Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1396/22 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 15 lipca 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/771/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Burmistrz Miasta i Gminy X. decyzją z 12 maja 2022 r. nr: SR-5222-259-11694/22 (znak sprawy: SR-5222- 672/22) orzekł o odmowie przyznania A. A. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, B. B., urodzoną 5 kwietnia 1940 r., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją z 15 lipca 2022 r. znak: SKO.ŚR/4111/771/2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Jak wyjaśnił organ II instancji, w sprawie nie został wykazany związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez wnioskodawczynię z zatrudnienia a opieką nad matką. Zdaniem organu, A. A. nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Organ wskazał, że ostatni stosunek pracy, w jakim pozostawała skarżąca, ustał 31 sierpnia 2019 r. wraz z upływem czasu, na jaki umowa została zawarta, a wnioskodawczyni nie wykazała dalszego zatrudnienia w Anglii. Ponadto, Kolegium wskazało, że wnioskodawczyni mieszka 30 km od matki, co poddaje w wątpliwość możliwość zapewnienia matce stałej i kompleksowej opieki.
A. A. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę uznając, że jak prawidłowo przyjął organ odwoławczy, w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak zaznaczył Sąd I instancji, z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", wynika, że podstawowym wymogiem do uzyskania ww. świadczenia jest nie tylko sprawowanie stałej, ciągłej opieki, ale aby opieka ta (jej zakres) wykluczała możliwość podjęcia zatrudnienia lub powodowała konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Sąd I instancji uznał, że matka skarżącej niewątpliwie wymaga opieki, ponieważ posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności od 30 czerwca 2021 r. Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie jest natomiast sporne, czy zakres tej opieki wymaga całkowitej rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia, tj. czy aktualnie uniemożliwia jej podjęcie pracy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, matka skarżącej jest wdową (od 12 stycznia 2022 r.), pozostaje "w logicznym kontakcie" (według pracownika socjalnego), prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, jest osobą "chodzącą". Nie wymaga pobudki czy układania do snu, prowadzenia do toalety, wymiany pieluchomajtek, smarowania kremami przeciwodleżynowymi, przygotowania ubrań i ubierania, karmienia, czy przewracania na inny bok. Według skarżącej, zawsze pomaga matce w higienie, w ćwiczeniach fizycznych, mierzy ciśnienie, podaje leki, przygotowuje posiłki, organizuje wizyty lekarskie, opłaca rachunki, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe, odśnieża, wykonuje prace ogrodnicze, czyta książki i pisma urzędowe. Często wychodzi z matką do kościoła i na spacery.
Matka skarżącej jest właścicielką domu w Krakowie, w którym zajmuje parter. W tym samym domu, na I piętrze mieszka synowa. Syn mieszka na stałe w innym mieście, odwiedza matkę dwa razy w roku. Skarżąca mieszka w Y., codziennie przyjeżdża do matki na ok. 7 godzin. Wróciła do Polski z Anglii z uwagi na konieczność opieki nad matką.
Sąd I instancji wskazał, że wniosek o przyznanie świadczenia został złożony przez skarżącą w marcu 2022 r. Z kolei, w odwołaniu skarżąca wskazała, że nie mogła kontynuować pracy od 2019 r. ze względu na stan zdrowia matki a z oświadczenia złożonego w trakcie wywiadu (bez przedłożenia dokumentów potwierdzających pracę) wynika, że po 2019 r. pracowała w Anglii, z której wróciła aby opiekować się matką.
W opinii Sądu I instancji, skarżąca nie wykazała, aby zakres opieki istotnie uniemożliwiał jej podjęcie zatrudnienia. Pomimo wielu chorób i znacznej niepełnosprawności, matka skarżącej prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, jest osobą w obrębie mieszkania w miarę samodzielną (nie potrzebuje pomocy we wstawaniu z łóżka, ubieraniu się, spożywaniu posiłków, korzystaniu z toalety). Ponadto, jest w stanie sama funkcjonować w trakcie nieobecności córki, która przebywa z nią jedynie ok. 7 godzin dziennie. Zatem, Sąd I instancji uznał, że matka skarżącej, choć jest niewątpliwie bardzo schorowana i wymaga pomocy i wsparcia, to jednak jest w stanie zadbać o siebie.
