewoda wadliwie przyjął, że stronami postępowania toczącego się przed Starostą w sprawie odszkodowania za nieruchomość byli tylko poprzedni właściciele nieruchomości. W rzeczywistości stroną tego postępowania był także Powiat Warszawski Zachodni będący obecnie właścicielem nieruchomości, reprezentowany przez swój organ Zarząd Powiatu, a nie przez Starostę Warszawskiego Zachodniego, który nie jest organem powiatu a tylko organem administracji rozstrzygającym sprawę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) podkreślił, że w niniejszej sprawie przedmiotem badania Sądu była wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonego aktu z punktu widzenia braku przymiotu strony odwołującego się.
Sąd ten wyjaśnił, że zgodnie z normą prawną zawartą w art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomość przejęta pod inwestycję drogową staje się z mocy prawa własnością powiatu z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Za utratę własności nieruchomości należy się odszkodowanie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonego w art. 12 ust. 5 specustawy, zgodnie z którym do ustalenia wysokości i wypłacania odszkodowania, o którym mowa w art. 4a tej ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., z zastrzeżeniem art.
18. Przepisy rozdziału 5 u.g.n. przewidują, że ustalania odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi powiatowe albo pod poszerzenie tych dróg dokonuje w postępowaniu administracyjnym właściwy organ administracji publicznej, tj. starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 5 u.g.n.). W sprawie ma zatem miejsce wyraźny konflikt praw i obowiązków Powiatu ze sferą władczych uprawnień przynależnych Staroście Powiatu.
Sąd podkreślił, że Starosta, wydając decyzję jako organ pierwszej instancji, nie działał w imieniu Powiatu w charakterze jego organu, lecz wykonywał niezależną od Powiatu kompetencję organu administracji państwowej. Jednakże, w ocenie Sądu I instancji, należy mieć na uwadze treść przepisu art. 26 ust. 2 u.s.p., z którego wynika, że starosta wchodzi w skład kolegialnego organu, jakim jest zarząd powiatu. Przy czym ustrojowa pozycja starosty uprawnia go do podejmowania wszelkich czynności mających na celu sprawne wykonywanie zadań i kompetencji należących do właściwości zarządu, jako organu wykonawczego powiatu (art. 34 ust. 1 u.s.p.).
Jednocześnie starosta zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 26 ust. 2 u.s.p. jako przewodniczący zarządu powiatu jest organem samorządu powiatowego. Natomiast stosownie do art. 132 ust. 5 u.g.n. w związku z art. 26 ust. 1 u.s.p. do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Wobec tego w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje zadania organu administracji publicznej, ani on, ani żadna z jego jednostek organizacyjnych nie ma uprawnienia do reprezentowania interesu jednostki samorządu terytorialnego rozumianego jako interes prawny. Okoliczność ta odnosi się także do Zarządu Powiatu Warszawskiego Zachodniego. Organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję, nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania administracyjnego.
Naruszałoby to regułę "ne quis index in propria causa". Role strony i sędziego w konkretnym przypadku są niepołączalne. Taka pozycja organu jako dysponenta władztwa publicznego, zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującym się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji oraz w roli organu orzeczniczego, mającego obowiązek zachowania bezstronności. Sąd powołał się na wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2377/10, post. NSA z 7 grudnia 2006 r., sygn. I OZ 1646/06, a także wyrok SN z 7 czerwca 2001 r., sygn. III RN 104/00 oraz na B. Adamiak, J. Borkowski, w K.p.a., Komentarz, Warszawa 2011, s. 190. Dlatego Zarząd Powiatu, na którego czele stoi starosta, nie mógł skutecznie wnieść odwołania od decyzji wydanej przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie o ustalenie odszkodowania organ administracji publicznej wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej właściwy do wydania decyzji, nie ma legitymacji procesowej do późniejszego kwestionowania tej decyzji jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Organ ten nie ma własnego, przewidzianego w przepisach prawa materialnego, bezpośredniego interesu prawnego w wyżej podanym znaczeniu, lecz jest przedstawicielem Państwa, wykonującym jego zadania i korzystającym z władztwa określanego jako "imperium". Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego (tak J. P. Tarno w Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym.
