Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1627/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], odmawiającą, po wszczęciu postępowania na wniosek P.B., stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr ewid. [...], obr. [...], przy ul. [...] bis róg ul. [...] w W. (zmienionej decyzjami z dnia [...] października 2006 r. oraz z dnia [...] listopada 2007 r.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji i odwołał się do art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. - według stanu na dzień wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę).
W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz podniósł, że inwestycja nie uchybia w stopniu rażącym wymogom planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Wilanowa Zachodniego (uchwała nr 405 Rady Gminy Warszawa-Wilanów z dnia 18 stycznia 2001 r., Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2001 r. Nr 52, poz. 496). Wyjaśnił także, że inwestor złożył decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację ww. inwestycji, a Stołeczny Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] uzgodnił pozwolenie na budowę.
Następnie, wskazując na art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. - według stanu na dzień wydania badanej decyzji), organ stwierdził, że ww. inwestycja nie narusza w sposób rażący § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podkreślił, że są one niezasadne. Przywołując właściwe przepisy podniesiono, że organ administracji nie jest uprawniony do sprawdzania zgodności z przepisami projektu architektoniczno-budowlanego, a wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu. Wskazano także na zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Sprawdzanie zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). W konsekwencji organ nie zgodził się z zarzutem, że decyzja o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej rozwiązań architektonicznych (tj. wentylacji grawitacyjnej oraz mechanicznej) w sposób rażący narusza prawo.
Następnie organ wyjaśnił, że zatwierdzone decyzją z dnia [...] października 2006r. i z dnia [...] listopada 2007 r. projekty budowlane zamienne nie naruszają w stopniu rażącym przepisów Prawa budowlanego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dalej podkreślił, że inwestor uzyskał wymagane pozwolenia i uzgodnienia. W szczególności decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. ([...]) zezwolono na lokalizację wjazdów od ul. [...] i [...]. Dlatego nie naruszono rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ww. rozporządzenia.
Zdaniem organu badana decyzja nie zawiera wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.
Skargę na powyższą decyzję wniósł P.B. domagając się uchylenia zarówno tej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Decyzjom tym skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane w zw. z § 147 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 147 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane; art. 34 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 powyższej ustawy; art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a.; art. 8, 9 w zw. z art. 80 K.p.a.; art. 36 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego też na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), została oddalona.
W uzasadnieniu orzeczenia w pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił istotę postępowania nadzwyczajnego jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, a następnie wskazał, że w jego ocenie kontrolowana decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a., w tym wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Następnie wskazał, iż skarżący rażącego naruszenia upatrywał przede wszystkim w pominięciu przez organ architektoniczno-budowlany, że projekt budowlany został wykonany z naruszeniem § 147 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem nie przewidziano w nim rozwiązań obejmujących wentylację grawitacyjną i/lub mechaniczną w wymienionych w skardze pomieszczeniach. Odpowiadając na powyższy zarzut Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że rozwiązania techniczne ujęte w projekcie budowlanym, a więc również dotyczące rozwiązań wentylacyjnych nie podlegają badaniu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem pozwolenia budowlanego.
Ugruntowane jest stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż organ wydający pozwolenie budowlane nie jest uprawniony do oceny zgodności projektu budowlanego m.in. z przepisami techniczno-budowlanymi lub z innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Wynika to jednoznacznie z treści art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wobec faktu uchylenia art. 35 ust. 2 tej ustawy (przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – Dz. U. Nr 80, poz. 718 – zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 11 lipca 2003 r.). Słusznie zatem, zdaniem Sądu, wyjaśnił organ w zaskarżonej decyzji, że rozszerzająca wykładania (niedopuszczalna w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) uprawnień kontrolnych organu architektoniczno-budowlanego, wymienionych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prowadziłaby do stosowania uchylonej zasady oceny przez organ materialnych rozwiązań projektu budowlanego.
