Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1212/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 872/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skarg T. M. oraz A. Spółka z o.o. z siedzibą w K. uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła A. Spółka z o.o. z siedzibą w K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nietrafne przyjęcie, że okolicznościami uzasadniającymi uchylenie decyzji Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 7 czerwca 2016 r. jest:
2. a. konieczność, w toku procedury opartej o art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, rozważenia okoliczności, które spowodowały uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2001 r. i stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej to pozwolenie z dnia [...] marca 2004 r., podczas gdy są to okoliczności bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, ponieważ celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 ww. ustawy jest potwierdzenie możliwości doprowadzenia wykonanych przy ul. S. [...] w K. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a organy administracyjne powinny, zgodnie z zasadą aktualności, rozstrzygać na gruncie okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w dniu wydania decyzji;
3. b. brak uwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 1998 r. ustalającej dla inwestycji przy ul. S. [...] w K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy decyzja ta nie może mieć w sprawie znaczenia, ponieważ wygasła z mocy prawa, a co za tym idzie, nie można powoływać się w toczącym się postępowaniu administracyjnym na ustalenia z decyzji tej wynikające, ani czynić tych warunków punktem odniesienia dla oceny w toczącym się postępowaniu;
4. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie, że w przedmiotowej sprawie, inwestor - skarżąca kasacyjnie Spółka - stara się o legalizację: wykonanych robót budowlanych i wypełnia obowiązki nakładane przez organy nadzoru budowlanego, wobec czego na wyraźną krytykę zasługuje stanowisko Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż inwestor takiej woli nie przejawia, co finalnie doprowadziło ten organ do przyjęcia bezpodstawnego założenia, zgodnie z którym wszelkie wątpliwości rozstrzygał na niekorzyść strony skarżącej;
5. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie — Powiat Grodzki z dnia [...] maja 2013 r. trafnie wytknął organowi I instancji, że "w wydanej decyzji nie znalazł naruszenia przepisów wymagających podjęcia konkretnych działań naprawczych" oraz nie wykazał zgodności z obowiązującymi aktualnie przepisami prawa, podczas gdy stan faktyczny sprawy przeczy takim konstatacjom,
6. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie kwestii legalności robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. S. [...] w K. ma związek jedynie faktyczny ze sprawą doprowadzenia wykonanych w sąsiednim budynku nr [...] robót do stanu zgodnego z prawem, co jest niewystarczające w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do zawieszenia postępowania,
7. 5. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że zakresem normy art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy ww. ustawy mogą być interesy (prawa) nabyte sprzecznie z przepisami (niesłusznie),
8. 6. art. 51 ust. 1 pkt 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną w niniejszej sprawie ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przystąpienie do użytkowania obiektu w wyniku legalizacji robót w powyższym trybie wymaga uprzedniego wydania na podstawie art. 55 ustawy Praw budowlane decyzji o pozwoleniu na użytkowanie,
9. 7. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP poprzez interpretowanie wątpliwości faktycznych i prawnych na niekorzyść inwestora - skarżącej kasacyjnie Spółki,
10. 8. art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. w zw. z art. 48 i 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane przez błędną ich wykładnię, polegającą na wywodzeniu sankcji wobec strony postępowania za pomocą analogii, która w prawie administracyjnym jest niedopuszczalna, a w konsekwencji powyższych naruszeń błędną ocenę prawną i nietrafne przyjęcie przez Sąd I instancji powyższych okoliczności za uzasadniające uchylenie w/w decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2016 r.

Skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że kwestionuje orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 872/16 w całości ze względów formalnych, ponieważ ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości zaskarżenia samego uzasadnienia wyroku. Istnieje jednak możliwość uzyskania przez stronę zmiany uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego poprzez zaskarżenie całego orzeczenia, które podlegałoby wtedy weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 i 185 P.p.s.a. Orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego ma istotny wpływ na postępowanie administracyjne ponownie prowadzone w danej sprawie oraz na ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne albowiem z mocy art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Inwestycja przy ul. S. [...] w K. zrealizowana została na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] (tzw. pozwolenie pierwotne) oraz z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] znak; [...] (tzw. pozwolenie zamienne). Pierwotne pozwolenie na budowę zostało uchylone prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1325/05. Zamienne pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obiegu prawnego na skutek stwierdzenia nieważności (decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. znak; [...]), w postępowaniu pomocnie zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II OSK 155/07. W obrocie prawnym nie funkcjonuje również decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zmieniona decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2000 r, nr [...]) na skutek stwierdzenia nieważności w postępowaniu prawomocnie zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1465/05.

Postępowanie legalizacyjne, prowadzone w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, wobec inwestycji przy ul. S. [...] w K. toczy się od 2005 r. Na potrzeby tego postępowania zostało sporządzonych kilkadziesiąt opinii i ekspertyz, zupełnie rozbieżnych w swoich wnioskach. W postępowaniu tym zostało wydanych kilkadziesiąt rozstrzygnięć administracyjnych przez organy nadzoru budowlanego i trzy prawomocne orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z 21 maja 2012 r, sygn. akt II SA/Kr 171/12.

Skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że nie kwestionuje i zgadza się z następującymi poglądami wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, to jest, że:

1. 1. zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, a organ II instancji bezpodstawnie zaniechał wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy oraz prowadził postępowanie w sposób długotrwały i nieefektywny, uchylając się od załatwienia sprawy (s. 37 uzasadnienia);
2. 2. postępowanie w sprawie winno być prowadzone w trybie naprawczym przewidzianym w art. 51 ustawy Prawo budowlane, przy czym brak jest podstaw do żądania projektu budowlanego zamiennego, gdyż decyzje o pozwoleniu na budowę wydane dla przedmiotowej inwestycji zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, więc nie ma żadnego zatwierdzonego projektu budowlanego (s. 41uzasadnienia);
3. 3. organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że nie można inwestycji przy ul. S. [...] w K. uznać za zrealizowaną w warunkach samowoli, o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane (s. 41 uzasadnienia);
4. 4. zrealizowane zamierzenie budowlane mieści się w granicach istotnych odstępstw od obiektu określonego w projekcie budowlanym zamiennym z 2003 r., zatwierdzonym decyzją z [...] marca 2004 r., znak; [...] (s. 41 uzasadnienia);
5. 5. brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska, że inwestor przystąpił do realizacji inwestycji w okresie obowiązywania pozwolenia na budowę i realizował inwestycję objętą tym pozwoleniem, w związku z czym zachodzą przesłanki stosowania trybu naprawczego z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane i wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy (s. 42 uzasadnienia);
6. 6. organ II instancji powinien wydać rozstrzygniecie merytoryczne, przy uwzględnieniu nowych dowodów i po ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego (s. 46 i 50 uzasadnienia);
7. 7. stan prawny inwestycji ustabilizował się w 2007 r. - wraz z wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącymi pozwoleń na budowę i decyzji o warunkach zabudowy, a bezsporne jest ustalenie, że w maju 2006 r. realizacja prac została zakończona (s. 47 uzasadnienia);
8. 8. z akt sprawy wynika jednoznacznie, że roboty kubaturowe zostały wykonane w okresie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę (s. 48 uzasadnienia);
9. 9. najbardziej racjonalne rozwiązanie kwestii przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych sąsiedniej kamienicy przy ul. S. [...] to podwyższenie tych przewodów, np. przez nasady stalowe (s. 49 uzasadnienia).

Skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła natomiast, że stanowczo nie zgadza się ze stwierdzeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że:

1. 1. procedura określona w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ma służyć naprawie wad, które legły u podstaw uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2001 r. i stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej z dnia [...] marca 2004 r. (s. 42 uzasadnienia);
2. 2. trafnie organ odwoławczy wytknął PINB, że w decyzji z 2013 r. nie znalazł naruszenia przepisów prawa wymagających podjęcia konkretnych działań naprawczych, mimo wcześniejszych własnych ustaleń w tym zakresie, jak też, że organ I instancji nie wykazał również zgodności z obowiązującymi aktualnie przepisami prawa, do czego obligował go wdrożony tryb postępowania i nie odniósł się do wniosków zawartych w licznych ekspertyzach (s. 42 uzasadnienia);
3. 3. w projekcie, na podstawie którego realizowano inwestycję, nie dochowano nawet warunków wynikających z decyzji WZiZT, która choć wygasła, to jednak stała się podstawą pozwolenia na budowę (s. 43 uzasadnienia);
4. 4. brak woli inwestora do sporządzenia zgodnej z przepisami dokumentacji będzie musiał skutkować odmową legalizacji inwestycji, przez analogię do uregulowań zawartych w art. 48 i 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, o ile należycie uzasadnione będzie odstąpienie od decyzji z art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (s. 43 uzasadnienia);
5. 5. słusznie organ odwoławczy wskazał na potwierdzone w decyzji GINB z dnia [...] stycznia 2006 r., znak: [...] oraz w szeregu opinii i ekspertyz rażące naruszenie przez inwestycję art. 5 ustawy Prawo budowlane. Stan naruszenia prawa polegający na zrealizowaniu inwestycji niezgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i polskimi normami PN-89/B-10425, poprzez nadbudowanie ściany budynku, ul. S. [...] o około 4,5 m (przewyższającego budynek przy ul. S. o 5,5 m) i stanowiącej przeszkodę dla prawidłowego działania przewodów wentylacyjnych i dymowych w tym budynku wynika ze zgromadzonych w aktach administracyjnych dokumentów (s. 44 uzasadnienia);
6. 6. niewątpliwie jest, że inwestycja dokończona została po wstrzymaniu robót budowlanych (s. 44 uzasadnienia);
7. 7. inwestycja nadal narusza art. 5 Prawa budowlanego w związku z § 140 i § 142 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (s. 44 uzasadnienia);
8. 8. prawidłowość funkcjonowania przewodów kominowych w budynku przy ul. S. [...] stanowi jedną z najważniejszych kwestii w niniejszej sprawie (s. 44 uzasadnienia);
9. 9. organ oceniając zakres robót budowlanych zrealizowanych po ich wstrzymaniu nie powinien unikać wniosków i konsekwencji płynących z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego dla Krakowa Śródmieścia sygn. II K 1805/06/P (s. 46 uzasadnienia);
10. 10. inwestycja przy ul. S. [...] w K. miałaby spowodować nierównomierne osiadanie budynku nr [...], a także naruszyć spójność murów i stropów tego budynku (s. 46-47 uzasadnienia);
11. 11. zakończenie postępowania legalizacyjnego i uzyskane w jego toku ustalenia są warunkiem wstępnym do uzyskania pozwolenia na użytkowanie (s. 48 uzasadnienia);
12. 12. nietrafne są zarzuty skarżącej kasacyjnie Spółki odnośnie do naruszenia przez MWINB art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (s. 48 uzasadnienia);
13. 13. nietrafne są zarzuty skarżącej kasacyjnie Spółki odnośnie do naruszenia przez MWINB art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy Prawo budowlane (s. 48 uzasadnienia);
14. 14. zasada interpretowania wątpliwości na korzyść strony nie ma zastosowania w sytuacji, gdy trudności w zebraniu i wątpliwości w interpretacji zebranego materiału dowodowego są bezpośrednim skutkiem naruszających prawo zaniedbań inwestora, kierownika budowy i projektantów" (s. 49 uzasadnienia);
15. 15. rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. S. [...] w K. ma związek z przedmiotową sprawą jedynie faktyczny, "brak jest natomiast zagadnienia prawnego, którego rozstrzygnięcie byłoby konieczne dla wydania decyzji w przedmiotowej sprawie" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (s. 49 uzasadnienia).

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, błędnie przyjął Sąd I instancji, że procedura określona w art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ma służyć naprawie wad, które legły u podstaw uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2001 r. o stwierdzenia nieważności pozwolenia zamiennego z dnia [...] marca 2004 r. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie można, jak czyni to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dokonywać prostego przełożenia regulacji art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do sytuacji przewidzianej w art. 51 ust. 7 ustawy, skoro sam przepis nakazuje "odpowiednie" jego stosowanie. Przyjdzie stąd też zauważyć, że celem postępowania legalizacyjnego, prowadzonego na podstawie art. 51 ust 7 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest przede wszystkim potwierdzenie możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ocena zgodności wykonanych robót z przepisami dokonywana jest przez organy - zgodnie z zasadą aktualności- - według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji.

Z tej perspektywy okoliczności, które wpłynęły na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zezwalających na wykonywanie robót budowlanych w ramach inwestycji przy ul. S. [...] w K. są drugorzędne. Ma to również znaczenie o tyle, że orzeczenia uchylające pozwolenia na budowę dla ww. przedsięwzięcia zostały wydane przed 2007 rokiem, a dopiero w wyniku postępowania zakończonego decyzją MWINB z 2013 r. ustalono, że w sąsiednim budynku przy ul. S. [...] wykonano prawdopodobnie roboty budowlane niezgodnie z projektem i przepisami, w tym przeciwpożarowymi. Tego rodzaju okoliczności należy traktować, mając na względzie ugruntowane orzecznictwo, jako rzutujące na moc wiążącą niektórych ocen prawnych i wytycznych zawartych w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia: z 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 171/12 z dnia 25 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1756/09 oraz z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 868/08.

Celem postępowania prowadzonego w sprawie na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest potwierdzenie możliwości doprowadzenia wykonanych przy ul. S. [...] w K. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organy administracji powinny, zgodnie z zasadą aktualności rozstrzygać sprawę na gruncie okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w dniu wydania decyzji. Przyczyny zatem eliminacji z obiegu prawnego udzielonych inwestorowi pozwoleń na budowę są z tej perspektywy prawnie irrelewantne. Ma to tym bardziej znaczenie, że postępowanie w sprawie robót budowlanych przy ul. S. [...] w K. prowadzone jest niezwykle długotrwale, co wywołuje częściową dezaktualizację ocen prawnych i wytycznych zawartych w wydanych sprawie prawomocnych wyrokach.

W ocenie Spółki, nie ma racji Sąd I instancji akcentując konieczność uwzględnienia, że "w projekcie, na podstawie którego realizowano inwestycję, nie dochowano nawet warunków wynikających z decyzji WZiZT, która choć wygasła, to jednak stała się podstawą wydania pozwolenia na budowę" (s. 43 uzasadnienia). Decyzja ta nie może mieć w sprawie znaczenia, ponieważ jeżeli wygasła z mocy prawa (co w przedmiotowej sprawie bezsporne), to oznacza to, że nie można powoływać się w toczącym postępowaniu administracyjnym na warunki z decyzji tej wynikające, ani też czynić warunków tej decyzji perspektywą oceny zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami planistycznymi, tym bardziej, że jest to rozstrzygnięcie administracyjne sprzed niemal 20 lat.