Zdaniem Sądu I instancji, takich czynności jak utrzymywanie porządku w mieszkaniu, robienie zakupów, wykupywanie leków, przygotowywanie posiłków, nie można uznać za czynności wymagających całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu, czy też w dni wolne od pracy. Natomiast, czynności polegające na pomocy matce w utrzymaniu higieny, kontaktowanie się z lekarzem, organizacja wizyt lekarskich i uczestnictwo w nich, wykupywanie i dawkowanie leków, czy podłączanie do tlenu, nie są czynnościami uniemożliwiającymi podjęcie zatrudnienia.
Zatem, Sąd I instancji uznał, że zakres i rozmiar opieki wykonywanej nad matką nie jest tego rodzaju, aby wymagał od skarżącej całkowitej rezygnacji z zatrudnienia.
Następnie, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżąca ma brata, który również jest zobowiązany do zapewnienia matce opieki. Zatem, mogą oni wspólnie realizować obciążający ich z mocy prawa obowiązek alimentacyjny (tym bardziej, że synowa zajmuje piętro domu, w którym mieszka matka skarżącej).
Jak zauważył Sąd I instancji, posiadanie rodziny, praca zawodowa, czy zamieszkiwanie w innej miejscowości, choć niewątpliwie mogą utrudniać sprawowanie opieki nad osobą, która jej wymaga, to jednak tego nie uniemożliwiają. Przy czym, w opinii Sądu, wykonanie obowiązku alimentacyjnego nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych. Zdaniem Sądu I instancji, nie sposób przyjąć, aby zostały wykazane jakiekolwiek obiektywne przeszkody w wywiązywaniu się przez brata skarżącej z obowiązku alimentacyjnego względem matki. W sytuacji gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ww. ustawowego obowiązku, brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną. W opiece powinien uczestniczyć również brat skarżącej, a zatem, również z tego względu, nie zachodziła konieczność rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia.
W konsekwencji, Sąd I instancji podzielił pogląd Kolegium, że okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. W ocenie Sądu I instancji, rezygnacja przez skarżącą z pracy, czy też jej niepodejmowanie, nie pozostawały w związku przyczynowo-skutkowym ze sprawowaną opieką, ze względu na zakres tej opieki oraz możliwość współdzielenia jej z bratem. Zarzuty skargi w tym względzie są nieuzasadnione.
W opinii Sądu I instancji, zaskarżona decyzja została oparta na prawidłowej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które odpowiada prawu.
Odnosząc się do wniosku dowodowego skarżącej, Sąd I instancji wyjaśnił, że z powodów wyżej wskazanych, pozostaje on bez znaczenia dla wyniku kontroli niniejszej sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez niezasadne uznanie, że córka osoby z niepełnosprawnością nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad matką;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że córka osoby z niepełnosprawnością nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga matka, nie wyklucza podjęcia przez córkę zatrudnienia.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie w całości złożonej skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Ponadto, wniesiono zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stanowisko Sądu I instancji, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez A. A. a sprawowaną przez nią opieką nad matką, nie znajduje oparcia w okolicznościach faktycznych sprawy. Przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Organ jest zobowiązany do ustalenia, czy osoba sprawująca opiekę jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. To opieka ma stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, zgromadzone w toku postępowania administracyjnego dokumenty pozwalają przyjąć, że rezygnacja, a następnie niepodejmowanie przez nią zatrudnienia ma związek z opieką sprawowaną nad matką.
