Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia 11 kwietnia 2016 r., znak: ROiK II.5160.2.2016.JLE, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej PINB, [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", nałożył na inwestora – T. sp. z o.o. w K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia następujących dokumentów dotyczących realizacji inwestycji obejmującej budowę: "spięcia sieci wodociągowej IV etapu i przyłączą wod.-kan. dla inwestycji pn.: Budynki usługowo-mieszkalne – budynki [...],[...],[...] i [...] z parterami przeznaczonymi na jednostki mieszkalne dla osób starszych jako etap IV Zespołu Usług Publicznych przy ul. [...] w K. na działkach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]", realizowanej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 11 maja 2010 r., nr 910/10, zmieniającej decyzje tegoż organu z dnia 17 listopada 2009 r., nr 2560/09, i z dnia 24 lutego 2006 r., nr 340/06, o pozwoleniu na budowę, niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, będącym podstawą sformułowania warunku realizacji ww. sieci wodociągowej
- - 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b., oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 tej ustawy aktualnym na dzień opracowania projektu. Projekt budowlany zamienny winien uwzględniać wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym także zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej, oraz doprowadzenie do zgodności z wymogami określonymi w art. 5 P.b., jak również zgodności przedmiotowego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu terenu, a w szczególności z ustaleniami decyzji WZiZT w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, w terminie do dnia 30 września 2016 r.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł inwestor.
Zaskarżoną decyzją Małopolski WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w całości ww. decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzone postępowanie nie ujawniło aby przedmiotowa inwestycja była realizowana niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym; zaś wdrożenia trybu naprawczego z art. 50-51 P.b. nie uzasadnia ewentualna wada pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 7 marca 2019 r., II OSK 908/17).
Ponadto WINB odniósł do treści pisma G. S.A. z 24 kwietnia 2010 r., znak: TJEKR-452-42/10/TS-1, traktowanego jako "uzgodnienie", o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b., wyjaśnił istotę "uzgodnienia" administracyjnego i stwierdził, że pismo to nie uzgadniało projektu wodociągu w stanie faktycznym, przedstawionym w projekcie budowlanym. Wynika z tego, że niezgodność z przepisami usytuowania wodociągu względem gazociągu istniała w dacie zatwierdzania projektu.
Poza tym jeżeli na podstawie pozwolenia na budowę inwestor nie spełnił warunku uprzedniej przebudowy gazociągu, to i tak przepisy P.b. nie dają podstawy do nałożenia obowiązku ubiegania się o pozwolenie na budowę. Zastępowanie w tej kwestii woli inwestora i zmuszanie go do podejmowania działalności inwestycyjnej wykracza poza zadania i uprawnienia organu nadzoru budowlanego (por. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp.: z 14 maja 2014 r., II SA/Go 190/14; z 24 lipca 2013 r., II SA/Go 233/13).
Nadto od 28 grudnia 2010 r. właściwym organem do wydania pozwolenia na budowę w sprawach dotyczącej sieci przesyłowych, w tym gazowych wysokiego ciśnienia, jest wojewoda. Tym samym, w sprawach nadzorczych dotyczących inwestycji j.w., właściwy jest zgodnie z art. 83 ust. 3 P.b. wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego.
Dlatego organ I instancji, tj. PINB, nie posiadał kompetencji do prowadzenia postępowań naprawczych, których przedmiotem jest sieć przesyłowa – gazociąg wysokiego ciśnienia.
Dodatkowo projekt budowlany zamienny, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., nie może dotyczyć inwestycji innej niż objęta projektem budowlanym zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Ponadto brak jest podstaw prawnych w trybie art. 50-51 P.b. do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu zamiennego dla obiektu, dla którego nigdy nie istniał zatwierdzony projekt pierwotny.