W ocenie Sądu odpowiedzialnością za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego prawodawca obciążył wyłącznie projektanta, co wynika z art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 4 cyt. ustawy. Ponadto, projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego dołączają oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Nieprzestrzeganie przez projektanta przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych art. 5 ustawy Prawo budowlane może powodować odpowiedzialność zawodową w budownictwie (art. 95 ustawy Prawo budowlane).
Niezależnie od tego projektant ponosi odpowiedzialność cywilnoprawną. Tym samym – wbrew zarzutom skargi – organ zatwierdzający projekt budowlany i wydający pozwolenie budowlane kontroluje wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane).
Dalej Sąd przypomniał, że akta sprawy potwierdzają stanowisko organu, iż przedstawił on szczegółową ocenę decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. wraz z decyzjami ją zmieniającymi, pod kątem pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a. i prawidłowo przyjął, że nie jest ona obarczona ww. wadami kwalifikowanymi. W świetle przedstawionej argumentacji nie można było zatem podzielić stanowiska skarżącego, tak w zakresie naruszenia wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący kwestionując go w całości. Wyrokowi temu zarzucono:
- I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1/ "art. 5 ust. 1 lit c" ustawy Prawo budowlane w zw. z § 147 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaakceptowaniu przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, błędnie wykonanego projektu budowlanego, w zakresie branży architektonicznej i branży wentylacyjnej budynków mieszkalnych pięciokondygnacyjnych, połączonych łącznikiem parterowym, położonych w W. przy ul. [...] i [...], gdzie w odniesieniu do budynków pięciokondygnacyjnych zaprojektowano wentylację mechaniczną wywiewną, polegającą na tym, że powietrze usuwane jest w sposób ciągły za pomocą wentylatorów wyciągów i wyrzucane na zewnątrz przez wyrzutnie znajdujące się na dachach budynków, zamontowanych na kominach wyciągowych, natomiast dopływ powietrza z zewnątrz odbywa się samoczynnie poprzez nawiewniki, wskutek wytworzonego podciśnienia w pomieszczeniu, a w łączniku parterowym łączącym części wyższe budynku, w którym to znajdują się lokale usługowe i mieszkalne oraz we wszystkich klatkach schodowych, gdzie są okna nieotwieralne, projektanci z branży architektonicznej i wentylacyjnej nie zaprojektowali żadnej wentylacji, ani grawitacyjnej ani mechanicznej, przez co lokale użytkowe straciły swoje przeznaczenie, ponieważ nie mogłyby być lokalami usługowymi, ani mieszkalnymi, i dlatego też w tym zakresie pozwolenie na budowę nie powinno być udzielone, 2/ "art. 5 ust. 1 lit. d" ustawy Prawo budowlane w zw. z § 147 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaprojektowanie przedmiotowego obiektu w części odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych poprzez pominięcie zaprojektowania wentylacji grawitacyjnej lub mechanicznej w pomieszczeniach usługowych i mieszkalnych zlokalizowanych w parterowym łączniku dwóch części wyższych, tj. lokali oznaczonych symbolami U4 oraz nr [...] w części niskiej przy ul. [...] oraz lokalach nr [...] przy ul. [...], a także we wszystkich klatkach schodowych, gdzie zaprojektowano oświetlenie w formie okien stałych (nieotwieralnych), 3/ art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane w zw. z § 147 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaprojektowanie przedmiotowego obiektu z naruszeniem przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, tj. z pominięciem zaprojektowania wentylacji grawitacyjnej i/lub mechanicznej w pomieszczeniach zlokalizowanych w parterowym łączniku dwóch części wyższych, tj. lokali oznaczonych symbolami U4 oraz nr [...] w części niskiej przy ul. [...] oraz lokalach nr [...] przy ul. [...], a także we wszystkich klatkach schodowych, gdzie zaprojektowano oświetlenie w formie okien stałych (nieotwieralnych), 4/ art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 147 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaprojektowanie przedmiotowego obiektu z naruszeniem przepisów dotyczących warunków technicznych (tj. bez wymaganej przepisami wentylacji mechanicznej lub grawitacyjnej), oraz bez wymaganego odstępstwa od ww. przepisów udzielanego przez właściwego Ministra, 5/ art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej, zobowiązane są wyłącznie do zbadania kwestii formalnych, związanych z zatwierdzonym projektem budowlanym, bez merytorycznego zbadania treści projektu i przyjętych w nim rozwiązań architektonicznych, 6/ art. 34 