P i P z 2006 r. z. 2). Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji. Skoro w niniejszej sprawie starosta powiatu wydał decyzję jako organ I instancji, na mocy której powiat (poprzez swój organ – zarząd) obowiązany jest do zapłaty odszkodowania, to żaden z reprezentantów powiatu nie może skutecznie wnieść odwołania działając za ten powiat. Nie może bowiem mieć miejsca taka sytuacja, że starosta powiatu wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydał decyzję, a zarząd powiatu, na czele którego stoi starosta jako jego przewodniczący złoży od niego odwołanie, wywodząc, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 k.p.a. Sąd Wojewódzki wskazał, że choć w judykaturze prezentowane jest stanowisko, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., to jednak chodzi o takie sytuacje, w których kwestia legitymacji jest wątpliwa i wymaga przeprowadzenia w tej materii postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie zaś taka sytuacja nie zachodzi. Nawet gdyby przyjąć, że organ odwoławczy powinien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie na podstawie art. 134 k.p.a., to nie miałoby to istotnego wpływu na sytuację prawną skarżącego, gdyż w obu przypadkach chodzi o oceną prawidłowości zastosowania tych samych przepisów prawa materialnego, na podstawie których dokonuje się ustalenia legitymacji procesowej skarżącego.
W skardze kasacyjnej Powiat Warszawski Zachodni zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 28 k.p.a. oraz 29 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 5 u.g.n. w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także w zw. z art. 2 ust. 1, 2 i 3 u.s.p. poprzez uznanie, że Powiatowi Warszawskiemu Zachodniemu nie przysługuje legitymacja do zaskarżenia decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiatową, mimo iż Powiat Warszawski Zachodni jest zobowiązany na podstawie przepisu prawa materialnego do wypłaty odszkodowania za odjęcie prawa własności, oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 134 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie Wojewody Mazowieckiego stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, w sytuacji gdy Wojewoda powinien przyjąć odwołanie do rozpoznania i dopiero w dalszej kolejności - w przypadku uznania, że postępowanie nie dotyczy sfery obowiązków i uprawnień Powiatu - wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze
W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 u.s.p. poprzez błędną wykładnię, tj. utożsamienie starosty sprawującego funkcję organu administracji publicznej z ustrojowym organem samorządu powiatowego, podczas gdy starosta jest jedyne przewodniczącym organu wykonawczego powiatu - zarządu powiatu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w niniejszej sprawie zachodziła tożsamość pomiędzy organem prowadzącym postępowanie administracyjne a stroną postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonana przez Sąd I instancji interpretacja przepisów określających ustrój powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego ma charakter niepełny i nie uwzględnia specyfiki zadań realizowanych przez powiat i jego organy. Nieuzasadnione jest także utożsamienie starosty z organem wykonawczym powiatu - zarządem powiatu, z pominięciem przepisów ustrojowych zawartych w Konstytucji oraz w ustawie o samorządzie powiatowym. O tym komu przysługuje status strony postępowania administracyjnego rozstrzygają przepisy art. 28 i 29 k.p.a. Zasadnicze znaczenie przy badaniu legitymacji procesowej ma pojęcie "interesu prawnego". Za stronę postępowania administracyjnego może być uznany tylko taki podmiot, który oprócz posiadania zdolności administracyjnoprawnej (zdolności do bycia podmiotem praw i obowiązków) legitymuje się interesem prawnym, tj. gdy decyzja administracyjna będzie oddziaływała na jego sferę praw lub obowiązków.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że wypłata odszkodowania jest ustawowym obowiązkiem powiatu (art. 132 ust. 5 u.g.n.), z którego nie może być on zwolniony. W konsekwencji, skoro o realizacji tego obowiązku orzeka się w stosownym postępowaniu, to udział w nim powinny wziąć wszystkie zainteresowane podmioty - właściciel nieruchomości jako podmiot uprawniony do uzyskania odszkodowania oraz powiat jako podmiot zobowiązany do wypłaty tego odszkodowania. Postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania ma bowiem wpływ zarówno na sferę uprawnień dotychczasowego właściciela nieruchomości jak i na zakres obowiązków powiatu.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie dostrzegł faktu, że w istocie rzeczy odmówił w zaskarżonym orzeczeniu podmiotowi posiadającemu interes prawny statusu strony a takie działanie jest sprzeczne z literalną treścią art. 28 k p a. Skarżący kasacyjnie podał też, że na etapie negocjacji poprzedzających tryb administracyjny, nie jest kwestionowana "legitymacja" powiatu do zawarcia ugody. Gdy jednak wszczęte zostało postępowanie administracyjne dotyczące tego samego odszkodowania, Sąd odmówił skarżącemu prawa do obrony swoich interesów.