Z powyższego wynika, że decyzja o nałożeniu projektu budowlanego zamiennego nie doprowadzi inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
Organ odwoławczy wskazał, że przebudowa sieci gazowej zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 11 P.b. nie wymagała w 2010 r. i obecnie, uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W piśmie Spółki G. wyraźnie wskazuje się na "przebudowę gazociągu na odcinku, w którym przewód wodociągowy zbliża się na odległość mniejszą niż 15 m do gazociągu". Zatem również w obecnym stanie prawnym, skoro brak obowiązku uzyskania pozwolenia na przebudowę gazociągu w trybie art. 28 P.b., to brak jest również podstaw do nakładania obowiązku sporządzenia projektu zamiennego i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót dla takiej inwestycji.
Po analizie dokumentów WINB stwierdził, że dokonane przez inwestora zgłoszenia o zakończeniu budowy są prawnie nieskuteczne. Nieskutecznie dokonane zgłoszenie nie stanowi przeszkody do podjęcia ewentualnych działań naprawczych względem przedmiotowej inwestycji.
Organ II instancji odniósł się także do wyjaśnień, zawartych w piśmie O. S.A. Oddział w T. z dnia 22 listopada 2019 r., znak T-DC.420.6.2016.7, stwierdzając, że zgodnie z art. 28b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, zwanej dalej "p.g.k.", sytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia terenu na obszarach miast oraz w pasach drogowych na terenie istniejącej lub projektowanej zwartej zabudowy obszarów wiejskich koordynuje się na naradach koordynacyjnych organizowanych przez starostę. Nie sposób przyjąć, że pozytywny protokół z 23 listopada 2009 r. Zespołu Koordynującego Usytuowanie Projektowanych Sieci Uzbrojenia Terenu [...] nie stanowi uzgodnienia projektowanych sieci. O tym bowiem, że jest to "uzgodnienie" przesądza bowiem a contrario treść art. 28b p.g.k.
Ponadto ww. protokół sporządzono już po wydanej ww. decyzji z 17 listopada 2009 r. zatwierdzającej sporny przebieg wodociągu. Przedmiotem kolejnej ww. decyzji zmieniającej z 2010 r. nie była zmiana trasy wodociągu, bowiem trasa ta została zatwierdzona w decyzji poprzedniej. Inwestor nabył zatem prawo do realizacji wodociągu po trasie objętej zatwierdzonym projektem z 2009 r. Wniosek o kolejną zmianę pozwolenia na budowę dotyczył jedynie zmiany projektowanego odcinka wodociągu w zakresie niwelety i średnicy rurociągu, a nie jego przebiegu. Zgodnie z art. 36 ust. 1 P.b. i wnioskiem inwestora, pozostałe warunki decyzji dotychczasowych miały pozostać bez zmian. Uzgodniona wcześniej trasa wodociągu, zatwierdzona ww. decyzją z 17 listopada 2009 r., nie była przedmiotem wniosku inwestora o kolejną zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę.
W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami organ wystąpił do Wojewody Małopolskiego o rozważenie weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta K. z dnia 11 maja 2010 r., nr 910/10, w trybie przewidzianym przepisami K.p.a. W odpowiedzi zawartej w piśmie Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 25 czerwca 2020 r. stwierdzono, że organ nie znalazł podstaw uzasadniających wzruszenie badanej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności.
W ocenie WINB, na podstawie analizy akt sprawy, w tym dokumentów złożonych przez inwestora do zawiadomień o zakończeniu budowy oraz wykładni systemowej przepisów prawa nie można stwierdzić, że wodociąg został wykonany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (w rozumieniu art. 36a ust. 5 i 5a P.b.), uzasadniający wdrożenie postępowania naprawczego, uregulowanego w art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., dla którego właściwy byłby PINB. Organ odwoławczy podkreślił, że wskazane w piśmie G. S.A. Oddział w T. z 1 września 2010 r. naruszenie przepisów, związane z usytuowaniem projektowanego wodociągu (a zatem w zakresie zagospodarowania terenu) istniało już w chwili zatwierdzania projektu budowlanego z przebiegiem trasy ww. decyzją z 17 listopada 2009 r. Ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obiegu prawnym, kreuje po stronie inwestora uprawnienie do realizacji inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem zamiennym.