Jak wynikało wyraźnie z wytycznej zawartej w wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 868/08 - przy ocenie znajdującej się w aktach dokumentacji projektowej i technicznej "nie jest wykluczone korzystanie z opinii organów planowania". W toku postępowania legalizacyjnego dotyczącego budynku przy ul. S. [...] postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], MWINB zobowiązał skarżącą kasacyjnie Spółkę do przedłożenia "opinii urbanistycznej", a obowiązek ten został przez stronę wykonany (vide: opinia urbanistyczna autorstwa A. H. z listopada 2009 r. wraz z aktualizacją z 2013 r.). Z opinii tych wynika, że zrealizowany budynek przy ul. S. [...] w jego obecnym kształcie jest w całości zgodny z obowiązującymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktami wykonawczymi do niej, a w jego strukturze brak jest jakiegokolwiek elementu wymagającego w związku z tym usunięcia lub przekształcenia.

Zupełnie absurdalny jest w związku z ww. postanowieniem MWINB dnia [...] września 2009 r., zarzut organu odwoławczego wobec Spółki, że nie wystąpiła ona o nową decyzję o warunkach zabudowy (s. 19 decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r.). Tej oczywistej wewnętrznej sprzeczności stanowiska MWINB nie dostrzegł jednak Sąd I instancji i nie wyraził, koniecznej w tej sytuacji, krytycznej oceny prawnej.

Ponieważ kwestie planistyczne powiązane są w niniejszej sprawie z zagadnieniami konserwatorskimi - z uwagi na położenie budynku przy ul. S. [...] w K. na terenie zabytkowego układu urbanistycznego – zdaniem Spółki zwrócić należy uwagę, że w czasie realizacji robót budowlanych przy ul. S. [...] inwestor dysponował pozwoleniami konserwatorskimi z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] znak: [...] oraz z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] znak: [...]. Nie ulega też żadnej wątpliwości, że w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie zaakceptował wykonane w budynku przy ul. S. [...] roboty w poziomie piwnic i trzech kondygnacji nadziemnych. Niesporny jest również fakt wydania przez konserwatora zabytków pozwolenia z dnia [...] października 2013 r. znak: [...].

Istotnym dodatkowym dowodem - przedłożonym na etapie postępowania dowodowego przed MWINB, lecz zupełnie przez organ odwoławczy pominiętym - na akceptację wykonanych w budynku przy ul. S. [...] w K. robót kubaturowych, poza kilkoma elementami estetycznymi, jest pozwolenie konserwatorskie nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] (sprostowane postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...])

Ww. pozwoleniem z 2015 r. konserwator zabytków zezwolił na wykonanie prac w budynku przy ul. S. [...], polegających na: skorygowaniu lukarn w poziomie 4 kondygnacji elewacji frontowej, obłożeniu drewnem ściany 5 kondygnacji (kondygnacja dachu) elewacji frontowej w ciemnym kolorze korespondującym z pokryciem dachu, zachowaniu istniejącej balustrady na dachu od ul. S., osłonięciu elementów instalacji usytuowanych na dachu przedmiotowego budynku, zmiany profilu gzymsu pod ostatnią połacią dachu elewacji frontowej oraz wprowadzenia nasadzeń roślin pnących w donicach usytuowanych przy ścianie ogniowej południowej w budynku przy ul. S. [...] w K. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu ww. pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...] czerwca 2015 r., podstawą jego wydania był projekt oraz zlecona przez organ konserwatorski "Opinia konserwatorska w sprawie adaptacji i rozbudowy kamienicy zlokalizowanej w K. ul. S. [...], na dz. nr [...] obręb [...] K.", autorstwa prof. dr hab. inż. arch.

K. K. Po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego organ ochrony zabytków uznał, iż zakres projektowanych robót budowlanych jest dopuszczalny ze stanowiska konserwatorskiego i zgodny z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponieważ przywołane powyżej pozwolenia konserwatorskie z 2013 r. i 2015 r. są spójne ze sobą i obejmują łącznie całość prac wykonanych w budynku przy ul. S. [...], zupełnie chybione i oczywiście sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym jest twierdzenie MWINB, jakoby nie zostało jednoznacznie wyjaśnione, czy inwestycja w obecnym kształcie narusza przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (s. 17 decyzji MWINB). Bezpodstawne i błędne stanowisko MWINB nie spotkało się jednakże z krytyczną refleksją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Na marginesie, zdaniem Spółki, zwrócić należy uwagę, że omawiając aspekt zgodności zrealizowanych robót z normami planistycznymi MWINB zupełnie pominął okoliczności związane z wydanymi dla nieruchomości przy ul. S. [...] w K. (a zatem budynku znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie kamienicy nr [...]) decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co ma o tyle znaczenie, że decyzje te zostały złożone do akt sprawy, obrazując zmiany w perspektywie urbanistycznej rejonu ul. S., które potwierdzają dopuszczalność formy i gabarytów zrealizowanej przy ul. S. [...] inwestycji pod względem planistycznym. Analiza omawianych decyzji ustalających aktualnie warunki zabudowy i zagospodarowania dla nieruchomości przy ul. S. [...] wskazuje, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, na prawidłowość wniosków opinii mgr inż. A. H. Mankamenty postępowania organu odwoławczego przy ocenie zgodności wykonanych w budynku przy ul. S. [...] w K. robót budowlanych z przepisami planistycznymi konserwatorskimi, nie zostały w pełni wychwycone przez Sąd I instancji, brak zaś właściwego odniesienia się do tych kwestii może mieć istotny wpływ na postępowanie administracyjne ponownie prowadzone w tej sprawie oraz na ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, zgromadzone dotychczas w postępowaniu legalizacyjnym dowody potwierdzają, że parametry budynku przy ul. S. nie naruszają żadnych przepisów planistycznych, jak też nie są niezgodne z wymaganiami ochrony konserwatorskiej. Możliwa jest zatem pozytywna weryfikacja wykonanych przez Spółkę robót budowlanych w aspekcie planistycznym i konserwatorskim w sposób określony decyzją PINB z dnia [...] maja 2013 r.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, Sąd I instancji, omawiając kwestię woli inwestora w legalizacji wykonanych robót budowlanych, pominął przy ocenie prawnej sprawy, że Spółka taką wolę przejawia i stara się wypełniać obowiązki nakładane przez organy nadzoru budowlanego. W tym kontekście odnotowania wymaga, całkowicie trafna skądinąd, uwaga Sądu I instancji, dotycząca ilości wydanych w sprawie przez organy administracyjne orzeczeń o charakterze kasacyjnym. Fakt kilkunastoletniego okresu prowadzenia postępowania, bardzo duża liczba decyzji o charakterze kasatoryjnym, wpływają w sposób oczywisty na poziom zaufania inwestora do organów państwa. Dezorientację skarżącego kasacyjnie budzi także sytuacja, w której (jak opisano szczegółowo powyżej) najpierw organy administracyjne wzywają do przedłożenia opinii urbanistycznej, inwestor żądanie to realizuje, następnie z nieznanych powodów organy uznają, że jednak powinna to być decyzja o warunkach zabudowy i z faktu jej nieprzedłożenia (bez żadnego wezwania w tym zakresie) wywodzą brak woli inwestora w zakresie legalizacji.