Ponadto Sąd nie dostrzegł, że powiat jako samorządowa osoba prawna korzysta z prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) jak i prawa do decydowania o swoich sprawach w granicach obowiązującego porządku prawnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Spośród wszystkich jednostek samorządu terytorialnego tylko powiatowi odmawia się prawa do udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość. Skoro gminom i województwom przyznaje się prawo do kwestionowania wysokości odszkodowania ustalonego przez właściwy organ administracji publicznej, to uprawnienie takie powinno być również przyznane powiatowi.
Powiat Warszawski Zachodni nie zgodził się z poglądem, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania interesy powiatu "reprezentuje" starosta. Zadaniem starosty, tak jak wszystkich organów administracji publicznej jest sprawne, obiektywne i zgodne z prawem rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. W ramach tego postępowania starosta nie może zabiegać o uwzględnienie interesów powiatu. Gdyby zaś podejmował takie działania, to jego bezstronność miałaby charakter czysto fikcyjny. W sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne starosta występuje jako organ administracji rządowej, a nie powiatowej.
W ocenie Powiatu można mieć wątpliwości czy takie ukształtowanie pozycji starosty nie prowadzi do zatarcia podziału pomiędzy administracją rządową a samorządową, ale nie można zapominać o skutkach takiego stanu rzeczy. Skoro sam ustawodawca rozróżnia wskazane powyżej funkcje starosty, to brak jest podstaw, by procesowa rola powiatu broniącego swoich interesów jako jednostki samorządu terytorialnego była kwestionowana w sytuacji, gdy organem orzekającym w sprawie jest starosta działający jako organ wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.
Skarżący powołał się na prawomocne wyroki WSA w Warszawie wydane w sprawach z jego skarg, w których nie zakwestionowano jego prawa do wniesienia odwołania, tj. wyrok z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2551/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2258/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2559/12. Zdaniem skarżącego wskazane orzeczenia zapadły w tym samym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący kasacyjnie nie podzielił też poglądu Sądu I instancji, zgodnie z którym starostę uznać należy za organ samorządu powiatowego. Powiat wskazał, że należy wyraźnie odróżnić ustrojowe organy powiatu, przez które powiat działa jako osoba prawna od starosty sprawującego władztwo administracyjne. W tym zakresie Sąd I instancji, w ocenie skarżącego, niesłusznie postawił znak równości pomiędzy organem a piastunem organu. Z prostego zestawienia faktów, iż ta sama osoba rozstrzyga sprawę administracyjną i jednocześnie jest członkiem organu kolegialnego, Sąd wyprowadził tezę o konflikcie interesów. Starosta rozstrzygając sprawę wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa i nie może w ramach tego postępowania zabiegać o uwzględnienie interesów powiatu. Specyfika samorządu powiatowego polega na tym, że zarząd powiatu został powołany do reprezentowania powiatu jako osoby prawnej, natomiast staroście zostało powierzone sprawowanie władztwa administracyjnego.
Wobec tego w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania nie zachodzi tożsamość pomiędzy organem rozstrzygającym sprawę a organem reprezentującym powiat. W ocenie Powiatu twierdzenie takie byłoby uzasadnione tylko wtedy, gdyby to zarząd powiatu był kompetentny do ustalenia wysokości odszkodowania a w niniejszym przypadku można jedynie mówić o tym, iż piastun organu, a więc osoba wykonująca kompetencje organu administracji publicznej jest jednocześnie członkiem organu osoby prawnej.