Przedmiotowy wodociąg został wykonany zgodnie z projektem, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę z 24 lutego 2006 r., zmienioną decyzjami tegoż organu z 17 listopada 2009 r. i 11 maja 2010 r. Jak wykazano na wstępie, organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji, by niezgodność z przepisami, istniejącą w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu usunąć. Ponadto ani art. 41 ust. 4 P.b. nakładający na inwestora obowiązek zawiadomienia o terminie rozpoczęcia robót budowlanych właściwy organ, ani żaden inny przepis nie obliguje organu nadzoru budowlanego do weryfikacji, czy inwestor może przystąpić do wykonywania inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie, nawet brak zawiadomienia j.w. nie wywołuje bezpośrednio skutków prawnych w sferze oceny legalności rozpoczętej budowy.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca Spółka – O. S.A. z siedzibą w W., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia:
- - § 110 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640) oraz poprzedzających go przepisów rangi rozporządzenia (przytoczone w uzasadnieniu skargi) i przyjęcie, że brak jest w niniejszej sprawie przepisów bezwzględnie obowiązujących określających wymagane odległości obiektu budowlanego (przewodu wodociągowego oraz kanalizacji sanitarnej) w odniesieniu do gazociągu wysokiego ciśnienia DN200, dolot do stacji gazowej Z. w rejonie ul. [...] w K.;
- - art. 5 ust. 1 P.b. przez pominięcie wynikającego z tego przepisu obowiązku, że obiekt budowlany (w tym przypadku przewód wodociągowy oraz kanalizacji sanitarnej) należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej;
- - art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. przez przyjęcie, że naruszenie przepisów i norm bezwzględnie obowiązujących określających odległości od gazociągu wysokoprężnego na skutek lokalizacji obiektu budowlanego (przewodu wodociągowego oraz kanalizacji sanitarnej) nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska;
- - art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 i ust. 5 P.b. przez pominięcie nałożenia na stronę (inwestora) obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W odpowiedzi na skargę Małopolski WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/20, oddalając skargę, stwierdził, że okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że w kontrolowanym postępowaniu nałożenie obowiązku projektu zastępczego nie miało podstaw prawnych. Inwestor realizował inwestycję na podstawie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku czynności kontrolnych nie stwierdzono zmiany ani przebiegu sieci ani innych odstępstw od zatwierdzonych kolejnymi ww. decyzjami projektów budowlanych. Ponieważ art. 50 ust. 1 P.b. zawiera wyczerpujące wyliczenie przyczyn do wdrożenia trybu naprawczego, dlatego na podstawie tego przepisu nie może nastąpić wstrzymanie robót budowlanych, a w konsekwencji wdrożenie postępowania naprawczego, ze względu na inne przyczyny. Jak podkreśla się w orzecznictwie, powodem wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. oraz dalszych działań organów nadzoru budowlanego nie może być również wadliwość pozwolenia na budowę, a w szczególności jego sprzeczność z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie projektu zagospodarowania terenu.
Kwestie te pozostają w kompetencji organów architektoniczno-budowlanych. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. i stanowiskiem doktryny, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, zawsze sprawdza organ właściwy w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzji tej, w świetle art. 16 § 1 K.p.a. przysługuje domniemanie mocy obowiązującej i domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (por. wyrok NSA z 7 marca 2019 r., II OSK 908/17). Zdaniem Sądu, właściwe rozumienie wynikającej z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. wzajemnej relacji postępowania naprawczego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, determinuje uznanie, że nie jest możliwe w postępowaniu naprawczym podważenie zgodności inwestycji z przepisami prawa, w sytuacji gdy inwestycja ta została zrealizowana bez odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a jednocześnie nie doszło do uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Legalność zrealizowanego obiektu budowlanego wynika z treści udzielonego inwestorowi pozwolenia.
W ocenie Sądu, WINB zasadnie ocenił, iż organ I instancji błędnie przyjął, że nastąpiło odstąpienie od projektu budowlanego. Okoliczności uznane za odstępstwa takimi nie są. Na podstawie analizy akt sprawy, jak również dokumentów złożonych przez inwestora do zawiadomień o zakończeniu budowy nie można było bowiem stwierdzić, iż wodociąg został wykonany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 5 i 5a P.b. Wskazane przez skarżącego naruszenie przepisów, związane z usytuowaniem projektowanego wodociągu (a zatem w zakresie zagospodarowania terenu) istniało już w chwili zatwierdzania projektu budowlanego. Jak wskazał Sąd, za wadliwą można uznać ewentualnie decyzję o pozwoleniu na budowę. Skoro wodociąg zgodny jest z projektem, a to decyzja zatwierdzająca projekt jest niewadliwa, nie ma zatem podstaw do nakładania obowiązku przedkładania projektu zastępczego.
