Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta T. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwana k.p.a.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę S. w T. dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę budynku biurowo-konferencyjno-hotelowego z przyłączami i zagospodarowaniem terenu zlokalizowanego przy ul. P. w T., obejmującego działkę geodezyjną nr dz. nr [...] (budynek) i [...] (infrastruktura) w obrębie [...] (kategoria obiektu XIV - hotele i kategoria XVI - budynki biurowe i konferencyjne).
Decyzja ta zapadła po uprzednim uchyleniu decyzji w tej samej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5.10.2011 r., sygn. akt II SA/Bd 673/11, następnie utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.06.2013 r., sygn. akt II OSK 442/12. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia NSA, podzielając w całości stanowisko sądu I instancji, stwierdził, że zasadniczy problem ujawniony na tle niniejszej sprawy stanowiła niezgodność udzielonego pozwolenia na budowę z wydanymi dla inwestycji warunkami zabudowy. Taka sytuacja powoduje naruszenie przez organy art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotem planowanej w decyzji o warunkach zabudowy inwestycji był budynek o czterech kondygnacjach nadziemnych i jednej podziemnej, o rzucie poziomym większym niż rzut kondygnacji nadziemnych. Zaprojektowana jako podziemna kondygnacja nie posiadała takiego charakteru.
Zarówno z projektu budowlanego, jak i z załączonej do akt sprawy dokumentacji wynikało bowiem, że kondygnacja określana przez inwestora jako podziemna nie została zagłębiona ze wszystkich stron w wymiarze co najmniej połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niej terenu, a co jest niezbędnym warunkiem do uznania kondygnacji za podziemną (§ 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 75, poz. 690, dalej zwane rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.).
Ponadto uzasadnionym było domaganie się przez Sąd I instancji od organów badania wpływu odstąpienia od określonych przepisów techniczno-budowlanych na ewentualne zagrożenie dla życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, czy też pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych (art. 9 ust. 1 usrawy Prawo budowlane). Zasadnym również było nakazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnienia przy tej ocenie zachowana warunków przeciwpożarowych oraz wymogów związanych ze spływem wód opadowych.
W związku z uchyleniem decyzji obu instancji Prezydent Miasta T. wydał ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozpatrując wniosek inwestora stwierdzono, iż jest on kompletny. Przedłożony projekt budowlany jest kompletny i ma wymaganą formę. Uzyskał on niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia, został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, a także aktualny wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Osoby te dołączyły oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor złożył prawidłowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Inwestor dnia [...].02.2009 r. uzyskał postanowienie Prezydenta Miasta T. w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
Projektant wykonał analizę spełnienia przepisów § 13 i § 60 ww. rozporządzenia dla zabudowy sąsiedniej. Ponadto oświadczył, że ww. przepisy zostały zachowane. Dodatkowo projektant załączył szczegółowe obliczenia bilansu terenu z oznaczeniem graficznym poszczególnych powierzchni terenu i sposobem obliczenia. Kondygnacja piwnicy została zmniejszona, projektant zaprojektował garaż podziemny usytuowany całkowicie poniżej poziomu projektowanego terenu. Projektant odsunął przedmiotowy garaż od granicy z działką nr [...] na odległość [...] m. Dokonano analizy, czy przedmiotowe zamierzenie może powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, czy też pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych. Ponadto dokonano również analizy, czy spełnione zostały warunki bezpieczeństwa pożarowego nieruchomości sąsiednich.
W wyniku zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego dnia [...].01.2014 r. odbyło się spotkanie stron postępowania, podczas którego projektant oświadczył, że w wyniku dokonanych ze stroną ustaleń zmieni zapis zawarty na rysunku przekroju H-H i B-B (rys. nr A10 projektu budowlanego branży architektonicznej), dotyczący przypór muru oporowego usytuowanego na sąsiedniej dz. nr [...] (obręb [...]), z cyt.: "do usunięcia" na "do korekty kształtu, nie wpływając na stabilność istniejącego muru oporowego przy granicy" i w tym zakresie dokonał stosownej korekty w projekcie. Uściślono również wielkość spadków warstwy odprowadzającej wody opadowe, która zgodnie z oświadczeniem projektanta będzie wynosić minimum 1,5%.