Skarżący kasacyjnie powołał się także na orzecznictwo sądów administracyjnych z którego jego zdaniem wynika, że ugruntowany jest już pogląd, iż w ramach wstępnego badania odwołania nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o odmowie przyznania odwołującemu się statusu strony postępowania administracyjnego (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1609/05, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 743/06, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 290/07, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 805/07). W przedmiotowej sprawie natomiast to właśnie brak przymiotu strony stanowił główną przyczynę stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Powiat podał następnie, że w postępowaniu przed Wojewodą dysponował zdolnością administracyjnoprawną oraz zdolnością do czynności w postępowaniu administracyjnym, tym samym nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Wydanie takiego postanowienia byłoby uzasadnione tylko w przypadku oczywistego braku legitymacji odwoławczej. Wojewoda prawidłowo stosując przepisy k.p.a. powinien przyjąć odwołanie do rozpoznania i o ewentualnym braku legitymacji procesowej orzec w decyzji umarzającej postępowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd drugiej instancji rozpatrując przedmiotową sprawę doszedł do przekonania, że ujawniło się w niej zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które skład orzekający, działając na podstawie art. 187 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W orzecznictwie sądowym wyłonił się problem na tle relacji pomiędzy ustawową zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego a konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, mianowicie czy koniecznym jest w każdym przypadku spraw dotyczących jednostek samorządu terytorialnego przyznawanie im prawa do odwołania oraz w konsekwencji skargi do sądu administracyjnego. Konstytucyjna zasada samodzielności tych jednostek musi być zgodna z zasadą proporcjonalności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że na zasadę samodzielności jednostek samorządowych składa się przyznanie im w art. 165 ust. 1 Konstytucji RP osobowości prawnej, ze szczególnym zaakcentowaniem przysługiwania im praw podmiotowych o charakterze prywatnoprawnym, tj. własności i innych praw majątkowych.
Ponadto istotne znaczenie przy interpretacji tej zasady ma art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Powstaje jednak problem, czy dopuszczalne jest takie rozumienie zakresu ochrony tej samodzielności, które daje jednostkom samorządu terytorialnego, wbrew przyjętemu modelowi jurysdykcji administracyjnej, kompetencje zarówno dysponenta władztwa publicznego, jak i strony postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Pomimo tego, że istnieje wiele wypowiedzi doktryny w tym zakresie i dwa ważne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 OTK-A 2009/9/139 oraz postanowienie z dnia 26 maja 2008 r. sygn. akt P 14/05 OTK-A 2008/4/69) orzecznictwo w tej kwestii wciąż pozostaje niejednolite.
Zasadniczą kwestą która nie doczekała się jednolitego stanowiska jest udział jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu odwoławczym, w sytuacji kiedy decyzję w pierwszej instancji wydał piastun tego organu szczególnie na tle odwołań składanych przez zarządy powiatów (powiaty) i przez gminy stanowiące miasta na prawach powiatu, od decyzji odszkodowawczych wydawanych przez starostów lub prezydentów miast. Jeszcze bardziej dyskusyjnym zagadnieniem jest przyznanie jednostce samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na niekorzystne decyzje organów drugiej instancji. Wydaje się, że panuje powszechna zgoda, iż gmina, powiat oraz województwo nie mają legitymacji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzje samorządowego kolegium odwoławczego wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez organy tych jednostek, bowiem w orzecznictwie wielokrotnie wyjaśniano, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tą jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.
Pogląd ten znalazł potwierdzenie we wskazanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 2009 r. Pomimo tego w orzecznictwie zarysowała się wyraźna różnica poglądów w sytuacji wniesienia przez jednostkę samorządu terytorialnego skargi na decyzję wojewody gdy decyzję w pierwszej instancji wydał starosta lub prezydent miasta.
W niniejszej sprawie kwestię kluczową stanowi ocena braku legitymacji procesowej Zarządu Powiatu Warszawskiego Zachodniego do wniesienia w imieniu Powiatu Warszawskiego Zachodniego odwołania od decyzji z [...] kwietnia 2012 r. wydanej przez starostę tego powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, ponieważ wojewoda na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność tego odwołania. Otóż starosta ustalił w formie decyzji odszkodowanie za nieruchomość gruntową zajętą pod inwestycję drogową, zobowiązując do zapłaty odszkodowania Zarząd Powiatu Warszawskiego Zachodniego. Z powyższego wynika, że istotą niniejszej sprawy jest ustalenie skutków podwójnej roli, w jakiej występuje starosta w sprawach o ustalenie przedmiotowego odszkodowania. Z jednej strony jest on organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, tj. reprezentującym interesy Skarbu Państwa, a z drugiej strony na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 34 ust. 1 u.s.p. jest przewodniczącym zarządu powiatu (wykonującego zadania własne, jako organ jednostki samorządu terytorialnego) i reprezentuje powiat na zewnątrz.
Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast w przepisie art. 29 k.p.a. wskazuje się, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Ponadto stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Kto jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego określa art. 32 p.p.s.a. stanowiąc, że jest nim skarżący oraz organ którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.