Zdaniem Spółki, nie może ulegać wątpliwości na gruncie niniejszej sprawy, że A. Sp. z o.o. - przedkładając w roku 2013 dokumentację projektową i techniczną - stosowała się do postanowienia PINB z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], którym to Spółka została zobowiązana do uzupełnienia dotychczas zebranego materiału dowodowego:

1. a. o pełną powykonawczą inwentaryzację architektoniczno-budowlaną wszystkich wykonanych robót budowlanych oraz uaktualnienie przedłożonej ekspertyzy technicznej z lutego 2010 r.;
2. b. o ocenę aktualnego stanu technicznego budynku przy ul. S. [...] w K. i jego zdatności do dalszej eksploatacji wraz z oceną prawidłowości wykonanych robót budowlanych, ich aktualnego wpływu na bezpieczeństwo użytkowania tego obiektu oraz budynków sąsiednich usytuowanych w obszarze oddziaływania, i ich zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Zupełnie błędne wobec powyższego, a niepoddane niestety jednoznacznej krytyce ze strony Sądu I instancji, jest stanowisko MWINB zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., że przedłożona przez Inwestora dokumentacja nie spełnia wymogów stawianych projektowi budowlanemu w rozumieniu ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy i nie może służyć jako podstawa legalizacji wykonanych robót (s. 23 decyzji MWINB). Stanowisko to pozostaje w wewnętrznej sprzeczności ze stwierdzeniem organu odwoławczego zawartym w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. (s. 13-14), że brak jest podstaw do żądania projektu budowlanego zamiennego. Jeżeli zatem organ nie wezwał do przedłożenia 4 egzemplarzy to nie można takiego zarzutu przedstawiać inwestorowi.

Co więcej, nie sposób nie zauważyć, że podnoszone w decyzji II instancji braki – przyjmując, że brakami są – są zwykłymi, typowymi dla projektów brakami formalnymi, które bez żadnych przeszkód mogłyby zostać uzupełnione, gdyby tylko inwestor miał wiedzę, że takie wątpliwości po stronie organu istnieją.

Zaprzeczyć stanowczo w związku z powyższym należy insynuacjom MWINB, jakoby inwestor nie dążył do zakończenia postępowania i legalizacji wykonanych robót budowlanych. Oceniana przez organ odwoławczy dokumentacja została przedłożona przez Spółkę w wykonaniu postanowienia PINB z dnia [...] grudnia 2012 r. Nieprawdziwa i nietrafna teza organu odwoławczego o braku woli Inwestora w zakończeniu postępowania i legalizacji robót zasługuje na stanowczą krytyczną ocenę Sądu administracyjnego.

Organ I instancji w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wszechstronnie i dokładnie omawiając okoliczności sprawy, przedstawił cały szereg dowodów wpływających na pozytywną ocenę zrealizowanej przy ul. S. [...] w K. inwestycji z przepisami technicznymi, planistycznymi i konserwatorskimi. PINB również dokładnie i szczegółowo omówił kwestie związane z prawidłowością działania przewodów kominowych w budynku przy ul. S. [...], w tym zagadnienia związane z legalnością robót tam wykonanych. Mając na uwadze, że inwestor - skarżąca kasacyjnie Spółka – wypełniając żądanie organu nadzoru budowlanego z 2012 r. (vide; postanowienie PINB z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...]) przedstawił niezbędną dokumentację budowlaną i dopiero ta zaktualizowana dokumentacja stała się podstawą decyzji z dnia [...] maja 2013 r.

Nietrafne pozostaje stanowisko Sądu I instancji, że "trafnie organ odwoławczy wytknął PINB, że w wydanej decyzji z 2013 r. nie znalazł naruszenia przepisów prawa wymagających podjęcia konkretnych działań naprawczych, mimo wcześniejszych własnych ustaleń w tym zakresie" (s. 42 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Wcześniejsze ustalenia PINB mogły przecież i zostały poddane weryfikacji w świetle nowszego materiału dowodowego, zebranego zgodnie z wytycznymi sądowymi, którego ocena merytoryczna trafnie doprowadziła organ I instancji do przekonania, że roboty budowlane w budynku przy ul. S. [...] w K. mogą zostać zalegalizowane bez konieczności nakładania na inwestora osobnych obowiązków.

Stan techniczny budynku przy ul. S. [...] w wyniku zrealizowanych robót jest należyty i nie tworzy jakiegokolwiek niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia jego użytkowników lub użytkowników budynków sąsiednich, na co pośrednio wskazuje również fakt, że obiekt ten funkcjonuje bezproblemowo zgodnie ze swoim przeznaczeniem od przeszło dekady i w międzyczasie był wielokrotnie kontrolowany przez organy administracji w ramach właściwości (inspekcje sanitarne, Państwową Straż Pożarną, urząd marszałkowski).

Potwierdzeniem możliwości bezpiecznej eksploatacji przedmiotowego budynku jest chociażby pismo Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...], w którym stwierdzono, że przedmiotowy budynek, użytkowany jako hotel, spełnia wymagania przeciwpożarowe wynikające z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych. Należy podkreślić (co wynika z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie), że jednym dowodem na spełnianie przez obiekt hotelowy wymagań przeciwpożarowych jest właśnie opinia właściwego miejscowo komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1723/11 z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 280/12).

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, nie jest trafna ani słuszna na gruncie niniejszej sprawy teza MWINB, niezakwestionowana niestety przez Sąd I instancji, że organ I instancji powinien był "znaleźć naruszenia przepisów wymagających podjęcia konkretnych działań naprawczych". Celem postępowania legalizacyjnego niewątpliwie nie jest próba "znalezienia naruszeń przepisów", lecz obiektywna analiza całokształtu okoliczności sprawy i adekwatna ocena prawna wykonanych robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie sukcesywnie gromadzony materiał dowodowy potwierdza właściwy stan techniczny budynku przy ul. S. [...] w K., a także brak sprzeczności zrealizowanej inwestycji z przepisami planistycznymi i konserwatorskimi. Szczegółowo omówione w uzasadnieniu decyzji PINB z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] dowody i okoliczności uprawniały, w ocenie A. Sp. z o.o., organ nadzoru budowlanego I instancji do rozstrzygnięcia sprawy w sposób w decyzji tej określony.

Dodatkowe natomiast dowody, przedłożone przed Sądem I instancji, stanowią jedynie potwierdzenie pozytywnej weryfikacji zrealizowanej inwestycji z przepisami przeciwpożarowymi i higieniczno-sanitarnymi właściwymi dla hoteli.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, w sytuacji ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, iż nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z tego względu, że roboty te zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i z tzw. "sztuką budowlaną", organ nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania wskazanych czynności. Wówczas w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wydaje się decyzję stwierdzającą brak takiej konieczności (zob. wyrok WSA w Gdański z dnia 18 listopada 2015 r., II SA/Gd 424/15, wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r. II OSK 1344/05, wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2007 r. II SA/G1 684/07, wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r. II OSK 1012/09). Nie ma w świetle powyższego, na gruncie okoliczności przedmiotowej sprawy, racji Sąd I instancji odmawiając, słuszności zarzutowi naruszenia przez MWINB art. 51 ust. 7 w z w. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (s. 48 uzasadnienia), ponieważ decyzja PINB z dnia [...] maja 2013 r. trafnie i prawidłowo co do zasady załatwiała sprawę robót budowlanych wykonanych przy ul. S. [...] w K. W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, interesy współwłaścicieli budynku nr 13 i 12 przy ul. Szerokiej nie są "uzasadnione" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane i nie korzystają z ochrony prawnej przewidzianej w tym przepisie.