Uczestnik S. F. zakwestionował zgodność projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami dotyczącymi lokalizacji kotłowni gazowej w piwnicy. Mając na względzie uzgodnienie rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w zakresie wymagań ochrony przeciwpożarowej oraz brak podstaw prawnych do kwestionowania zaprojektowanych przez projektanta rozwiązań przyjętych decyzją znak: [...] z [...].09.2010 r., utrzymaną w mocy przez Wojewodę K.-P. decyzją znak: [...] z [...].05.2011 r., uchyloną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, nie jest zasadnym podważenie opracowania projektowego w tym zakresie.
Zgodnie z § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., projekt budowlany analizowano w aspekcie zgodności z przepisami obowiązującymi na dzień wpływu wniosku o pozwolenie na budowę.
Projekt budowlany został uzgodniony bez uwag w zakresie wymagań ochrony przeciwpożarowej.
Projekt budowlany został uzgodniony bez zastrzeżeń pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz bez zastrzeżeń pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii. Projekt zagospodarowania terenu został uzgodniony pozytywnie z Wydziałem Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta T. przy udziale gestorów sieci.
Dla działki nr [...] (obr. [...]) obowiązuje decyzja o warunkach zabudowy znak: [...] z dnia [...].07.2009 r., utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak: [...] z dnia [...].11.2009 r. Na terenie działki nr [...] w obrębie [...] projektuje się infrastrukturę nie wymagającą ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.
Sprawdzono zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi i ww. decyzją o warunkach zabudowy.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli S. F., H. R. i M. sp. z o.o. w T. S. F. wywodził, że projekt nadal nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa budowlanego ze względu na różnice projektowane poziomu terenu w stosunku do działek sąsiednich i nieprawidłowe zagłębienie w ziemi. Nieprawidłowe jest projektowanie z założeniem, że na sąsiedniej działce dojdzie do inwestycji spółki M. i teren na niej zostanie podniesiony, tym bardziej że minął okres ważności pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Projekt budowlany nie może opierać się na zdarzeniach przyszłych i niepewnych. Nieprawidłowo wykonano analizę nasłonecznienia oraz nie wyjaśniono zagrożenia związanego z wykonywaniem robót ziemnych, a przeznaczenie projektowanego obiektu prawdopodobnie będzie inne, niż określone we wniosku inwestora.
H. R. zarzucała, że przedstawiony projekt budowlany zawiera wiele błędów i nieścisłości. W projekcie na str. 6 pkt 3.4 znajduje się informacja, że nie zakłada się generalnie zmian w ukształtowaniu terenu, gdy tymczasem projektowany teren został podwyższony miejscami nawet o ponad [...] m. Na granicy południowej i częściowo zachodniej planuje się mur oporowy, który jako budowla bez okien powinna być odsunięta 3 m od granicy działki. Projekt nie rozwiązuje zabezpieczenia istniejącego ceglanego ogrodzenia podczas wykonywania głębokich wykopów. Uzyskane i dołączone do projektu opinie z 2013 r. wykonane są na nieaktualnych mapach geodezyjnych z 2007 r. W projekcie uwzględniono planowaną wysokość terenu działki nr [...], tymczasem w 2009 r. wygasła decyzja o pozwoleniu na budowę dla tej działki. Planowana kotłownia gazowa jest niezgodna z przepisami. Ponadto projekt zakłada umieszczenie na ceglanym ogrodzeniu barierki siatkowej bez zgody właścicieli. Niewłaściwie wyliczono ilość miejsc parkingowych.
Spółka M. zarzuciła, że usytuowanie obiektu budowlanego w tak niewielkiej odległości od granicy jej działek [...] i [...] będzie mogło powodować zagrożenie życia ludzi, bezpieczeństwa mienia, pogorszy warunki zdrowotno-sanitarne, użytkowe, a także uniemożliwi uzyskanie odpowiedniego nasłonecznienia planowanej inwestycji. Realizacja zaplanowanej inwestycji będzie przeprowadzona kosztem planowanej inwestycji sąsiedniej. Za niezgodne z prawem należy uznać analizę przesłaniania.