Przepis art. 33 § 1 p.p.s.a. określa status uczestników postępowania, którymi są osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, lecz nie wnoszące skargi, jeżeli wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego. W związku z tym zasadnicze znaczenie przy badaniu legitymacji procesowej ma posiadanie przez podmiot "interesu prawnego". Pojęcie "interesu prawnego" należy do typowych klauzul generalnych. Opierając się na wykładni systemowej należy przyjąć tezę, zgodnie z którą pojęcie "interes prawny" użyty w art. 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a. Przyjąć zatem można, że przysługiwanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym determinuje przymiot strony tego podmiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pozwala to na przytaczanie w dalszej części rozważań poglądów zawartych w orzeczeniach wydawanych w różnych konfiguracjach procesowych (różnorodność jednostek samorządu terytorialnego i postępowań) jednak odnoszących się do problemu jednostek samorządowych jako strony w postępowaniu administracyjnym w którym ich organ wydał decyzję w pierwszej instancji i sądowoadministracyjnym.
Przed przejściem do analizy stanowisk jakie możliwe są przy rozstrzyganiu wskazanych wyżej problemów należy dodatkowo wskazać, że zgodnie z normą prawną zawartą w art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, nieruchomość przejęta pod inwestycję drogową staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie powiatu) z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Za utratę własności nieruchomości należy się odszkodowanie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonego w art. 12 ust. 5 specustawy, zgodnie z którym do ustalenia wysokości i wypłacania odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a tej ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art.
18. Z tym, że stosownie do wskazanego ust. 4a decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – w niniejszej sprawie taką decyzję wydał dnia [...] stycznia 2010 r. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej Starosta Warszawski Zachodni.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.), ukształtował się pogląd przyjmujący, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwałę z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115).
Naczelny Sąd Administracyjny stanął zatem na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (tak np. w postanowieniu NSA z 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7).
Pogląd ten został podtrzymany również po zmianie modelu sądownictwa administracyjnego na gruncie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Argumentuje się, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a. to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP.
Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną Przyjmuje się, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a, jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przez swój organ wykonawczy.
W takiej sytuacji uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2008 r. sygn. K.32/08; wyrok NSA z 5 września 2013 r. sygn. II OSK 1971/13; wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r. sygn. I OSK 389/06; wyrok NSA z 10 lipca 2005 r. sygn. I OSK 557/07, postanowienie NSA z 3 lutego 2011 r. sygn. I OZ 68/11; postanowienie NSA z 2 lipca 2009 r. sygn. I OSK 815/09 – wszystkie publikowane na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na poparcie tego stanowiska przywoływane są poglądy J.P.Tarno, w: Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Państwo i Prawo 2006/2; W. Chróścielewskiego, w: Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, Państwo i Prawo 2003/4; J. Jagody, w: Ograniczenia legitymacji skargowej jednostki samorządu terytorialnego, Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Lex 2011; B. Dautera, B. Gruszczyńkiego, A. Kabata, M. Niezgódki-Medek, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2013, komentarz do art. 32, teza 7).
Jednym z ostatnich orzeczeń w których zaprezentowano takie stanowisko jest wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 820/13 w którym przyjęto, że gdy prezydent miasta na prawach powiatu, pełniąc funkcje starosty, wydał w pierwszej instancji decyzję o odszkodowaniu należnym od gminy, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka jako osoba prawna na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie może być stroną postępowania. Podobnie przyjął wcześniej NSA w postanowieniu z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 652/12. W orzeczeniach tych wskazano także, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. W zakresie, w jakim wójt (burmistrz, prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego.
Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Prezentując takie stanowisko odwoływano się do uzasadnienia uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), w którym zawarte zostało stwierdzenie, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.
Kierując się powyższym poglądem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2005 r., OSK 1555/04, przyjął, że "skoro prezydent podlega wyłączeniu, o ile orzeka jako starosta w sprawach własności gminy, którą reprezentuje na zewnątrz, to brak takiej możliwości (wyłączenia) nie może prowadzić do tego by uczestniczył raz jako organ wydający akt a raz jako strona postępowania, w którym akt ten został wydany. W takich przypadkach po prostu nie ma przymiotu strony i dlatego jego skarga kierowana do sądu administracyjnego na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego podlegała odrzuceniu".
Twierdzi się, że w takim przypadku wykonywanie władztwa administracyjnego przez organ gminy następuje kosztem ograniczenia uprawnień samej gminy w sferze ochrony jej interesu prawnego. Przyjęcie odmiennej wykładni musiałoby – zgodnie z zasadą "ne quis iudex in propria causa" – skutkować wyłączeniem się danego organu administracji publicznej w przypadkach, w których rozpatrywana sprawa dotyczyłaby interesu reprezentowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego.