Nie zasługuje bowiem na aprobatę pogląd, że źródłem "uzasadnionego interesu" w rozumieniu ww. przepisu może być wykonanie robót budowlanych (budowa kominów) niezgodnie z ustawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku winien był w sposób pełniejszy ocenić znaczenie ustalonych w postępowaniach prowadzonych przez PINB (znak; [...]) i MWINB (znak: [...]) okoliczności, dotyczących wykonania w budynku przy ul. S. [...] w K. robót budowlanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem i przepisami, w tym technicznymi. Wątpliwości dotyczą zakresu rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku przy ul. S. [...], w tym nieprawidłowości w zakresie tak lokalizacji przewodów kominowych, jak i ich nienormatywnych wylotów. Skoro jednak MWINB, a za organem odwoławczym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjęli, że dla oceny zgodności z prawem inwestycji przy ul. S. [...] istotny jest aspekt funkcjonowania przewodów kominowych w budynku przy ul. S. [...], to fundamentalnego znaczenia nabiera jednoznaczne określenie, czy roboty budowlane w tym obiekcie (także prace związane ze zwiększeniem ilości przewodów kominowych oraz wykonaniem ich wylotów) zostały wykonane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz przepisami i normami technicznymi.

Powyższe zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wobec postępowania naprawczego dotyczącego inwestycji przy ul. S. [...] i nie sposób podzielić stanowiska Sądu I instancji, że kwestia ta ma związek z niniejszą sprawą jedynie faktyczny. Nie można bowiem twierdzić z jednej strony, że zagadnienie prawidłowości funkcjonowania przewodów kominowych w budynku przy ul. S. [...] stanowi jedną z najważniejszych kwestii w niniejszej sprawie (zatem jest to okoliczność prawnie relewantna), z drugiej zaś przyjmować, że nie ma znaczenia, czy roboty budowlane budynku nr [...] zostały wykonane legalnie, czy też niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i przepisami. Błędne jest wobec powyższego stanowisko prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że kwestia legalności robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. Sz. [...] w K. ma związek jedynie faktyczny ze sprawą doprowadzenia wykonanych w sąsiednim budynku nr 12 robót do stanu zgodnego z prawem i że rozstrzygnięcie tej ostatniej sprawy nie wymaga ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego wobec prac wykonanych w budynku nr [...].

Nietrafnie przyjął Sąd I instancji, że słusznie MWINB "wskazał na potwierdzone w decyzji GINB z [...] stycznia 2006 r. znak: [...] oraz w szeregu opinii i ekspertyz rażące naruszenie przez inwestycję art. 5 Prawa budowlanego" (s. 44 uzasadnienia wyroku). Błędne jest przede wszystkim stanowisko, iż dla aktualnej oceny, czy w sprawie dochodzi do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, relewantne są okoliczności ustalone w roku 2006, zważywszy, że dopiero w roku 2013 r. organy nadzoru budowlanego ustaliły, że prawdopodobnie sąsiedni budynek nr [...] rozbudowano, przebudowano i nadbudowano niezgodnie z prawem.

Nie sposób nie zauważyć, że dopiero dowody z lat 2009-2013 (m.in.: zeznania mistrza kominiarskiego J. N., zawarte w protokole rozprawy karnej II K [...] z dnia [...] maja 2009 r.; zeznania biegłego sądowego T. K., zawarte w protokole rozprawy karnej sygn. akt II K 918/08/P z dnia [...] maja 2009 r., dowody i okoliczności przedstawione na s. 28 decyzji PINB z dnia [...] maja 2013 r.) wskazują, na istniejącą jeszcze przed rozpoczęciem prac w kamienicy nr [...], niezgodność przewodów kominowych w budynku nr [...] z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i normami - [...].

Okolicznością, bezsporną znaną organom nadzoru budowlanego z urzędu jest fakt, iż budynek przy ul. S. [...] jeszcze przed rozpoczęciem w nim prac był wyższy od budynku nr [...], zatem już wtedy stanowił przeszkodę dla wylotów przewodów kominowych w tym budynku. Z ustaleń organów nadzoru budowlanego (vide: s. 27 decyzji PINB z dnia [...] maja 2013 r.) wynika, że w roku 2000 w budynku przy ul. S. [...] prowadzono roboty budowlane polegające, m.in. na rozbudowie i nadbudowie budynku, w tym wykonano wyloty przewodów kominowych dymowych w stosunku do przegrody, jaką była i jest ściana budynku nr 12, z naruszeniem punktu 3.3.2.1. ww. Normy Polskiej PN-89-10425, bowiem zostały one usytuowane w odległości mniejszej niż 3 metry. Skarżąca Spółka stoi na stanowisku, że istniejące i poważne wątpliwości, czy roboty budowlane w budynku przy ul. Szerokiej 13 zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym (na co wskazuje treść decyzji MWINB z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], znak: [...]) nie pozwalają – jak czyni to Sąd I instancji – na automatyczne przyjęcie, że interesy właścicieli budynku nr [...] są "uzasadnione" w świetle art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2911/14 "uzasadniony interes", o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, to interes niesprzeczny z interesem społecznym, obowiązkiem organu do kontroli przestrzegania prawa (art. 7 K.p.a.), czy też zasadą praworządności (art. 6 K.p.a.). W wyroku z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 446/2010, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił z kolei, uwagę, iż " w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Przytoczenia wymaga również pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 19 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 308/2009, gdzie Sąd zauważył, że "o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane można mówić tylko, jeżeli chodzi o interes prawny".

Należy stwierdzić w związku z powyższym, że pod pojęciem "uzasadnionego interesu osób trzecich" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane kryje się interes prawny, który swoje źródło ma w powszechnie obowiązujących przepisach prawa lub w legalnych aktach (decyzjach, pozwoleniach) administracyjnych. "Uzasadniony" w powszechnym znaczeniu to "oparty na obiektywnych racjach, podstawach, poparty dowodami" (zob. internetowy słownik języka polskiego, www.sjp.pwn.pl). "Uzasadnione interesy", o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, są zatem specyficzną kwalifikowaną kategorią interesu prawnego, wyróżnianą przez zgodność z przepisami. obowiązującego prawa. S. Rozmaryn wskazuje, iż chodzi o interes godny ochrony, interes legitimate, nie stojący w sprzeczności ani z prawem, ani z zasadami współżycia społecznego (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1961, z. 12, s. 893-894).

Dany interes może być uznany za słuszny ("uzasadniony") nie tylko wtedy, gdy nie stoi w sprzeczności z prawem, lecz także wówczas, gdy zostanie uznany za godny ochrony. Oznacza ona również to, że korzystanie z indywidualnych uprawnień przez kogokolwiek nie może prowadzić do naruszenia prawa, a niezgodne z prawem korzystanie z uprawnień nie może być akceptowane.

Zdaniem Spółki, podnieść wobec powyższego należy, że rozbudowa, przebudowa i nadbudowa kamienicy nr [...] nie doprowadziła do niezgodności przewodów kominowych w sąsiednim budynku nr [...] z jakimikolwiek przepisami techniczno-budowalnymi bądź Polskimi Normami. Owa niezgodność miała charakter pierwotny i istniała na długo przez rozpoczęciem robót budowlanych w budynku nr [...]. Jednocześnie brak jest podstaw, przy istniejących poważnych wątpliwościach co do legalności prac wykonanych w budynku przy ul. S. [...] (w tym też przewodów kominowych), do objęcia automatyczną ochroną prawną współwłaścicieli tego obiektu na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane i nadawania tym interesom priorytetu, co ma nadzwyczaj istotne znaczenie, ponieważ – jak trafnie wskazał Sąd I instancji – najbardziej racjonalne rozwiązanie kwestii przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych sąsiedniej kamienicy przy ul. S. [...] to podwyższenie tych przewodów, np. przez nasady stalowe (s. 49 uzasadnienia).

Nie powinno ulegać przy tym wątpliwości, że doprowadzenie ww. przewodów do stanu zgodnego z prawem może i powinno nastąpić w toczącym się aktualnie postępowaniu w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. S. [...].