Odnosząc się do stwierdzenia, że wnosząca skargę kasacyjną może dzielić z bratem opiekę nad matką, A. A. podkreśliła, że ustawa Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie wskazuje, "w jakim zakresie spoczywa obowiązek alimentacyjny ("na" – przyp. NSA) zobowiązanych w równym stopniu". Jej zdaniem, organy ani sądy nie mają prawa "ingerować w podział obowiązków między rodzeństwem, a tym bardziej nakazywać pozostałym członkom rodziny sprawowania opieki nad mamą, wykluczając tym samym przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego".
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, niezasadne jest również stanowisko Sądu I instancji, że charakter, częstotliwość czy też czasochłonność czynności podejmowanych przez nią w ramach opieki, umożliwiają podjęcie zatrudnienia.
W niniejszej sprawie wyspecjalizowany organ potwierdził okoliczność, że matka skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej opieki osoby trzeciej. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że musi być stała lub długoterminowa. Nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanej bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Opieka ma być stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie.
Następnie, wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego. Należy przez to rozumieć także sytuacje, w których oprócz sprawowania opieki, opiekun wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Wskazano: "Zapoznając się więc z obecnym stanem zdrowia Pani C. C. z jej chorobami,na które cierpi i z zakresem obowiązków wykonywanych przez skarżącą, trudno się zgodzić z organami oraz Sądem I instancji, aby można było pogodzić opiekę nad niepełnosprawną mamą, wymagającą nadzoru, zmiany pieluch, ubierania, przewracania na bok, dawkowania leków, ubierania i przy załatwianiu spraw urzędowych z pracą zawodową".
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Pismem z 24 lipca 2024 r. A. A., na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a., wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z Karty Informacyjnej [...] Szpitala Specjalistycznego z 4 lipca 2024 r. na okoliczność ustalenia, że B. B. cierpi na przewlekłą niewydolność oddechową, w związku z czym wymaga stałej opieki osób trzecich.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej powołano wyłącznie podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucając naruszenie prawa materialnego. Na wstępie wskazać należy na błędną konstrukcję zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie podała jako naruszony "art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r." nie wskazując formy naruszenia prawa materialnego. Tymczasem w przypadku zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. niezbędne jest wskazanie formy naruszenia. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. są to błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1852/10, z 20 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 335/10 i z 12 marca 2013 r. sygn. akt II FSK 1495/11, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto
Wskazana wadliwość w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 nie powoduje automatycznej dyskwalifikacji tak sformułowanych zarzutów, gdyż pomimo ich błędnego sformułowania możliwe jest określenie granic zaskarżenia. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do przyjęcia, że intencją skarżącej kasacyjnie w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego było wskazanie na błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w przypadku pierwszego z zarzutów, a w przypadku drugiego – na niewłaściwe zastosowanie. Tak zrekonstruowane zarzuty mogą podlegać rozpoznaniu.
Należy zgodzić się co do zasady z Sądem I instancji, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest nie tylko sprawowanie stałej, ciągłej opieki, ale opieka ta (jej zakres) musi wykluczać możliwość podjęcia zatrudnienia lub powodować konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy, czy też niemożność jej podjęcia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20).
Natomiast rację należy przyznać skarżącej kasacyjnie, że nietrafna jest wykładnia Sądu I instancji normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. polegająca na takim rozumieniu przesłanki istnienia związku przyczynowo-skutkowego, które zakłada współwystępowanie rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a także zakłada konieczność badania możliwości udziału innych osób w sprawowaniu opieki z racji ich obowiązku alimentacyjnego. Sąd I instancji, wskazując jakie okoliczności stanu faktycznego w odniesieniu do skarżącej zostały ustalone przez organy administracyjne i jak w ocenie Sądu I instancji należałoby je ocenić w kontekście przesłanki niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad matką, za relewantne uznał okoliczności dotyczące daty ustania stosunku pracy skarżącej (31 sierpnia 2019 r.), brak wykazania dalszego zatrudnienia, daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką (marzec 2022 r.) oraz posiadania przez matkę skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności ustalonym od 30 czerwca 2021 r., a także fakt, że skarżąca ma brata, który również jest zobowiązany względem matki do zapewnienia jej opieki.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 237/20, z 16 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1899/22, czy z 23 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1948/22).