Problem wyłączenia się starosty w przypadku, gdy wydawane przez niego rozstrzygnięcie dotyczy praw majątkowych powiatu nie powinien być jednak zagadnieniem wiodącym w niniejszej sprawie, ponieważ w tym konkretnym przypadku do wyłączenia nie doszło, bowiem wydaje się, że na przeszkodzie wyłączeniu stoi uregulowanie zawarte w art. 12 ust. 4a specustawy. Było ono natomiast szeroko omawiane w powołanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03. Wspomnieć jedynie należy, że teza tej uchwały, iż "W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. (...)" – nie została zaaprobowana przez część doktryny.
W glosie do tej uchwały T. Woś stwierdził między innymi, że "przyjęte w komentowanej uchwale NSA stanowisko nie służy realizacji konstytucyjnej idei powierzenia samorządowi terytorialnemu zadań publicznych i pozostaje w sprzeczności ze szczegółowymi unormowaniami kompetencyjnymi dotyczącymi gmin, w tym również gmin-miast na prawach powiatu. Z mocy bowiem tych unormowań kompetencyjnych lub norm materialnego prawa administracyjnego organy tych gmin (w tym również gmin-miast na prawach powiatu) zostały upoważnione do kształtowania stosunków (w tym również np. stosunków cywilnoprawnych), których jedną ze stron jest własna gmina organu" (Samorząd Terytorialny 2004/12/70-79). W dalszej części autor glosy stwierdza także, że "gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, kiedy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty."
Prezentując powyższe stanowisko dodaje się, że gmina i powiat stanowią utworzoną z mocy prawa wspólnotę mieszkańców powołaną do realizowania zadań publicznych (art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji) i właśnie ta cecha przesądza o ich ustrojowym charakterze. Koncepcja, w myśl której gmina i powiat mające interes prawny byłyby podmiotami uprawnionymi do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał prezydent tej gminy lub starosta tego powiatu, pozostawałaby w sprzeczności z istotą sprawiedliwości proceduralnej, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznaczałoby to sytuację, w której jedna ze stron postępowania administracyjnego (gmina i powiat) dokonywałaby władczego rozstrzygnięcia o prawach drugiej strony (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 lipca 2009 r., I OSK 815/09).
Takie stanowisko wyrażono również w wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2015 r. sygn. akt. I OSK 1655/13 w którym nie zgodzono się z poglądem, że jednostka samorządu terytorialnego (powiat), której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu odwoławczym a następnie sądowoadministracyjnym, bowiem przyjęcie takiego poglądu mogłoby podważyć zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego. Nie narusza to przepisów gwarantujących zasadę sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wyrażoną w art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepis art. 165 Konstytucji RP w ust. 1 stanowi "jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (ust. 2).
Pojęcie ochrony sądowej różni się od pojęcia prawa do sądu. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem umożliwiającym uruchomienie procedury sądowej a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Sądowa ochrona samodzielności zapewnia prawidłowe wykonanie zadań publicznych. Mając powyższe na uwadze NSA stwierdził, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat władczych działań innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działanie wobec innych podmiotów. Dotyczy to także sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których ta jednostka jest stroną.
Zwrócono też uwagę na szczególną pozycję starosty, który z jednej strony wydaje decyzję odszkodowawczą za grunty wydzielone pod drogi jako organ administracji rządowej (art. 129 u.g.n.) z drugiej zaś, zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, wchodzi w skład zarządu powiatu, który jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do zapłaty odszkodowania (art. 132 ust.5 u.g.n.) Podwójna rola starosty sprawia, że zarząd powiatu reprezentowany przez starostę (art. 34 ust 1 tej ustawy) nie może kwestionować decyzji wydanych przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.
Nie można bowiem być w tej samej sprawie organem orzekającym i stroną postępowania administracyjnego zainteresowaną korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem. Z tych względów zarząd powiatu jako organ jednostki samorządu terytorialnego nie posiada legitymacji procesowej do zaskarżania decyzji wydawanych przez starostę tego powiatu jako organ pierwszoinstancyjny.
Wydaje się, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym stwierdzając zgodność przepisów art. 33 i 50 § 1 p.p.s.a. z art. 165 Konstytucji RP, Trybunał zwrócił uwagę, że "art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że – jak wspomniano wyżej – jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi.
Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania."
Podnieść też należy, że w orzecznictwie występuje także nieco inna linia (pogląd drugi) – choć nie można powiedzieć, że jednolita – mianowicie kiedy decyzję w pierwszej instancji wydaje prezydent miasta na prawach powiatu w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu, na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przyjmuje się, że prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz, a także jako pracownik urzędu miasta, jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Jednakże niewyłączenie się prezydenta miasta na tej podstawie od rozpoznawania takiej sprawy i wniesienie przez miasto na prawach powiatu skargi do sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta nie może być utożsamiane ani z brakiem po jego stronie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ani z brakiem legitymacji do wniesienia skargi z tego powodu, że prezydent miasta wydał decyzję w takiej sprawie działając jako starosta.
Prawo do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione prawa do wniesienia skargi w sprawie sporu o odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta, który równocześnie jako starosta powinien wyłączyć się od wydania decyzji w tym przedmiocie w I instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., decyzję tę wydał (por. postanowienie z dnia 23 października 2008 r., I OSK 1286/08). Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 3 lipca 2008 r., I OSK 607/08 i z dnia 6 maja 2014 r., I OSK 931/14 oraz w wyroku z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 2405/11).
W ostatnich latach często wyrażano jednak trzeci pogląd stojący w całkowitej opozycji do poglądu pierwszego. Przyjmuje się bowiem, że gmina i powiat mogą wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez prezydenta miasta wykonującego zadania starosty lub starostę. Na tle spraw odszkodowawczych legitymację powiatu do wniesienia odwołania od decyzji starosty zaakceptował WSA w Warszawie np. w wyrokach z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1525/11, z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2548/12, z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 908/13, w których Sądy uznawały, że ocena legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego powinna być poddana bardzo wnikliwej interpretacji w oparciu o wszechstronnie zbadany zindywidualizowany stan faktyczny każdej sprawy na zasadzie omnia sunt interpretanda. Do przyjęcia wniosku, że w danej sprawie podmiot samorządowy pozbawiony jest interesu prawnego i możliwości dochodzenia swoich praw, nie można stosować automatyzmu wynikającego z tego, że jego organ wyposażony został w określone kompetencje ustawowe w zakresie władztwa administracyjnego. Tego rodzaju ograniczenia należy stosować szczególnie ostrożnie mając na względzie art. 78 i 165 Konstytucji RP.
W wyrokach z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2551/12, z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2258/12 i z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/WA 2559/12, Sądy wskazały, że istotą było rozróżnienie dualizmu roli starosty, który w sprawach o ustalenie odszkodowania jest organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, tj. organem reprezentującym interesy Skarbu Państwa (art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), w odróżnieniu od starosty wykonującego zadania własne jako organ jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.). Zaznaczono, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania są: wnioskodawca domagający się odszkodowania za przejętą nieruchomość oraz podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania (w rozpatrywanych sprawach powiat reprezentowany przez organ wykonawczy – zarząd, zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy w zw. z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Przyjęto, że skoro powiat działa jako jednostka samorządu terytorialnego, która jest z mocy prawa właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę powiatową i równocześnie podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, to przysługuje jej zatem rola strony w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Także sama ustawa rozróżnia te dwie funkcje starosty, to brak jest podstaw, by procesowa rola strony broniącej swoich interesów jako jednostki samorządu terytorialnego była kwestionowana w sytuacji, gdy organem orzekającym w sprawie jest starosta, działający jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.
Dalej wskazywano, że starosta wydając decyzję jako organ pierwszej instancji, nie działał w imieniu powiatu w charakterze jego organu, lecz wykonywał niezależną od powiatu kompetencję organu administracji państwowej. Nie można zrównać kompetencji starosty do decyzyjnego rozstrzygania o odszkodowaniu w trybie przepisów specustawy z interesem majątkowym powiatu dotyczącym przedmiotowej decyzji odszkodowawczej. Wprawdzie w strukturze powiatu starosta jest organem powiatu, jednakże starosta nie działał w tym charakterze. W postępowaniu o odszkodowanie ustalone w trybie specustawy starosta nie reprezentował interesów powiatu, gdyż nie działał jako jego organ. Był bowiem wyposażony, w oderwaniu od tej funkcji, w kompetencję organu administracji państwowej. Wykluczenie więc powiatu z udziału w postępowaniu dotyczącym nałożenia na ten powiat obowiązku zapłaty odszkodowania oznaczałoby wyłączenie strony z postępowania.