Nie można także, uwzględniając fakt prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego wyżej opisanego postępowania, zgodzić się z sugestią Sądu I instancji, jakoby realizacja inwestycji przy ul. S. [...] powodować miała nierównomierne osiadanie budynku nr [...] czy naruszyć spójność jego murów i stropów (s. 46-47 uzasadnienia). Okoliczności tego rodzaju nie znajdują potwierdzenia w żadnych opracowanych przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane ekspertyzach technicznych. Skarżąca kasacyjnie Spółka stanowczo w związku z powyższym zaprzecza nietrafnej i nieopartej o wiarygodny materiał dowodowy tezie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że realizacja robót budowlanych przy ul. S. [...] w K. doprowadziła do nierównomiernego osiadania budynku nr [...] lub naruszenia jego substancji.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, błędnie wykładając przepisy art. 51 ust. 7 i art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przyjął Sąd I instancji, że przystąpienie do użytkowania obiektu, zalegalizowanego w trybie ww. przepisów, wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W myśl art. 55 ustawy Prawo budowlane, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII

XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

1. 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 ustawy;
2. 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie, po pierwsze, nie zachodzi przesłanka określona w art. 55 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Po drugie, brak jest podstaw do stosowania art. 55 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, ponieważ wszystkie roboty w budynku nr [...] zostały już wykonane. Budynek przy ul. S. [...] w K., jako hotel, powinien zostać zaliczony do kategorii XIV załącznika do ustawy Prawo budowlane (.Kategoria XIV budynki - zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, jak: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne) i z tej przyczyny - co do zasady — przystąpienie do jego użytkowania w typowej procedurze administracyjnej wymagałoby uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Typowa procedura dotyczy sytuacji, kiedy inwestycja zrealizowana jest na podstawie funkcjonującej w obiegu prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem jest sytuacja, kiedy do stwierdzenia zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych dochodzi, jak w analizowanej sprawie, w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, ponieważ inwestor z natury rzeczy w takiej sytuacji nie ma możliwości złożenia skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, czy też uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1847/11, w którym sąd stwierdził, że "nie ma podstaw prawnych do domagania się od inwestora pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji, gdy przedmiotowy: obiekt jest realizowany w warunkach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę", czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 762/12, gdzie zauważono, iż "Nie oznacza to w żadnym wypadku, że. skoro inwestor wybudował obiekt budowlany samowolnie lub z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę i w związku z tym nie może dokonać prawnie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskać pozwolenia na użytkowanie, to może zgodnie z prawem przystąpić do użytkowania ż obiektu budowlanego, bowiem do użytkowania budynku inwestor będzie mógł przystąpić dopiero po legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych"). Mając na uwadze powyższe, zdaniem Spółki, należy stwierdzić, że skoro ustawodawca w art. 55 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wprost wymienił jedynie sytuacje, o których mowa w art. 49 ust. 5 i art. 51 ust. 4 tej ustawy, to przyjąć należy, że pozostałe tryby postępowań legalizacyjnych, w tym wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nie wiążą się z koniecznością uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (tym bardziej, że w postępowaniu legalizacyjnym badana jest zgodność wykonanych robót z przepisami i normami, w tym gwarantującymi bezpieczeństwo użytkowania). Do wniosku takiego prowadzi również powszechnie przyjęty zakaz stosowania wykładni rozszerzającej norm nakładających obowiązki na strony postępowania. Błędna jest w związku z powyższym ocena prawna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że po zakończeniu prowadzonego postępowania legalizacyjnego skarżąca kasacyjnie Spółka zobowiązana będzie do uzyskania kolejno decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki niedopuszczalne, w świetle art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, są stwierdzenia Sądu I instancji, że zasada interpretowania wątpliwości na korzyść strony nie ma zastosowania w sytuacji, gdy "trudności w zebraniu i wątpliwości w interpretacji zebranego materiału dowodowego są bezpośrednim skutkiem naruszających prawo zaniedbań inwestora, kierownika budowy i projektantów" (s. 49 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Pogląd tego rodzaju stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiącego, że: "Każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu".

Sąd I instancji, legitymizując w niniejszej sprawie możliwość rozstrzygania wątpliwości na niekorzyść Inwestora, zupełnie pominął, że w sprawie nie zapadł wobec inwestora, kierownika budowy czy projektanta jakikolwiek, prawomocny wyrok skazujący. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia za Wojewódzkim Sądem w Krakowie – z oczywistym naruszeniem zasady domniemania niewinności – że wątpliwości w sprawie dotyczącej robót budowlanych przy ul. S. [...] nie mogą być interpretowane na korzyść adresata decyzji administracyjnych, tym bardziej w sytuacji, gdy mowa o ewentualnych sankcjach administracyjnych dla strony postępowania w postaci rozbiórki części budynku. Jest to istotne o tyle, że nie ma unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji prawnej inwestora, gdy usunięto z obrotu prawnego pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego już po zakończeniu budowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2015 r. II SA/Po 666/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r. II OSK 2286/12).

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie nietrafny jest pogląd Sądu I instancji, że "brak woli inwestora do sporządzenia zgodnej z przepisami dokumentacji będzie musiał skutkować odmową legalizacji inwestycji, przez analogię do uregulowań zawartych w art. 48 i 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, o ile należycie uzasadnione będzie odstąpienie od decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane" (s. 43 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W doktrynie prawa administracyjnego upowszechniony jest pogląd o niedopuszczalności nakładania na stronę postępowania obowiązków lub ograniczania jej praw za pomocą analogii legis (por.: J. P. Tamo, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 53; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski,, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz,Warszawa 1996 s. 46; M. Jaśkowska, Związanie administracji publicznej prawem [w:] Księga pamiątkowa ku czci profesora E. Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 86 i podana tam literatura).

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że jeżeli przepis szczególny, wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1985 r., sygn. akt II SA 112/85).

Podsumowując podniesione zarzuty kasacyjne Spółka stwierdziła, że nietrafne i nieprawdziwe jest twierdzenie, jakoby inwestycja przy ul. S. [...] w K. spowodowała naruszenie uzasadnionych interesów właścicieli budynku nr [...], ponieważ po pierwsze - z dotychczasowych, najbardziej aktualnych ustaleń wynika, że prace w budynku nr [...] zostały z wysokim prawdopodobieństwem wykonane niezgodnie z prawem. Po drugie, niezgodność przewodów kominowych, dymowych i wentylacyjnych w budynku przy uh S. [...] w K. z normą PN-89/B-10425 istniała jeszcze przed rozpoczęciem prac w sąsiednim budynku nr [...].

Rację ma Sąd I instancji przyjmując, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie przez organ II instancji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, powinno ono polegać na utrzymaniu w mocy decyzji PINB z dnia [...] maja 2013 r., po uprzednim uzupełnieniu przez MWINB ustaleń co do kręgu stron postępowania oraz uwzględnieniu przedstawionych w postępowaniu odwoławczym i sądowym dowodów.

Nie budzi wątpliwości, że obiekt przy ul. S. [...] w K. wykorzystywany jest jako hotel od blisko dekady i w trakcie jego eksploatacji nie wystąpiły żadne realne zagrożenia dla jego użytkowników lub użytkowników budynków sąsiednich. Okoliczność trwałości konstrukcji ww. obiektu oraz jej należyty stan techniczny potwierdzona została przez MWINB i nie jest sporna. Możliwość bezpiecznego użytkowania budynku przy ul. S. [...] potwierdza szereg dokumentów, w tym najbardziej aktualne pisma Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] oraz Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej z dnia [...] marca 2014., znak: [...]. Na brak sprzeczności z normami planistycznymi wskazuje opracowana na żądanie organu nadzoru budowlanego opinia urbanistyczna oraz analiza ostatnich decyzji planistycznych wydanych dla nieruchomości sąsiednich. Zgodność zrealizowanej inwestycji z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami potwierdzają udzielone Inwestorowi pozwolenia konserwatorskie.