Należy przy tym podkreślić, że wymóg rezygnacji z możliwości zarobkowania - rzeczywistej bądź potencjalnej - w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został przez ustawodawcę powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym – jak również jest niezależny nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Z tego też powodu organ pomocowy nie może ustalać wcześniejszych przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły.
Odnośnie zaś do wskazywanego przez Sąd I instancji obowiązku alimentacyjnego względem matki istniejącego nie tylko po stronie skarżącej, ale także po stronie jej brata, jako okoliczności uniemożliwiającej przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, należy wskazać, że bezsprzecznie zarówno skarżąca, jak i jej brat, należą do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie względem matki i jednocześnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się stanowisko, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy wnioskodawca, czy może ktoś z rodzeństwa, powinna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, że rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie.
W sytuacji zatem gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki.
Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z: 29 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1596/23; 29 maja 2024 r. sygn. akt 1626/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1554/23; 29 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1521/23; 29 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1627/23; 9 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1397/23; 9 maja 2024 r. sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 925/21).
Zatem stwierdzić trzeba, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącej, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołany przepis wśród wyraźnie określonych negatywnych i pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie przewiduje takiej negatywnej przesłanki.
Pomimo jednak uchybienia Sądu I instancji w zakresie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 1 u.ś.r. w sposób wskazany powyżej, nie prowadzi to do uwzględnienia skargi kasacyjnej w zakresie sformułowanych w niej zarzutów, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko w sytuacji, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co wynika z art. 184 in fine P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 oraz sygn. akt I OSK 345/05). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjął trafne rozstrzygnięcie oddalając skargę, lecz na poparcie swojego stanowiska przedstawił częściowo błędne motywy. Kwestionowany zatem wyrok mimo błędnego w części uzasadnienia odpowiada prawu.
Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., określający warunki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, formułuje wobec organu administracji przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, obowiązek ustalenia, w ramach wykazania związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, rozmiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Samo wydanie orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym nie jest bowiem jednoznaczne z koniecznością sprawowania nad osobą, której orzeczenie dotyczy, opieki w takim wymiarze, że opiekun zmuszony jest każdorazowo do rezygnacji z pracy lub jej niepodejmowania. O ile bowiem konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle - zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. - dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego niezbędny jest bezpośredni i ścisły związek pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki.
Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką (zob. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 17). Podkreślenia wymaga, że wprawdzie kwalifikacja niepełnosprawności i konieczność objęcia opieką osoby niepełnosprawnej pozostaje poza kompetencjami organu oraz sądu administracyjnego, niemniej jednak organ ma prawo i zobowiązany jest badać zakres świadczonej opieki i ocenić, czy zakres ten jest nie do pogodzenia z zatrudnieniem. Świadczenie pielęgnacyjne jest bowiem zarezerwowane wyłącznie dla takich przypadków, gdzie zakres sprawowanej opieki uniemożliwia zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej. Innymi słowy, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 566/23).
W tym zakresie, tj. konieczności wykazywania zakresu sprawowanej opieki, należało uznać za prawidłową wykładnię Sądu I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że Sąd przyjął, że dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Stanowisko to koresponduje z jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, że świadczenie to nie może być więc traktowane jako zastępcze źródło dochodu, a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która tej opieki wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2729/16).
Trafnie przy tym Sąd I instancji uznał, że przepisy u.ś.r. nie zawierają definicji "sprawowania opieki". W orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyroki NSA z: 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11 i 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20).
Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną – tj. musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.