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastopowanie i udzielenie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt budowlany przedłożony do zatwierdzenia, zawierał niezgodne z prawdą oświadczenia projektantów i osób sprawdzających, że budynki zostały zaprojektowane zgodnie z wymogami ustawy, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej w zakresie rozwiązań dotyczących wentylacji obiektu, gdyż przedmiotowy obiekt został zaprojektowany we wskazanej części (lokale oznaczone symbolami U4 oraz nr [...] w części niskiej przy ul. [...] oraz lokale nr [...] przy ul. [...]), bez jakiejkolwiek wentylacji, 7/ art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię powodującą naruszenie podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej, tj. zaniechania nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, 8/ § 152 ust. 7, 9 i 12 oraz 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż przedmiotowy projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. jest zgodny w zakresie rozwiązań wentylacyjnych z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego;
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędną i niezasadną ocenę powołanych przez skarżącego przesłanek, skutkującą odmową stwierdzenia nieważności badanej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r., wydanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, wraz z późniejszymi zmianami, 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewłaściwe wywiedzenie z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, iż decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie posiada wad prawnych skutkujących wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego, 3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 8, 9 oraz z art. 80 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, brakiem informowania stron o ich prawach i obowiązkach, a także dokonanie przez Sąd dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, mimo oczywistości podnoszonych naruszeń, 4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 36 K.p.a., poprzez przewlekłe prowadzenie całego postępowania z naruszeniem wszelkich terminów przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego;
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie przedmiotowej skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2014 r. Alternatywnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, wg norm przepisanych, powiększonych o kwotę 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skarżący zawarł argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.
W piśmie z dnia 24 września 2015 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów z załączonych do niego dokumentów na okoliczność wykonania projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. (następnie zmienionej kolejnymi decyzjami).
Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 7 czerwca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o dopuszczenie dowodów wymienionych we ww. piśmie strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Wyjaśniając przesłanki oddalenia złożonego środka odwoławczego podkreślić na wstępie należy, iż wniesioną skargą kasacyjną skarżący kwestionuje zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r., zmienionej decyzjami z dnia [...] października 2006r. oraz z dnia [...] listopada 2007 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych – dwa budynki mieszczące ponad 250 lokali mieszkalnych oraz lokale niemieszkalne, położone przy ul. [...].
Natomiast skarżący jest właścicielem lokalu nr [...] położonego przy ul. [...]. Zatem tylko w odniesieniu do tego budynku skarżący mógł żądać stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na budowę. W pozostałym zakresie nie miał on interesu prawnego do skutecznego żądania wyeliminowania decyzji z dnia [...] maja 2006 r. z obrotu prawnego. Jak wynika z akt administracyjnych wniosek strony o stwierdzenie nieważności obejmował całą decyzję o pozwoleniu na budowę. W takim też zakresie toczyło się postępowanie administracyjne i przed Sądem pierwszej instancji.
Również i skarga kasacyjna stara się podważyć orzeczenie Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do całej decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym świadczą postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego zarzucające przecież wadliwość projektu budowlanego w odniesieniu do obydwu budynków wielorodzinnych. Brak interesu prawnego skarżącego w odniesieniu do budynku położonego przy ul. [...] nie mógł skutkować stwierdzeniem nieważności całej decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem już tylko z tego względu nie było możliwe uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej.