Na skutek ww. odwołań Wojewoda K.-P. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję organu administracji I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w trakcie ponownego postępowania w sprawie organ I instancji kierował się wskazaniami zawartymi w ww. wyrokach NSA i WSA. Inwestor został wezwany do doprowadzenia projektu do zgodności z art. 35 ustawy Prawo budowlane.
W ocenie organu odwoławczego zarzuty przedstawione przez S. F. nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z zaleceniami zawartymi w uzasadnieniach obu wyroków dokonano zmiany w dokumentacji projektowej. Zmniejszono kondygnację podziemną poprzez odsunięcie ściany zewnętrznej na odległość 4 m od granicy z działką nr [...], której poziom jest obniżony w stosunku do projektowanego poziomu terenu na działce inwestora. W ten sposób przestały istnieć wątpliwości zawarte w wyroku WSA dotyczące uznania tej kondygnacji za podziemną i tym samym spełnienia warunków decyzji o warunkach zabudowy. Po likwidacji części podziemnej obiektu przy granicy z działką nr [...] nie ma znaczenia istniejący lub projektowy poziom terenu tej działki. Odnośnie zarzutu nie spełniania przez projekt wymogów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462) organ stwierdził, że § 14 ww. rozporządzenia stanowi, iż "Do wniosku o pozwolenie na budowę (...) złożonego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe." Zarzut pominięcia w analizie nasłonecznienia pomieszczeń na parterze i pierwszym piętrze budynku przy ul. P. został już wyjaśniony w trakcie postępowania przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z oświadczenie projektanta wynika, że na parterze i pierwszym piętrze budynku przy ul. P. znajdują się pomieszczenia nie przeznaczone na pobyt ludzi zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i tym samym nie zachodzi konieczność zapewnienia naturalnego oświetlenia tych pomieszczeń (§13 ww. rozporządzenia). Odnośnie kwestionowanej analizy nasłonecznienia pokojów mieszkalnych w budynku przy ul. P. należy stwierdzić, że wyliczone nasłonecznienie wynosi 6 i 5 godzin, co spełnia określony w § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. warunek zapewnienia 3 godzin czasu nasłonecznienia w dniach równonocy w godzinach od 7.00 do 17.00. Dla spełnienia warunku zapewnienia właściwego nasłonecznienia bez znaczenia jest, czy budynek znajduje się w zabudowie śródmiejskiej, czy też nie, bo dla zabudowy śródmiejskiej wystarczy zapewnienie 1,5 godzin czasu nasłonecznienia zgodnie z § 60 ust. 2 ww. rozporządzenia.
Zarzut nieuwzględnienia w analizie nasłonecznienia tarasu widokowego na dachu projektowanego budynku i ewentualnego ustawienia na nim parasoli i innych urządzeń nie może być brany pod uwagę, ponieważ nie reguluje tego prawo budowlane. Zastrzeżenia skarżącego dotyczące wykonanych robót rozbiórkowych na terenie planowanej inwestycji i przyszłych robót ziemnych związanych z planowaną inwestycją nie są przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji, a dotyczą wykonawstwa robót budowlanych i są w kompetencji nadzoru budowlanego. Zarzut, że planowany obiekt ma mieć zupełnie inne przeznaczenie niż we wniosku inwestora, nie może podważać wydanej decyzji. Obiekt w projekcie budowlanym został określony jako biurowo-konferencyjno-hotelowy i na taką funkcję wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Inwestor ma prawo zmienić sposób użytkowania obiektu, ale musi wystąpić z odpowiednim wnioskiem do organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Zarzuty sformułowane przez H. R. również nie zasługiwały na uwzględnienie. Podważany zapis w opisie do projektu zagospodarowania terenu pkt 3.4. "nie zakłada się generalnie zmian w ukształtowaniu terenu - lokalne obniżenie przy zjeździe do garażu we wschodniej części działki" jest zgodny z przyjętym projektem budowlanym. Obecnie teren działki jest pochylony w kierunku południowym i obniżony w stosunku do działki sąsiedniej od strony północnej. Projektant przyjął poziom działki [...] m npm nawiązując do poziomu istniejącego chodnika przy ul. P. i wyrównał teren działki. Zarzut, że mur oporowy na granicy południowej i częściowo zachodniej jako budowla bez okien powinna być odsunięta o 3 m od granic działki, nie dotyczy rozpatrywanego przypadku. Przepis, którego naruszenie wskazuje skarżąca, zawarty w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczy budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych łub drzwiowych w stronę granicy, a nie muru oporowego.