W odniesieniu do powyższych okoliczności, Sąd I instancji przyjął za organem, że matka skarżącej, pomimo chorób i znacznej niepełnosprawności, prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, jest osobą w obrębie mieszkania w miarę samodzielną (nie potrzebuje pomocy w wstawaniu z łóżka, ubieraniu się, spożywaniu posiłków, korzystaniu z toalety). Ponadto jest w stanie sama funkcjonować w trakcie nieobecności córki, która przebywa z nią jedynie ok. 7 godzin dziennie. Dokonując zaś oceny wykonywanych przez skarżącą czynności opiekuńczych, Sąd I instancji wskazał, że utrzymywanie porządku w mieszkaniu, robienie zakupów, wykupywanie leków, przygotowywanie posiłków, nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Są to bowiem typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu, czy też w dni wolne od pracy.
Natomiast czynności polegające na pomocy matce w utrzymaniu higieny, kontaktowanie się z lekarzem, organizacja wizyt lekarskich i uczestnictwo w nich, wykupywanie i dawkowanie leków, czy podłączanie do tlenu nie są czynnościami uniemożliwiającymi podjęcie zatrudnienia. W konsekwencji Sąd I instancji wywiódł, że nie sposób przyjąć, że zakres i rozmiar opieki wykonywanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką jest tego rodzaju, aby wymagał od skarżącej całkowitej rezygnacji z zatrudnienia.
Przeciwko temu stanowisku Sądu I instancji skarżąca nie przedstawiła żadnej argumentacji w skardze kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono wprawdzie kwestię błędnej oceny materiału dowodowego, ale kwestia ta należy do zagadnień o charakterze procesowym. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawę wymienioną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadku, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego w zakresie rozmiaru opieki nad osobą niepełnosprawną. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 13 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 414/08, 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2887/12, 13 maja 2014 r. sygn. akt I GSK 482/12, 11 lipca 2017 r. sygn. akt II FSK 1633/15 i II FSK 1690/15).
W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Tym samym nie został podważony przyjęty przez Sąd Wojewódzki zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką jako nie uniemożliwiającej jej zatrudnienie, z tego powodu, że czynności opiekuńcze nie są zasadniczo związane ze stanem niepełnosprawności matki, ale stanowią zwykłe czynności dnia codziennego, związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. W konsekwencji, nie podważona została ocena Sądu I instancji co do charakteru opieki sprawowanej faktycznie przez skarżącą i związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą a obowiązkiem sprawowania opieki nad matką. Ocena ta zaś przekłada się w sposób oczywisty na ocenę zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Nie można było zatem skutecznie podważyć prawidłowości oceny Sądu I instancji, że ustalony zakres opieki nie ma charakteru, który całkowicie uniemożliwiłby skarżącej podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
Zarzut naruszenia prawa materialnego art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie mógł więc osiągnąć skutku, zarówno w zakresie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jak i niewłaściwego zastosowania, skoro nie została dowiedziona wadliwość ustaleń stanu faktycznego.
W piśmie z 24 lipca 2024 r. sformułowano wniosek o przeprowadzenie dowodu z załączonej do pisma Karty Informacyjnej [...] Szpitala Specjalistycznego z 4 lipca 2024 r. na okoliczność ustalenia, że B. B. cierpi na przewlekłą niewydolność oddechową, w związku z czym wymaga stałej opieki osób trzecich.
Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a.: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.". Z normy tej wynika, że podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy, zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (por. art. 133 § 1 P.p.s.a.). Poza tym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.) oraz może wziąć pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Zakres postępowania dowodowego jest zatem wyznaczony podstawową funkcją sądowej kontroli administracji, tj. oceną z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności (zob.: K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7-8, s. 51, czy A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, nr 2, s. 45).
Przeprowadzenie dowodu, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który – co wskazano na wstępie – jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracji lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez Sąd I instancji. Tylko w takim przypadku mogą bowiem pojawić się istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej wskazano, zarzutu takiego skutecznego nie postawiono. Przedstawiona wraz ze środkiem zaskarżenia wyroku WSA dokumentacja pozostaje, w ocenie Sądu kasacyjnego, bez wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.