Ponadto Sąd wskazał, że w ww. decyzji zmieniającej z 17 listopada 2009 r. zawarto następujące zastrzeżenie: Zgodnie z powołanym powyżej pismem O. S.A. z dnia 23.04.2010 r., przed rozpoczęciem prac związanych z budową przewodu wodociągowego oraz kanalizacji sanitarnej istniejący gazociąg wysokiego ciśnienia DN200, PN63 dolot do stacji gazowej Z. należy przebudować na odcinku, w którym przedmiotowa infrastruktura zbliża się na odległość mniejszą niż 15,0 m od ww. gazociągu. Po jego przebudowie i włączeniu do czynnej sieci przesyłowej można przystąpić do prac budowlanych przewodu wodociągowego oraz kanalizacji sanitarnej. Na przebudowę gazociągu należy uzyskać stosowne dokumenty w Wydziale Architektury i Urbanistyki UMK.
Zatem w decyzji tej nie było wymogu uzgodnienia z O. S.A. Z kolei samo ich pismo z dnia z dnia 22 listopada 2019 r. czy protokół ZKUPSUT z dnia 23 listopada 2009 r. sporządzono już po wydanej decyzji z dnia 17 listopada 2009 r. zatwierdzającej sporny przebieg wodociągu. Nadto przedmiotem kolejnej decyzji zmieniającej z 2010 r. nie była zmiana trasy wodociągu, bowiem trasa ta została zatwierdzona w decyzji poprzedniej. Inwestor nabył zatem prawo do realizacji wodociągu po trasie objętej zatwierdzonym projektem z 2009 r. Wniosek o kolejną zmianę pozwolenia na budowę dotyczył jedynie zmiany projektowanego odcinka wodociągu w zakresie niwelety i średnicy rurociągu, a nie jego przebiegu. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 P.b. i wnioskiem inwestora, pozostałe warunki decyzji dotychczasowych miały pozostać bez zmian. Uzgodniona wcześniej trasa wodociągu, zatwierdzona w decyzji z dnia 17 listopada 2009 r., nie była przedmiotem wniosku inwestora o kolejną zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę.
O ile zatem skarżący ma rację, iż sporny wodociąg jest w strefie ochronnej, to jednak wynika to, jak wyżej szczegółowo wskazano nie z odstąpienia od projektu, lecz z wadliwego projektu budowlanego, który został zatwierdzony.
Dlatego, zdaniem Sądu, prawidłowo organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie z uwagi na błędny tryb postępowania zastosowany przez organ I instancji, szczególnie że decyzja o nałożeniu projektu budowlanego zamiennego nie byłaby w stanie doprowadzić inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
Sąd jako błędne, ale bez wpływu na wynik sprawy, ocenił stanowisko organu odwoławczego, iż postępowanie prowadził niewłaściwy organ, tj. że w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach dotyczących sieci przesyłowych, w rozumieniu art. 3 pkt 11a Prawa energetycznego, w tym sieci gazowych wysokiego ciśnienia, organem I instancji jest wojewoda, zaś w sprawach nadzorczych dotyczących inwestycji j.w., właściwy jest zgodnie z art. 83 ust. 3 wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, a nie PINB [...]. Sporne postępowanie dotyczyło bowiem sieci wodociągowej, a nie gazowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- - § 110 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie oraz poprzedzających go przepisów rangi rozporządzenia (przytoczone w uzasadnieniu Skargi) i przyjęcie, że brak jest w niniejszej sprawie przepisów bezwzględnie obowiązujących określających wymagane odległości obiektu budowlanego (przewodu wodociągowego oraz kanalizacji sanitarnej) w odniesieniu do gazociągu wysokiego ciśnienia DN200, dolot do stacji gazowej Z. w rejonie ul. [...] w K.;
- - art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez pominięcie wynikającego z tego przepisu obowiązku, że obiekt budowlany (w tym przypadku przewód wodociągowy oraz kanalizacji sanitarnej) należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej;
- - art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów i norm bezwzględnie obowiązujących określających odległości od gazociągu wysokoprężnego na skutek lokalizacji obiektu budowlanego (przewodu wodociągowego oraz kanalizacji sanitarnej) nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska;