Powyższe dowody, w połączeniu z dokumentami przedstawionymi przez Inwestora w wykonaniu postanowienia PINB z dnia [...] grudnia 2012 r. potwierdzają, że orzeczenie o zgodności wykonanych przy ul. S. [...] w K. robót budowlanych z prawem w sposób określony w decyzji PINB z dnia [...] maja 2013 r. jest co do zasady trafne i prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. Spółka z o.o. z siedzibą w K. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wyrok ten odpowiada prawu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Postępowanie w sprawie trwa już tak długo, że koleje uchylanie decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia jest niedopuszczalne. Sprawa powinna być wreszcie zakończona, gdyż dalsze jej przedłużanie podważa jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada prowadzenia postepowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przyznać przy tym należy, że odpowiedzialność za ponadprzeciętnie długo prowadzone postępowanie nie spoczywa wyłącznie na organach administracji ale również na stronach postępowania. Tym niemniej postepowanie to powinno zostać wreszcie zakończone. Oczywiście może zaistnieć konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego ale w takiej sytuacji Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie może skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 136 K.p.a. i zlecić uzupełnienie postępowania dowodowego organowi I instancji.

Co do zasady stanowisko Sądu I instancji uznać należy za prawidłowe aczkolwiek nie wszystkie wyrażone przez ten Sąd poglądy można podzielić. Skarżąca kasacyjnie wskazała w skardze kasacyjnej piętnaście zastrzeżeń do uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do tych zastrzeżeń stwierdzić należy co następuje:

1. 1. Procedura z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane służy naprawie wszelkich naruszeń związanych z realizacją inwestycji, w tym także może służyć usunięciu naruszeń, które legły u podstaw uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeśli podstawą uchylenia pozwolenia na budowę jest to, że projekt nie spełnia wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, to siłą rzeczy w postępowaniu naprawczym te uchybienia powinny być wyeliminowane. W niniejszej sprawie Sąd I instancji wskazując organowi administracji na konieczność uwzględnienia naruszeń, które legły u podstaw uchylenia decyzji o pozwoleniu, uczynił to enigmatycznie i ogólnie. W sytuacji, gdy formułowane jest takie zalecenie należy wskazać jakie konkretnie uchybienia należy wziąć pod uwagę. Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 2079/01, którym uchylono decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji przy ul. S. [...] w K. wynikało, że:
2. a. Organ administracji nie sprawdził zgodności decyzji o warunkach zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy wydana była w stanie prawnym, w którym decyzją taką organ administracji stwierdzał zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem. W sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy została wyeliminowana z obrotu prawnego oczywistym jest, że organ administracji nie może dokonać oceny prawidłowości tej decyzji;
3. b. Organ administracji nie dokonał oceny zgodności planowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak to zostało już wyżej wskazane decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wyeliminowana z obrotu prawnego. Tym samym sprawdzenie zgodności inwestycji z tą decyzję jest obecnie niemożliwe;
4. c. Niewystarczające było oparcie się przez organ administracji tylko na opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydanej na wniosek inwestora i konieczne było uzyskanie decyzji tego organu zezwalającej na dokonywanie robót przy obiekcie zabytkowym. Skoro pozwolenie na budowę zostało uchylone, to nie ma już możliwości uzyskania dla tego pozwolenia decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków;
5. d. Organy administracji w uzasadnieniu decyzji nie wskazały, że projekt budowlany został sprawdzony pod kątem posiadania opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Także w tym przypadku stwierdzić należy, że skoro pozwolenie na budowę zostało uchylone, to nie jest możliwe dokonywanie w postępowaniu naprawczym ustaleń, czy projekt budowlany posiadał niezbędne opinie i uzgodnienia;
6. e. Projekt budowlany nie zawierał przyłącza energetycznego, a budynek nie może funkcjonować bez takiego przyłącza. W postępowaniu naprawczym możliwe jest sprawdzenie czy budynek posiada przyłącze energetyczne. Z akt sprawy wynika jednak, że budynek funkcjonuje od wielu lat, co daje uzasadnione podstawy do przyjęcia, że ma on dostęp do sieci elektrycznej;
7. f. Konieczne jest sprawdzenie projektu budowlanego z przepisami technicznymi. Wchodzi tu w grę przede wszystkim treść przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz.U. z 1999 r. Nr 15 póz. 1407). W sytuacji, gdy brak jest pozwolenia na budowę zatwierdzającego projekt budowlany sprawdzenie projektu z przepisami technicznymi nie będzie możliwe. W postepowaniu naprawczym organy nadzoru budowlanego mają jednak samoistny obowiązek sprawdzenia, czy obiekt budowlany wymogi te spełnia.
8. g. Organ administracji niezasadnie stwierdził, że nie można sprawdzać prawidłowości tzw. linijki słońca. Pozwolenie na budowę oraz zatwierdzony nim projekt budowlany zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. W postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego może samoistnie badać budynek pod kątem spełnienia wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych regulujących kwestie zapewnienia światła słonecznego do budynków sąsiednich.

Wobec powyższego co do zasady trafne było stwierdzenie Sądu I instancji, że organ administracji przy wydawaniu decyzji powinien uwzględnić naruszenia, które legły u podstaw uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę przy czym Sąd ten w uzasadnieniu wyroku powinien jednoznacznie wskazać, o które uchybienia chodzi, czego zabrakło. Uchybienie to świadczy o błędnym uzasadnieniu wyroku, które jednak nie miało wpływu na prawidłowość wydanego wyroku. Z przeprowadzonej przez NSA analizy podstaw uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że organ administracji w trakcie postępowania naprawczego miał obowiązek i był władny dokonać ustaleń, które pozwoliłyby uznać, że inwestycja spełnia wymogi określone prawem. Skoro tych ustaleń w decyzji organu zabrakło, to zasadnym było uchylenie wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia (decyzji) z uwagi na brak rozpatrzenia istoty sprawy.

2. Odnośnie do poruszonej przez Sąd I instancji kwestii zaburzenia funkcjonowania kominów w sąsiednim budynku czy też nierównomiernego osiadania sąsiedniego budynku na skutek realizacji budynku z odstępstwami, stwierdzić należy, że fakt ten był znany organowi I instancji jednakże nie skutkowało to podjęciem przez organ I instancji stosownych działań w celu należytego wyjaśnienia tych zagadnień. Kwestia ta nie została również oceniona przez organ odwoławczy zatem należało uchylić decyzję organu odwoławczego.

3. Jeśli na określonym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to sposób jego zagospodarowania określany jest w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Możliwość legalizacji inwestycji istnieje tylko wówczas gdy jest ona zgodna z wymogami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy lub wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli projekt budowlany nie spełniał wymogów zawartych w decyzji o warunkach zabudowy to rozważając możliwość legalizacji inwestycji należy szczególną uwagę zwrócić na to, czy obiekt budowlany spełnia wymogi wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jeżeli planu takiego nie ma z decyzją o warunkach zabudowy. Jeśli decyzji takiej nie ma obowiązkiem inwestora jest uzyskanie takiej decyzji. Wykonanie czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oznacza także zgodność z przepisami regulującymi kwestię zagospodarowania przestrzennego. Nie wystarczy zamiast decyzji o warunkach zabudowy przedstawić tylko opinię urbanistyczną. Inwestor powinien zostać wezwany do przedstawienia takiej decyzji.