Wprawdzie kwestia badania interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności w całości wskazywanej decyzji o pozwoleniu na budowę, następnie dwukrotnie zmienionej, winna była być przedmiotem oceny organów administracji jak i rozważań Sądu pierwszej instancji, co dodatkowo wskazywałoby na niezasadność żądania strony skarżącej w opisanym zakresie w tej sprawie, lecz niepowołanie się na te przesłanki pozostaje bez wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Przede wszystkim jednak zaznaczyć należy, iż przedmiotowe postępowanie, co trafnie zauważa przecież Sąd pierwszej instancji, dotyczy postępowania nieważnościowego. Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa: rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się – jak w postępowaniu zwykłym – oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w ww. postępowaniu zwykłym.
Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją.
Uwaga ta została uczyniona, bowiem skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów odnoszących się do podstawy wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r., następnie dwukrotnie zmienionej, nie określa, która to norma w sposób kwalifikowany (art. 156 § 1 K.p.a.) została naruszona wydaniem przedmiotowej decyzji, natomiast wskazuje na naruszenie przepisów prawa materialnego, tak jakby sprawę badano w trybie zwykłym, a nie nadzwyczajnym. Przecież w takim trybie w jakim rozpoznawano wniosek skarżącego nie jest możliwe ponowne rozpoznanie sprawy udzielenia pozwolenia na budowę, lecz wyłącznie poszukiwanie wad kwalifikowanych jakimi ewentualnie dotknięta jest przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę.
Natomiast skarga kasacyjna nie zawiera odpowiednio sformułowanych zarzutów w tym zakresie. Okoliczność ta prowadzi do wniosku, iż skutecznie nie zakwestionowano wniesionym środkiem odwoławczym prawidłowości wydanej w tej sprawie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.
Natomiast niezależnie od powyższego stanowiska, mając na uwadze charakter zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Niewątpliwie zauważyć należy, że podstawy kasacyjne zawarte w pkt I ppkt 1 - 4 petitum skargi kasacyjnej skupiają się na wykazaniu, że organ administracji zaakceptował przedmiotowy projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, mimo że został on sporządzony wadliwie, a mianowicie z pominięciem zaprojektowania wentylacji grawitacyjnej i/lub mechanicznej w łączniku parterowym łączącym części wyższe budynku w którym znajdują się lokale mieszkalne i usługowe oraz we wszystkich klatkach schodowych, gdzie są okna nieotwieralne, przez co straciły one swoje przeznaczenie (pkt I pkkt 1), w tym w pomieszczeniach zlokalizowanych w parterowym łączniku dwóch części wyższych, tj. lokali oznaczonych symbolami U4 oraz nr [...] w części niskiej przy ul. [...] oraz w lokalach nr [...] przy ul. [...] (pkt I ppkt 2-4).
Wady w zakresie zaprojektowania wentylacji grawitacyjnej lub mechanicznej naruszają, zdaniem skargi kasacyjnej, przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. § 147 ust. 2, a niezauważenie tego doprowadziło do naruszenia wskazanych w tych zarzutach przepisów ustawy Prawo budowlane, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, lit. c i lit. d (w zarzutach skargi kasacyjnej wadliwe wskazanego jako art. 5 ust. 1 lit. c i lit. d, co uznano za oczywistą omyłkę pisarską jej autora) oraz art. 9 ust.
1. Tymczasem Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ogóle nie rozważał, czy przedmiotowy projekt budowlany został we ww. zakresie wadliwie sporządzony, albowiem w ocenie tego Sądu rozwiązania techniczne ujęte w projekcie nie podlegają badaniu przez organy administracji, albowiem organy nie są uprawnione do oceny zgodności projektu architektoniczno-budowlanego m. in. z przepisami techniczno-budowlanymi. Powyższy pogląd Sądu zasługuje na akceptację, albowiem stanowi on odzwierciedlenie ugruntowanego już stanowiska sądów administracyjnych w tym zakresie. Zgodnie z treścią art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Według art. 35 ust. 1 tej ustawy, organ wydający pozwolenie na budowę nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza ustaleniami miejscowego planu i przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. A zatem zakres badania tej części projektu jest znacznie ograniczony. Badaniu pod tym kątem (zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi) może podlegać tylko projekt zagospodarowania działki lub terenu (patrz: art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Ograniczenie zakresu oceny projektu architektoniczno-budowlanego nastąpiło m. in. w rezultacie uchylenia przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ust. 2 art. 35 ustawy Prawo budowlane, który uprawniał organ do zbadania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art.