Obawy skarżącej dotyczące planowanych robót ziemnych przy należącym do niej zabytkowym, ceglanym ogrodzeniu znajdują rozwiązanie w zaskarżonej decyzji. W pkt 1 dotyczącym szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, nałożono m.in. obowiązek przestrzegania warunków wynikających z art. 5 ustawy Prawo budowlane, który nakłada m.in. obowiązek ochrony podczas budowy obiektów wpisanych do rejestru zabytków i poszanowania interesu osób trzecich. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nie reguluje sposobu wykonywania robót budowlanych, wskazuje jedynie, jakich przepisów należy przestrzegać podczas budowy. Skarżąca jest w błędzie wskazując, że zawarte w projekcie opinie wykonane są na nieaktualnych mapach. Opinię nr [...] z dnia [...].12.2013 r. w sprawie pozytywnego zaopiniowania lokalizacji obiektu przy udziale gestorów sieci wydał Wydział Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta T. Wskazuje to na aktualność mapy wykorzystywanej w dokumentacji projektowej.
Uwzględnienie w projekcie na przekrojach projektowanej wysokości terenu przyległej działki nie jest błędem, mimo że decyzja zatwierdzająca ten projekt wygasła. Projektant przedstawił poziom terenu istniejący i projektowany. W związku z odsunięciem kondygnacji podziemnej od granicy nie ma znaczenia, czy inwestycja ta zostanie zrealizowana. Zarzut umieszczenia kotłowni gazowej niezgodnie z przepisami w podziemnej części budynku jest niezasadny, ponieważ planowana kotłownia gazowa została zaprojektowana zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dniu złożenia wniosku przez inwestora (§ 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.) i wraz z całym projektem uzgodniona bez uwag w zakresie wymagań ochrony przeciwpożarowej z rzeczoznawcą. Skarżąca jest w błędzie pisząc w odwołaniu, że projekt zakłada umieszczenie na należącym do niej ceglanym ogrodzeniu barierki siatkowej systemowej (przekrój H-H i A-A).
Barierkę zaprojektowano przy murze skarżącej. Zamocowana jest do projektowanych donic z zielenią. Widać to wyraźnie na przekroju H-H. Niezrozumiałe dla skarżącej wyliczenie ilości miejsc parkingowych jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy podaje wskaźniki do wyliczenia ilości miejsc parkingowych w zależności od powierzchni użytkowej obiektu z wyłączeniem powierzchni użytkowej hotelu i liczby łóżek hotelowych, a te nie zmieniły się. Zastrzeżenia dotyczące złożenia w 2013 r. do zatwierdzenia projektu z 2007 r. są niesłuszne. Wniosek inwestor złożył wraz z projektem dnia [...].09.2007 r. W 2013 r. organ pierwszej instancji zgodnie z wyrokiem WSA ponownie rozpatrywał wniosek z 2007 r. wraz z projektem z 2007 r.
Odwołanie spółki M. również nie zasługiwało na uwzględnienie. Zastrzeżenia dotyczące sprawdzenia poprawności warunku odległości i przesłaniania dla planowanego budynku przy ul. P. z sąsiednimi budynkami i zamierzeniami inwestycyjnymi jako niezgodnego z prawem, ponieważ przyjęto warunki jak dla zabudowy śródmiejskiej, nie mają znaczenia, ponieważ sprawdzenie to spełnia warunki również dla zabudowy poza śródmiejskiej. Zarzut, że realizacja zatwierdzonej inwestycji utrudni i będzie przeprowadzona kosztem planowanej inwestycji skarżącej spółki jest bezprzedmiotowy dla postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Inwestor musi spełnić określone prawem budowlanym warunki i w przypadku ich dotrzymania organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma prawa odmówić wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).