4. Odwoływanie się przez Sąd I instancji do skutków odmowy legalizacji inwestycji, które to skutki wskazane zostały w art. 48 i art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowalne nie było konieczne. Skutki niewykonania obowiązku zawartego w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 określone są bowiem w art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

5. Odnośnie do zastrzeżeń wskazanych w punkcie 5 skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że pogląd Sądu I instancji w tej kwestii należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie argumentacji Sądu w tej kwestii jest zbędne.

6. Odnośnie do zastrzeżeń wskazanych w punkcie 6 stwierdzić należy, że pogląd Sądu I instancji w tej kwestii również należy w pełni podzielić. Zaznaczyć jednak należy, że jeżeli nie będzie możliwe dokładne ustalenie, jakie konkretnie roboty budowlane zostały wykonane po wstrzymaniu, to postępowanie organu nadzoru budowlanego powinno być prowadzone na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

7. Odnośnie do zastrzeżenia wskazanego w punkcie 7 pogląd wyrażony przez Sądu I instancji należy w pełni podzielić. Skutkiem realizacji inwestycji z odstępstwami od projektu budowlanego jest nieprawidłowe funkcjonowanie przewodów kominowych w sąsiednim budynku,

8. Odnośnie do zastrzeżenia wskazanego w punkcie 8 pogląd Sądu I instancji należy w pełni podzielić. Prawidłowość funkcjonowania przewodów kominowych w budynku przy ul. S. [...] w K. jest rzeczywiście jedną z najważniejszych kwestii w niniejszej sprawie.

9. Odnośnie do zastrzeżenia wskazanego w punkcie 9 pogląd Sądu I instancji należy w pełni podzielić. Skoro z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego dla Krakowa Śródmieścia sygn. akt II K 1805/06/P wynika fakt fałszowania dokumentacji istotnej dla oceny zgodności z prawem realizowanej inwestycji, to organ administracji powinien wziąć to pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy.

10. Odnośnie do zastrzeżenia wskazanego w punkcie 10, jeśli, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki to ustalenie Sądu I instancji jest błędne, to Spółka może wskazywać, że ustalenie to jest błędne. Organ administracji związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Jeśli ustalenia te ulegną zmianie, to związanie przestanie obowiązywać.

11. Odnośnie do zastrzeżenia wskazanego w punkcie 11 stwierdzić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w istocie zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że inwestor w takiej sytuacji zobowiązany będzie do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Inwestor nie będzie bowiem w stanie przedstawić dokumentów, które wymienione zostały w art. 57 ustawy Prawo budowlane, a które są niezbędne do uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

12. Odnośnie do zastrzeżenia wskazanego w punkcie 12 pogląd Sądu w tej kwestii należy w pełni podzielić. Podnoszone przez Spółkę argumenty są jedynie subiektywną oceną tego zagadnienia przez Spółkę, która to ocena nie ma uzasadnienia w dowodach uznanych przez organ administracji oraz Sąd za wiarygodne.

13. Odnośnie do zastrzeżenia wskazanego w punkcie 13 stwierdzić należy, że art. 51 ust. 7 brzmi jednoznacznie: "Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1." Zasadnie Sąd I instancji uznał, że wykładnia tego przepisu przez organ administracji była prawidłowa.

14. Odnośnie do zastrzeżenia wskazanego w punkcie 14 stwierdzić należy, że w postępowaniu administracyjnym nie ma zasady interpretowania wątpliwości na korzyść bądź niekorzyść strony. Postępowanie administracyjne nie jest procesem karnym, a nawet w procesie karnym istnieje obowiązek rozstrzygania na korzyść oskarżonego tylko tych wątpliwości, których nie da się usunąć nie zaś każdej wątpliwości. Z kolei art. 7a § 1 K.p.a. dotyczący postępowania administracyjnego dotyczy wątpliwości co do normy prawnej i stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

15. Odnośnie do zastrzeżenia wskazanego w punkcie 15 stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji uznał, iż rozstrzygnięcie sprawy związanej z robotami wykonywanymi w budynku przy ul. S. [...] w K. nie jest zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie. Kwestia wpływu jaki wywarła realizacja inwestycji prowadzonej przez skarżącą kasacyjnie Spółkę na stan techniczny budynku może być wyjaśniona w niniejszym postępowaniu bez konieczności oczekiwania na wynik postępowania dotyczącego budynku przy ul. S. [...]. Mogą być oczywiście wykorzystane w niniejszym postępowaniu dowody zgromadzone w postępowaniu dotyczącym budynku przy ul. Szerokiej [...]. Jeśli kominy w tym budynku wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia oraz niezgodnie ze sztuką budowlaną, to zostanie to uwzględnione przez organ nadzoru budowlanego. Z opinii znajdujących się w aktach sprawy wynika jednak, że problemem jest zrealizowanie przez Spółkę budynku o znacznie wyższej wysokości niż ta, która była wskazana w projekcie budowlanym. Organ wydający pozwolenie na budowę stwierdził, że przy tej wysokości jaka była w projekcie zakłóceń w funkcjonowaniu kominów w sąsiednim budynku nie będzie.

Podsumowując ponownie stwierdzić należy, że aczkolwiek postępowanie nie jest postępowaniem prostym i nieskomplikowanym, to jednak trwa już stanowczo zbyt długo i powinno zostać zakończone. W tym celu organ administracji powinien:

1. 1. Zażądać od inwestora przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy w celu ustalenia, czy obiekt budowlany o takich parametrach jakie mają miejsce w niniejszej sprawie może być zrealizowany na tym terenie zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek przedłożenia takiej decyzji w przypadku prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie wynika wprost z ustawy ale przemawia za tym wykładnia systemowa. Nie można bowiem uznać, że inwestor, który legalizuje inwestycję na ww. podstawie prawnej może być w lepszej sytuacji od inwestorów, którzy legalizując inwestycję na podstawie art. 48 bądź art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowalne mają obowiązek posiadać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja ta bowiem przesądzi o tym, czy inwestycja może być zalegalizowana z punktu widzenia ładu przestrzennego;
2. 2. W oparciu o zgromadzone dowody wypowiedzieć się, czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, czy też istnieje konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, czy też nie istnieje możliwość doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeśli w ocenie WINB w Krakowie materiał dowodowy jest niewystarczający, to WINB może go uzupełnić. Wyjaśniona powinna zostać definitywnie kwestia nierównomiernego osiadania budynku nr [...], naruszenia spójności murów i stropów tego budynku. Czy jest to wynik zrealizowanej inwestycji, czy proces ten trwa nadal, a jeżeli tak to czy możliwe jest nakazanie inwestorowi wykonania określonych robót, które by proces ten zatrzymały, bądź przywróciły stan poprzedni;
3. 3. Z akt sprawy wynika, że pozwolenie konserwatorskie dla inwestycji zostało wydane. W decyzji tej zawarty jest wykaz robót, które należy wykonać by dostosować obiekt do wymogów konserwatorskich. Organ administracji powinien stwierdzić, czy roboty te zostały wykonane;
4. 4. Odnośnie ustalenia, które roboty budowlane zostały wykonane po wstrzymaniu wykonania inwestycji, za zasadny uznać należy pogląd WINB, że jeśli nie jest możliwe ustalenie, jakie roboty były wykonywane podczas wstrzymania, to należy prowadzić całe postępowanie na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.