5. W wyniku zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003r. wprowadzono zasadę, zgodnie z którą odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponosi wyłącznie projektant oraz – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu – sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Stosownie do norm art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane projektant jest zobowiązany do opracowania projektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wymaganiami prawa budowlanego oraz zasadami wiedzy technicznej. Projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Projektant, a także sprawdzający dołączają do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Z kolei organ budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego bada wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), a pełną odpowiedzialność (zawodową oraz cywilnoprawną) za zgodność tego projektu z prawem regulującym techniczne zasady projektowania ponoszą projektanci. Generalnie zatem wskazać należy, iż zmiana wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. spowodowała, że kontrola stosowania przepisów techniczno-budowlanych przesunięta została do postępowania dyscyplinarnego członka izby samorządu zawodowego (por. np. wyroki NSA: z 9.07.2015 r. II OSK 3002/13; z 10.05.2013 r. II OSK 44/12; z 15.05.2012 r. II OSK 345/11; z 7.10.2010 r. II OSK 1517/09, z dnia 9.07.2013 r. II OSK 1233/13 oraz z 11.08.2011 r. II OSK 1214/10; wszystkie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl; zobacz także: Prawo budowlane. Komentarz. red. A. Glinicki, Warszawa 2012 r., str. 333). Tym samym także i zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz zarzut naruszenia art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c tej ustawy nie mogły skutkować uwzględnieniem wniesionej skargi kasacyjnej. Co do zarzutu naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane podnieść trzeba, że obowiązkiem organu, jak już wyżej wskazano, jest m. in. sprawdzenie czy przedłożony projekt jest kompletny i posiada wymagane oświadczenia i zaświadczenie o którym mowa w art. 12 ust. 7 oraz – w tym przypadku – czy zostało wykonane sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia i legitymującą się aktualnym na dzień sprawdzenia zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.
7. W wyniku sprawdzenia nie stwierdzono braków w tym zakresie, zatem ww. przepisy również nie zostały naruszone. A zatem, skoro organy nie badają zgodności projektu architektoniczno-budowlanego sporządzonego przez uprawnioną osobę z przepisami techniczno-budowlanymi, to również i zarzut naruszenia przepisów § 152 ust. 7, 9 i 12 oraz 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mógł skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006 r., zmienionej następnie decyzjami z dnia [...] października 2006 r. i z dnia [...] listopada 2007 r., a zatem także i zarzuty naruszenia prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. w sposób opisany w pkt II ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził także by Sąd pierwszej instancji naruszył normę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 8, 9 i 80 K.p.a. w sposób opisany w pkt II ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Brak jest bowiem podstaw do zakwestionowania legalności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. z powodu naruszenia przez organy zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów i brakiem informowania stron o ich prawach i obowiązkach, zwłaszcza że skarga kasacyjna nie wskazała na czym konkretnie te uchybienia polegały i czy miało to wpływ na wynik sprawy.
Również i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 36 K.p.a. nie mógł odnieść oczekiwanego skutku, albowiem kwestia ewentualnego przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia kontroli legalności decyzji kończącej postępowanie w sprawie.
Końcowo dla porządku wyjaśnić należy, że przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. powoływany w podstawach kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a wskazujący na jakiej podstawie strona może oprzeć skargę kasacyjną, z oczywistych względów nie mógł zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji. W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej były wadliwie sformułowane. Sąd pierwszej instancji nie stosował tego przepisu i nie mógł procedować na jego podstawie, gdyż na etapie rozpoznawania skargi nie znajdują zastosowania normy odnoszące się do skargi kasacyjnej i jej wymogów.
Podsumowując, wobec niezasadności podniesionych zarzutów, przedmiotowa skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 184 P.p.s.a. Dlatego orzeczono jak w sentencji.