Uzasadnienie
Wnioskiem z 2 marca 2023 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Starostą Poznańskim i wskazanie Starosty Poznańskiego jako organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia spółki A. sp. z o.o. z siedzibą w D., o nabyciu pojazdu marki BMW [...].
Starosta Powiatu Wrocławskiego w uzasadnieniu wskazał, że pismem z [...] listopada 2022 r. Starosta Poznański przekazał według właściwości do Starosty Powiatu Wrocławskiego zawiadomienie A. sp. z o.o. z siedzibą w D. o nabyciu pojazdu marki BMW [...] na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (tekst. jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 988; zwana dalej: p.r.d.). Zdaniem Starosty Wrocławskiego o właściwości miejscowej organu nie decyduje art. 21 k.p.a., wyznaczający jako kryterium dla ustalenia właściwości miejsce zamieszkania/siedziby strony dokonującej zawiadomienia o nabyciu pojazdu, gdyż czynność zawiadomienia o nabyciu pojazdu nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a., ale stanowi inną czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis art. 21 k.p.a. nie jest zatem wyznacznikiem dla ustalenia właściwości organu w sprawach tej materii i przekazanie wniosku na podstawie art. 65 k.p.a. jest błędne.
Wnioskodawca powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II GW 67/21), w którym wyrażono pogląd, że obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu dotyczy pojazdów zarejestrowanych, co z kolei uzasadnia przyjęcie, że kwestie o charakterze "rejestrowym" leżą w gestii organu rejestracji. Względy ekonomiki postępowania przemawiają za takim określeniem właściwości miejscowej albowiem dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów, organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki zwane "aktami pojazdu", które przechowuje według numerów rejestracyjnych pojazdów.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Starosta Poznański pismem z 18 sierpnia 2023 r. (data wpływu do Naczelnego Sądu Administracyjnego 30 sierpnia 2023 r.) wniósł o wskazanie Starosty Powiatu Wrocławskiego, jako organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdów, z uwagi na właściwość ustaloną według siedziby nabywającego.
Starosta Poznański w uzasadnieniu powyższego pisma wskazał, że w jego ocenie w niniejszej sprawie właściwość miejscowa została określona na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., który wskazuje, że właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w innych sprawach - według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Biorąc pod uwagę, że miejscem siedziby nabywcy jest D., organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Starosta Powiatu Wrocławskiego. Starosta Poznański nie jest zatem organem właściwym w przedmiotowej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość (spór kompetencyjny) ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź też – co trzeba podkreślić – w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia NSA z: 14 listopada 2006 r., sygn. II OW 51/06, 18 lutego 2009 r., sygn. I OW 14/09 i 17 listopada 2009 r., sygn. I OW 180/09 - te i pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość - pomiędzy Starostą Powiatu Wrocławskiego a Starostą Poznańskim, co do organu administracji publicznej właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu.
Utrwalone jest obecnie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu (por. np. postanowienia NSA: z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OW 97/20; z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GW 19/21; z 14 lipca 2021 r., sygn. akt II GW 31/21; z 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GW 44/21; z 28 września 2021 r., sygn. akt II GW 50/21 i II GW 51/21; z 16 listopada 2021 r., sygn. akt II GW 65/21; z 29 marca 2022 r., sygn. akt II GW 124/21; z 2 września 2022 r., sygn. akt: II GW 18/22 i II GW 27/22; z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II GW 66/22). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszy wniosek podziela pogląd zaprezentowany w przywołanych orzeczeniach uznając, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu.
Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić - w terminie nieprzekraczającym 30 dni - starostę (prezydenta) o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Przyjęcie zawiadomienia o wypełnieniu tego obowiązku należy zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Określony w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. obowiązek zawiadomienia starosty o zbyciu lub nabyciu pojazdu dotyczy pojazdów zarejestrowanych. Z kolei przepisy dotyczące czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1), czy wyrejestrowania pojazdu (art. 79), wskazują wprost, że organem właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że kwestie dotyczące tych i innych postępowań rejestrowych, leżą w gestii organu rejestracji, co uznać należy za rozwiązanie odpowiadające potrzebom systemowej spójności w obszarze tego zadania administracji publicznej.