- - art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 i ust. 5 Prawa budowlanego poprzez pominięcie nałożenia na stronę (inwestora) obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w odniesieniu do treści § 110 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, Sąd I instancji nie stwierdził jakoby brak było w niniejszej sprawie przepisów bezwzględnie obowiązujących określających wymagane odległości obiektu budowlanego (przewodu wodociągowego oraz kanalizacji sanitarnej) w odniesieniu do gazociągu wysokiego ciśnienia DN200, dolot do stacji gazowej Z. w rejonie ul. [...] w K.. Brak jest także takiej oceny w zaskarżonej decyzji Wojewody. Poza tym w okolicznościach niniejszej sprawy w żadnym wypadku nie kwestionowano ustalenia, że przedmiotową inwestycję zaplanowano w odległości mniejszej niż 15 m od istniejącego gazociągu. W tym miejscu wskazania wymaga, że powodem, dla którego uznano brak podstaw do przeprowadzenia w okolicznościach niniejszej sprawy postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 P.b. była ocena nie tyle, że brak jest w niniejszej sprawie przepisów bezwzględnie obowiązujących określających wymagane odległości obiektu budowlanego, co istnienie przeszkody prawnej w postaci pozostającego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, zgodnie z którym realizacja inwestycji mogła nastąpić w odległości mniejszej niż 15 m. Zasadniczo zarówno Sąd I instancji, jak i Wojewoda niewadliwie powołali się na akceptowany w orzecznictwie sadowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym brak naruszenia pozwolenia na budowę i pozostawanie decyzji o pozwoleniu na budowę w obrocie prawnym stanowi właśnie przeszkodę do wdrożenia postępowania naprawczego.
Dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę, istnieje w sprawie czasowa przeszkoda do wszczęcia lub prowadzenia postępowania naprawczego. Badanie zgodności wykonania, robót objętych pozostającym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę, z prawem, w oderwaniu od warunków pozwolenia oraz projektu budowlanego, stanowiłoby niedopuszczalne weryfikowanie ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., II OSK 947/16). Tak długo, jak inwestor legitymuje się ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę jest on uprawniony do prowadzenia robót budowlanych na warunkach określonych w posiadanej decyzji. Za niedopuszczalne uznać należy ingerowanie przez organy nadzoru budowlanego w prawidłowość samego projektu budowlanego, a w szczególności rozważanie, na etapie prowadzonego postępowania kontrolnego w zakresie prowadzonych, a niezakończonych jeszcze robót budowlanych, kwestii związanych z prawidłowym zakreśleniem w decyzji o pozwoleniu na budowę odległości od nieruchomości sąsiednich, czy też zgodności inwestycji z zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi na terenie, na którym prowadzona jest inwestycja (por. wyrok NSA z 18 września 2019 r., II OSK 3369/18).
W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny, zgodnie z którą wskazany powyżej pogląd orzeczniczy mógł znaleźć zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Pomimo, że w skardze kasacyjnej akcentowano kwestie związane z zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, a więc na przesłankę z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. warunkującą wdrożenie postępowania naprawczego, jednak nie wykazano aby stwierdzone zbliżenie przedmiotowej inwestycji do gazociągu stanowiło w istocie powstanie stanu zagrożenia. Przy czym dla wykazania stanu zagrożenia nie jest wystarczające samo powołanie się na naruszenie przepisów rozporządzenia. A mianowicie, z jednej strony organy administracji, stosując art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b., są zobowiązane w każdej indywidualnej sprawie badać, czy roboty budowlane są wykonywane lub zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.
