Uzasadnienie
Pismem z (...) grudnia 2021 r. Prezydent Miasta Z. (dalej także: wnioskodawca) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Z. a Prezydentem Miasta B. w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla S. M. (dalej także: świadczeniobiorca).
We wniosku wskazano, że Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. (...) w Z. zwrócił się z wnioskiem z (...) sierpnia 2021 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym S. M., który był hospitalizowany w tejże placówce od (...) do (...) sierpnia 20(...) r. We wniosku Szpitala, jako ostatni adres pacjenta podano: Z., ul. (...). Z kolei Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. ustalił, że ostatnim adresem zameldowania Pana M. na pobyt stały był B., ul. (...).
Wobec powyższego wnioskodawca, zawiadomieniem z (...) października 2021 r. przekazał Prezydentowi Miasta B. sprawę świadczeniobiorcy, uznając się jednocześnie organem niewłaściwym dla rozpatrzenia sprawy. W piśmie wskazano, że S. M. był ostatnio zameldowany na pobyt stały w B. przy ul. (...). Z kolei, pismem z dnia (...) listopada 2021 r. Prezydent Miasta B. odesłał otrzymane wcześniej dokumenty, wskazując jednocześnie, iż podmiotem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest wnioskodawca. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika bowiem, iż Pan M. nie przebywa pod żadnym weryfikowalnym adresem z zamiarem stałego pobytu, zatem – zdaniem organu - jest osobą bezdomną.
We wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta Z. wskazał, że w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscową organu do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1398 ze zm.; dalej: u.ś.o.z.) tj. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, ustala się z uwzględnieniem art. 21 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) tj. według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.; dalej: k.c.).
W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decyduje czynnik zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Fakt meldunku może potwierdzić, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Wnioskodawca uznał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że S. M. jest obecnie osobą bezdomną, a ostatnim udokumentowanym miejscem jego zamieszkania - potwierdzonym zameldowaniem na pobyt stały - był adres w B. Zdaniem wnioskodawcy właściwym dla rozpatrzenia sprawy o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej jest Prezydent B. Prezydent Miasta B. pismem z (...) stycznia 2022 r. - stanowiącym odpowiedź na wniosek - wniósł o wskazanie, że do potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla ww. świadczeniobiorcy właściwy jest Prezydent Miasta Z. Organ argumentował, że w przypadku wniosku o potwierdzenie prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych nie ma zastosowania art. 101 ust. 1, 2, 2a i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.; dalej: u.p.s.).
Powołany przez wnioskodawcę art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi, że dopiero jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - właściwość organu ustala się według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Prezydent Miasta B. stwierdził, że Miasto B. nie jest ostatnim udokumentowanym miejscem zamieszkania S. M., gdyż we wniosku Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w Z. z dnia (...).08.2021 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych S. M., został wskazany ostatni adres zamieszkania: Z., ul. (...). Powyższy adres był również wskazywany przez MOPS w Z. w dokumentacji załączonej do sprawy, m.in. w zapytaniach wysyłanych do innych organów.
Z kolei w notatce sporządzonej w dniu (...).08.2021 r. przez Specjalistę Pracy Socjalnej A. K., która odwiedziła ostatni adres zamieszkania Pana M. przy ul. (...) w Z., widnieje informacja, iż "od 3 lat w lokalu mieszkalnym nr (...) zamieszkuje inna rodzina". Powyższe dowodzi, iż – zdaniem Prezydenta Miasta B. - był to ostatni znany adres zamieszkania świadczeniobiorcy w okresie późniejszym niż adres ostatniego zameldowania na stałe w B. przy ul. (...), skąd został wymeldowany dnia (...).06.2008 r. Ponadto Z. jest miejscem, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, tj. udzielenie świadczeń zdrowotnych przez Wojewódzki Szpital Specjalistyczny w Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Pojęcie sporu w rozumieniu przywołanego przepisu odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub kwestionowania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 180/09; te i kolejne cytowane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy Prezydentem Miasta Z. a Prezydentem Miasta B. jest negatywnym sporem o właściwość, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Z. przekazał podanie zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Prezydentowi Miasta B., który był tym przekazaniem związany, a w razie kwestionowania jego zasadności – mógł zainicjować spór o właściwość. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że jeżeli organ, do którego strona zwróciła się o załatwienie sprawy, uznał się za niewłaściwy i przekazał podanie w drodze postanowienia na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. innemu organowi, organ, któremu podanie przekazano ostatecznym postanowieniem, jeżeli uzna, że nie jest organem właściwym, nie może wydać postanowienia o przekazaniu podania organowi, od którego je otrzymał, lecz powinien wystąpić do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu na zasadzie art. 4 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 59/05).
Tymczasem w niniejszej sprawie Prezydent Miasta B. uznając, że nie jest właściwy w tej sprawie, odesłał podanie Prezydentowi Miasta Z., który następnie wystąpił do NSA z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Uchybienie to jednak nie stanowi przeszkody do rozpoznania wniosku Prezydenta Miasta Z. a o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w tej sprawie. Podobne stanowisko co do dopuszczalności rozpoznania w takiej sytuacji wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Naczelny Sąd Administracyjny zajął w postanowieniu z 8 października 2019 r., sygn. akt I OW 39/19 oraz w cyt. powyżej postanowieniu z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 59/05.
Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (Prezydenta, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Właściwość organu do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiła przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z: 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GW 86/21; 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GW 41/21; 27 lipca 2020 sygn. akt II GW 13/20; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych orzeczeniach pogląd, że art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. stanowi lex specialis w relacji do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 u.ś.o.z. stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 u.p.s., to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają.
Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za przydatny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie można również posiłkować się art. 101 ust. 6 u.p.s. gdyż, zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.
W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 u.s.o.z., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., wnioskodawca trafnie przyjął, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Przepisy k.p.a. ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, co wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy, a wynikających z załączonych do wniosku dokumentów, że ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzone zameldowaniem na pobyt stały, było w B., przy ul. (...).
W świetle przedstawionych argumentów oraz okoliczności wynikających z akt sprawy, za w pełni uzasadnione trzeba uznać twierdzenie wnioskodawcy, że organem właściwym do rozpoznania sprawy o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. jest Prezydent Miasta B., albowiem ostatnim znanym miejscem zamieszkania S. M. – a tym właśnie kryterium odnośnie do właściwości organu posługuje się ustawodawca w tym przepisie – jest B., ul. (...).
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.