Jakkolwiek więc punktem wyjścia do ustalania właściwości miejscowej organów jest treść art. 73 ust. 1 p.r.d., to jednak w przypadku pojazdów już zarejestrowanych organ rejestracji (rejestrujący) musi być wyznaczany zgodnie z miejscem zamieszkania lub siedziby dotychczasowego właściciela pojazdu aż do momentu skutecznego zarejestrowania danych o jego zbyciu lub nabyciu przez organ rejestracji dysponujący aktualnym zbiorem dokumentów będących podstawą rejestracji pojazdu, tworzącym tzw. akta pojazdu (zob. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach, Dz. U. poz. 1849). Dopiero po dokonaniu tych czynności, skutkujących najczęściej zmianą właściwości miejscowej organu rejestracji ze względu na miejsce zamieszkania (siedzibę) nowego właściciela pojazdu, dalsze zmiany danych są zgłaszane organowi, który stał się miejscowo właściwy (zob. art. 73 ust. 1 p.r.d. oraz por. przepisy: § 6 ust. 2 "Instrukcji w sprawie rejestracji, czasowej rejestracji i wyrejestrowania pojazdów", stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach: "W przypadku zmiany adresu miejsca zamieszkania właściciela pojazdu powodującej zmianę właściwości miejscowej organu rejestrującego przepisy § 1 ust. 1 stosuje się odpowiednio."; § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów, wymagań dla tablic rejestracyjnych oraz wzorów innych dokumentów związanych z rejestracją pojazdów: "W przypadku zawiadomienia o zmianie stanu faktycznego, która wymaga zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym wynikającej: 1) ze zmiany adresu miejsca zamieszkania właściciela pojazdu, która powoduje zmianę właściwości miejscowej organu rejestrującego, organ rejestrujący na wniosek właściciela pojazdu dokonuje rejestracji pojazdu; (...)").
Z § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach wynika ponadto, że akta pojazdu są przechowane co najmniej tymczasowo równolegle przez dotychczasowy i nowy organ rejestrujący w takim zakresie, w jakim określone czynności zostały dokonane względem tych organów. Organ rejestrujący przechowuje bowiem akta pojazdu nie tylko przez okres 5 lat od dnia wyrejestrowania pojazdu, lecz także przez ten sam okres od dnia zmiany właściwości miejscowej, a więc utraty właściwości przez dotychczasowy organ i nabycia właściwości przez nowy organ.
Powyższe podejście interpretacyjne bazuje zatem na szerokim rozumieniu sprawy rejestracji pojazdu. Sprawa tego rodzaju ma charakter "otwarty czasowo" (ciągły), gdyż nie kończy się wraz z pierwszą rejestracją pojazdu, lecz trwa nadal w związku z kolejnymi czynnościami prawnymi właścicieli pojazdów oraz innymi zmianami w stanie faktycznym w zakresie danych wymagających uwzględnienia w treści dowodu rejestracyjnego, aż do dnia wyrejestrowania pojazdu. Ustawodawca uwzględnia szerokie rozumienie sprawy rejestracji pojazdu m.in. w treści art. 79 ust. 1 p.r.d. (por. np. postanowienie NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GW 19/22, LEX nr 3369386; postanowienie NSA z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II GW 32/22, LEX nr 3506595; postanowienie NSA z 11 maja 2023 r., sygn. akt II GW 10/23). Zgodnie z tym przepisem w sprawach wyrejestrowania pojazdu właściwy miejscowo jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu.
Zaprezentowane wyniki wykładni wewnątrzsystemowej rozważanych regulacji znajdują również potwierdzenie w rezultatach ich wykładni celowościowo-funkcjonalnej. Za przyjęciem ustalania właściwości miejscowej organów rejestrujących w sprawach przyjmowania zgłoszeń nabycia pojazdu według kryterium miejsca zamieszkania lub siedziby dotychczasowego właściciela pojazdu aż do momentu skutecznego zarejestrowania danych o jego zbyciu lub nabyciu przez dotychczasowy organ rejestracji przemawiają także względy związane z zasadami aktualności danych ewidencyjnych oraz pewności obrotu prawnego (por. np. postanowienie NSA z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OW 60/20, LEX 3046585; postanowienie NSA z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt I OW 194/20; postanowienie NSA z 11 maja 2023 r., sygn. akt II GW 10/23).
Jeżeli obowiązkiem organu przyjmującego zgłoszenia nabycia pojazdu jest dokonanie weryfikacji zgłaszanych danych (por. m.in. § 4 ust. 1 zd. 2 w zw. z § 1 ust. 1 pkt 7 "Instrukcji w sprawie rejestracji, czasowej rejestracji i wyrejestrowania pojazdów", stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach: "(...) organ rejestrujący: 7) pobiera, weryfikuje, wyjaśnia niezgodności danych i wprowadza do centralnej ewidencji pojazdów dane o właścicielu pojazdu i o pojeździe;") w świetle aktualnego stanu ujawnionego w centralnej ewidencji pojazdów oraz dokumentów przedstawionych do rejestracji lub wyrejestrowania, to jest niewątpliwie zgodne z celami i funkcjami rozważanej regulacji kompetencyjnej takie jej rozumienie, że organem tym powinien być organ, który dysponuje aktualnie zbiorem danych stanowiącym tzw. akta pojazdu w rozumieniu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach.
Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu zawiadomieniu o nabyciu pojazdu jest Starosta Poznański.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.