Z drugiej zaś – nie jest wystarczające powołanie się na to, że są one wykonywane lub zostały wykonane niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Konieczne jest wyjaśnienie, czy fakt ten w konkretnej sprawie rzeczywiście powoduje powstanie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (por. wyroki NSA: z 7 października 2021 r., II OSK 281/21; z 29 września 2015 r., II OSK 1778/14). Można też spotkać pogląd przeciwny, zgodnie z którym sytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu z naruszeniem odległości uznać należy za wykonanie robót budowlanych, które powodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z 21 lutego 2017 r., II OSK 2333/15; z 11 grudnia 2012 r., II OSK 1467/11). Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela tego poglądu w okolicznościach niniejszej sprawy, ponieważ wskazywane zbliżenie do gazociągu jest wynikiem udzielonego pozwolenia na budowę, więc należy uznać, że kwestie bezpieczeństwa w kontekście zbliżenia do gazociągu były przedmiotem oceny organu architektoniczno-budowlanego przy wydaniu pozwolenia.
Oznacza to, że aktualnie w niniejszej sprawie nie można powoływać się tylko na naruszenie norm technicznych. Takie okoliczności sprawy w zasadzie potwierdzają trafność poglądu o konieczności wyjaśnienia, czy fakt naruszenia normy technicznej (odległościowej) w konkretnej sprawie rzeczywiście powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Oczywiście można powiedzieć, że "stan zagrożenia", który może stanowić przyczynę wdrożenia postępowania naprawczego, nie jest związany z tym, czy roboty budowlane są prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę, zgłoszenia czy też bez takiego pozwolenia lub zgłoszenia. Nie musi być też istotne, czy prowadzone roboty budowlane wymagają zgodnie z prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Jak bowiem wskazywano w orzecznictwie, problem legalności prowadzonych robót budowlanych jest w tym przypadku kwestią drugorzędną, chociaż nie bez znaczenia.
Istnieje pogląd, że na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. organ nadzoru budowlanego może wstrzymać wykonywanie robót budowlanych nawet wtedy, gdy są one prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2000 r., II SA/Gd 170/98, ONSA 2001, nr 3, poz. 108). Ponadto z jednej strony na ochronę zasługuje inwestor, który działał w zaufaniu do organów administracji i nie ponosi odpowiedzialności za wadliwe ich działanie. Z drugiej strony na ochronę zasługuje bezpieczeństwo ludzi, które może być narażone na skutek wybudowania obiektu budowlanego bez należytej ochrony ze strony właściwych organów administracji (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2019 r., II OSK 2026/18). Wynika z tego, że uprawniony jest wniosek, zgodnie z którym stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia nie jest związany z legalnością prowadzonych robót budowlanych. Stan ten może zaistnieć zarówno wtedy, gdy roboty budowlane prowadzone są w oparciu o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie i zgodnie z tym pozwoleniem (zgłoszeniem) jak i wówczas, gdy nie wymagały uzyskania takiego pozwolenia.
Niemniej przy ocenie okoliczności konkretnej sprawy i dokonując wykładni prawa nie można pominąć, że gdyby samo naruszenie warunków zawartych w przepisach prawa stanowiło jednocześnie zagrożenie omawianego bezpieczeństwa to nieuzasadnione byłoby wyszczególnienie powyższego zagrożenia jako dodatkowej przesłanki uzasadniającej interwencję organów nadzoru budowlanego. Realizacja z naruszeniem przepisów prawa wyczerpywałoby obie z ww. przesłanek (por. wyroki NSA: z 21 kwietnia 2021 r., II OSK 1736/18; z 29 września 2015 r., II OSK 332/14). Taki zaś pogląd czyni wadliwym stanowisko skarżącej Spółki co do zaistnienia przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. z uwagi na istniejące zbliżenie przedmiotowej inwestycji do gazociągu. Co prawda, w skardze kasacyjnej podjęto próbę wykazania stanu zagrożenia; jednak samo powołanie się na naruszenie przepisów technicznych oraz ogólne sformułowanie "bezpośrednia bliskość" od gazociągu nie wskazują aby zaprojektowany przebieg kanalizacji względem gazociągu mógł mieć rzeczywiście wpływ na uszkodzenie mechaniczne gazociągu czy jego awarię, tym bardziej, że w skardze kasacyjnej nie argumentowano jaka jest konkretna odległość przedmiotowej inwestycji od gazociągu, a jedynie, że wskazywane 15 m odległości jest gwarantem bezpieczeństwa i zbliżenie wynosi mniej niż 15 m.