Biorąc pod uwagę, że ponownie rozpatrując wniosek inwestora organ pierwszej instancji uwzględnił uwagi zawarte w wyroku NSA i WSA, nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła H. R. zarzucając jej naruszenie:
- a) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
§ 176 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego błędną interpretację, § 330 ww. rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie, § 41 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie;
- b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasad uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób całkowicie dowolny i pozbawiony oparcia w przepisach prawa i w zgromadzonym materiale dowodowym oraz poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała odnośnie zarzutów dotyczących kotłowni gazowej, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w toku postępowania administracyjnego, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. O ile nie nastąpiła zmiana rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zakresie dotyczącym lokalizacji kotłowni gazowych, o tyle istotnej zmianie uległa interpretacja Polskiej Normy PN-B-02431-1:1999. Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej po uzgodnieniach Departamentem Rynku Budowlanego i Techniki Ministerstwa Infrastruktury wydała w dniu [...].01.2011 r. oficjalne stanowisko, zgodnie z którym kotłownie należy instalować w służącym wyłącznie do tego celu pomieszczeniu technicznym mogącym być zlokalizowanym w nowoprojektowanych budynkach o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie na kondygnacji najwyższej lub najniższej nadziemnej (parterze).
W świetle powyższego niedopuszczalna jest lokalizacja wspomnianych kotłowni na kondygnacjach podziemnych nowoprojektowanych budynków, co też inwestor uczynił. Swoim działaniem organ naruszył art. 7 k.p.a.
Odnośnie ogrodzenia z siatki systemowej skarżąca wywodziła, że zapis skarżonej decyzji akceptujący fakt montażu stelaża barierki siatkowej systemowej w donicy z zielenią nie zapewnia stabilności przyjętego rozwiązania. Zgodnie z § 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Przedstawiona przez inwestora koncepcja, podstawą której jest wykorzystanie istniejącego, częściowo rozebranego muru ceglanego, nie daje takiej rękojmi. Istotnym jest bowiem, aby ogrodzenie zapewniało standard bezpieczeństwa na całej swojej długości i wysokości.
Ponadto ogrodzenie to nie spełnia jedynie funkcji oddzielającej dwie nieruchomości. Ma ono także stanowić swojego rodzaju zabezpieczenie, gdyż pomiędzy sąsiednimi działkami od strony południowej i zachodniej istnieje spora różnica w wysokościach stanowiąca zagrożenia dla zdrowia i życia. Częścią projektowanego ogrodzenia będzie należący do skarżącej mur ceglany i nie może ona jednoznacznie zadeklarować, że mur ten pozostanie w niezmienionym kształcie. Inwestor nie uzyskał od niej żadnej zgody, która pozwoliłaby mu wykorzystać istniejącą część muru. Inwestor nie przywidział także sytuacji, jak zabezpieczyć skraj działki w przypadku wykonania przez skarżącą demontażu muru, czego w perspektywie czasu wykluczyć nie można.
Odnośnie zmiany ukształtowania terenu nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, że generalnie nie zakłada się zmiany ukształtowania terenu. Z przekroju H-H jasno wynika, że jest różnica pomiędzy terenem istniejącym ([...]) a wysokością terenem planowanego, tj. [...]. Nie można zatem swobodnie przyjąć, opierając się na uznaniu inwestora, że nie zakłada się zmiany ukształtowania terenu.
Poza tym w załączonej do decyzji dokumentacji projektowej znajduje się zatwierdzenie dla pierwotnej wersji projektu, a nie dla wersji zaktualizowanej.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Również uczestnik postępowania S. sp. z o.o. w T. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, aczkolwiek z innych powodów, niż w niej wskazane.
W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że w aktach sprawy brak jest decyzji Prezydenta Miasta T. z [...].07.2009 r. o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, pomimo tego że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji twierdzi, iż jego decyzja jest zgodna właśnie z ww. decyzją o warunkach zabudowy. Decyzji tej brak jest również w projekcie budowlanym. Znajdują się w nim jedynie wcześniej wydane decyzje o warunkach zabudowy, tj. z [...].09.2007 r. oraz z [...].03.2008 r. Aktualna decyzja o warunkach zabudowy ma tymczasem pierwszorzędne znaczenie przy ocenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 34 § 1 ustawy Prawo budowlane, projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...), natomiast w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami (...) decyzji o warunkach zabudowy (...).