Byłoby to niedopuszczalne naruszenie istoty postępowania administracyjnego, którego nie można prowadzić bez udziału strony. Podkreślano że podmiotem, który został zobowiązany decyzją organu I instancji do wypłacenia odszkodowania jest powiat. Zatem powiat ten ma oczywisty interes prawny do wniesienie odwołania na decyzję nakładającą na niego ten obowiązek. Brak jest przy tym regulacji normatywnej, z której można by wywodzić pozbawienie powiatu prawa do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej tego powiatu. Tak więc powiat ma pozycję strony tego postępowania, natomiast nie może być uważany za organ który wydał zaskarżoną decyzję.
Ponadto w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1256/13 z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/WA 2170/13 z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1838/13 oraz w wyroku WSA w Łodzi z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1238/13 przyjęto, że w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przechodzące na własność miasta na prawach powiatu prawo gminy- miasta na prawach powiatu nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych prezydent miasta jako organ gminy ją reprezentujący wykonujący jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu zobowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione uprawnień strony w sprawie sporu o odszkodowanie, tylko dlatego, że prezydent miasta jest jednocześnie starostą. Takie stanowisko zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z dnia 23 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 1286/08 i z dnia 3 lipca 2008 r. o sygn. akt 607/08 oraz z dnia 6 lutego 2014 r. o sygn. akt 207/14.
Zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie także w innych sprawach wypowiadał się w podobny sposób rozstrzygając problem łączenia funkcji starosty z funkcją organu gminy lub powiatu. Na przykład w wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 466/10, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w sytuacji, gdyby organ gminy nie łączył funkcji starosty, to nie byłoby wątpliwości co do możliwości zaskarżenia do sądu decyzji nakładającej na gminę określony obowiązek. Prawo gminy - miasta na prawach powiatu - do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy ją reprezentujący wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu zobowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość, to nie może być pozbawione statusu strony w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta jest równocześnie starostą.
Podobnie wypowiadał się NSA w wyrokach: z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/11, z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 383/10, oraz w postanowieniach: z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt 18/15, z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2561/14, z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 931/14, z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1351/14, z dnia 31 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 985/09, uchylając orzeczenia o odrzuceniu skarg gmin-miast na prawach powiatu i powiatów.
Pierwsze ze wskazanych wyżej stanowisk prezentuje Sąd który wydał zaskarżony wyrok podzielając stanowisko organu drugiej instancji o niedopuszczalności odwołania Powiatu. Natomiast trzecie ze wskazanych stanowisk prezentowane jest przez skarżący kasacyjnie Powiat, którego argumentację przedstawiono już wyżej. Jednak należy zwrócić uwagę szczególnie na jeden z podnoszonych przez skarżący kasacyjnie Powiat aspekt. Mianowicie, że Powiat jako samorządowa osoba prawna korzysta z prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) jak i prawa do decydowania o swoich sprawach w granicach obowiązującego porządku prawnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). W ocenie skarżącego kasacyjnie odmawianie powiatom prawa do udziału w postępowaniu dotyczącym ich obowiązków (wypłacania odszkodowań) jest kwestionowaniem istoty, "rdzenia" samorządu terytorialnego.
Wydaje się, że warto także zasygnalizować zaprezentowany pogląd Trybunału Konstytucyjnego zawarty w wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, w którym stwierdzono zgodność przepisów art. 33 i 50 § 1 p.p.s.a. z art. 165 Konstytucji RP, gdyż co prawda oparty jest na stanowisku, że gmina nie może być stroną w sprawie, w której organ tej gminy wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, to jednak Trybunał Konstytucyjny wskazał także że "zaskarżone przepisy pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania administracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych".
Zaprezentowane rozbieżności stanowisk możliwych do przyjęcia przy ustaleniu, czy powiat może występować w niniejszej sprawie w charakterze strony, wskazują na występowanie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Sygnalizowany problem ma istotne znaczenie nie tylko dla rozstrzygnięcia zasadności złożonej skargi kasacyjnej, ale także dla jednolitości orzecznictwa w tego typu sprawach jak rozstrzygana. Dlatego uzasadnione jest przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o treści wskazanej w sentencji postanowienia, w oparciu o art. 187 § 1 p.p.s.a.