Mając na względzie przedstawione powyżej poglądy należy stwierdzić, że w skardze kasacyjnej nie wykazano aby w sprawie doszło do wskazywanego naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. Po pierwsze, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w sprawie w żadnym wypadku nie oceniono aby "naruszenie przepisów i norm bezwzględnie obowiązujących określających odległości od gazociągu wysokoprężnego na skutek lokalizacji obiektu budowlanego (przewodu wodociągowego oraz kanalizacji sanitarnej) nie stanowiło zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska".
Po drugie, jeżeli skarżąca Spółka twierdzi, że wskazywane zbliżenie przedmiotowej inwestycji do gazociągu stanowi zagrożenie bezpieczeństwa, to powinna wykazać, że zaistniał stan zagrożenia, tj. jakie konkretnie w okolicznościach niniejszej sprawy rodzi skutki naruszenie normy odległościowej 15 m. Nie wystarczy w tym zakresie samo powołanie się na naruszenie norm technicznych, o czym już wyżej była mowa, ponieważ zasadniczo tego rodzaju stanowisko należy uznać za gołosłowne bo niepoparte żadnymi dowodami na zaistnienie stanu zagrożenia. Ponadto § 110 ww. rozporządzenia dotyczy stref kontrolowanych, co do których przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka najpóźniej w skardze kasacyjnej powinna wykazać, jaki ma wpływ na jej gazociąg stwierdzone i niekwestionowane zbliżenie przedmiotowej inwestycji do gazociągu.
Tego jednak nie uczyniła. Ponadto w odniesieniu do argumentacji skargi kasacyjnej wymaga wskazania, że z § 110 pkt 1 ww. rozporządzenia wprost wynika, iż dla gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę stosuje się szerokość stref kontrolowanych określona w załączniku nr 2 do rozporządzenia. W niniejszej sprawie mamy właśnie do czynienia z gazociągiem, który powstał w latach 60-tych XX w. Nie wykazano też aby ten gazociąg powstał bez pozwolenia na budowę. Jednak w niniejszej sprawie mamy do czynienia z inną inwestycją niż gazociąg i realizowaną w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę, a w dacie kiedy zostało udzielone (także w zakresie zmian) nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, w tym wskazywany w skardze kasacyjnej § 110 tego rozporządzenia.
Dlatego z perspektywy temporalności ww. przepisu rozporządzenia brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaprojektowane zbliżenie sieci wodociągowej do gazociągu narusza § 110 ww. rozporządzenia, a więc i, że wyczerpuje stan zagrożenia. Wynika z tego, że późniejsze wejście w życie przepisów nowego rozporządzenia z 2013 r. nie może mieć znaczenia dla legalności robót budowlanych realizowanych w oparciu o pozwolenie na budowę sprzed 2013 r. Poza tym w skardze kasacyjnej nie wykazano aby istniał przepis prawa, który do wydanych już pozwoleń na budowę wymagałby uwzględnienia przy wykonywaniu robót budowlanych nowych przepisów prawa, które nie obowiązywały w dacie udzielenia pozwolenia na budowę. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia § 110 ww. rozporządzenia i art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 P.b. i art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 i ust. 5 P.b. należało uznać jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. O czym już wyżej była mowa, w skardze kasacyjnej nie wykazano aby z uwagi na istniejące zbliżenie sieci wodociągowej do gazociągu zachodziły podstawy do wdrożenia trybu naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego. W tym też miejscu wskazania wymaga, że dokonana w niniejszej sprawie ocena prawna legalności robót budowlanych w kontekście istnienia przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa nie zamyka organom nadzoru budowlanego możliwości skontrolowania czy dany obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. Taką bowiem możliwość przewiduje art. 66 P.b.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.