Z uwagi na brak tej decyzji w aktach sprawy nie sposób przyjąć, że organy dokonały oceny zgodności z nią projektu budowlanego. O ile można przyjąć, że organ I instancji mógł w trakcie postępowania dysponować treścią tej decyzji (chociaż brak na to dowodów), to niewątpliwie organ II instancji nie miał możliwości zapoznania się z nią. Podkreślenia wymaga, że właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty, co w niniejszej sprawie, z uwagi na brak aktualnej decyzji o warunkach zabudowy, nie mogło mieć miejsca. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza zatem samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni.
Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji (vide wyroki NSA z 21.02.2012 r., II OSK 2720/11, LEX nr 1145626 oraz z 17.05.2011 r., II OSK 672/10, LEX nr 1081834). Wiąże się z tym dodatkowo kolejne naruszenie przepisów postępowania, które nie zostało zauważone przez skarżącą, a które dostrzegł Sąd, a mianowicie uzasadnienie organu II instancji ogranicza się w zasadzie wyłącznie do oceny zarzutów odwołań, co pozwala na stwierdzenie, że organ odwoławczy ten nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, czego potwierdzeniem jest to, że nie dostrzegł on braku w aktach sprawy aktualnej decyzji o warunkach zabudowy.
W tym miejscu należy wskazać, że nie mógł zostać pozytywnie rozpatrzony wniosek inwestora zawarty w piśmie z [...].05.2015 r., złożonym już po zamknięciu rozprawy, dotyczący dopuszczenia dowodu z decyzji o warunkach zabudowy z [...].07.2009 r. Wynika to z tego, że dowód z powyższej decyzji były zobowiązane przeprowadzić organy i Sąd nie może ich w tym zastąpić, ponieważ art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Nie może to jednak służyć uzupełnianiu postępowania dowodowego prowadzonego przez organy i ustalaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, gdyż byłoby to zaprzeczeniem podstawowych założeń kontroli realizowanej przez sądy administracyjne. Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej (vide np. wyrok NSA z 7.10.2014 r., II FSK 2290/13, LEX nr 1591729, wyrok WSA w Poznaniu z 5.06.2014 r., II SA/Po 67/14, LEX nr 1485879).
Przechodząc do dalszej analizy sprawy stwierdzić trzeba, że w analizowanym projekcie budowlanym znajdują się zakreślenia korektorem (Rysunek [...] Przekrój [...]) oraz nieomówione przekreślenia i dopiski, w większości nieczytelne (Rysunek [...] Przekroje poprzeczne). W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z Nr 120, poz. 1133), który ma zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść § 14 aktualnie obowiązującego rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462), projekt budowlany należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę formatu A-4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu.
Mając na względzie fakt, że projekt budowlany jest dokumentem, co nie winno budzić wątpliwości, to do naniesienia poprawek, uzupełnień należy stosować takie zasady, o jakich mowa chociażby w art. 71 k.p.a. Niewątpliwa wadliwość projektu budowlanego zatwierdzonego badaną decyzją polega na braku czytelności tegoż projektu, bowiem naniesione poprawki czynią projekt ten nie tylko nieczytelnym, ale też i podważają jego wiarygodność jako dokumentu co do pochodzenia naniesionych poprawek. Wprowadzenie do projektu budowlanego poprawek (do tego nieczytelnych) bez ich omówienia oraz prawidłowej autoryzacji (bo za taką nie można uznać nieczytelnych podpisów) nigdy nie pozwoli na stwierdzenie, czy autor projektu wiedział, czy też nie o naniesionych poprawkach, bowiem nic nie wskazuje na to, kto i kiedy te poprawki naniósł. Taka sytuacja jest niedopuszczalna i nie może jej akceptować organ mający poddać ocenie legalność projektu, jego kompletność (vide wyroki NSA z 18.12.2007 r., II OSK 1703/06, z 12.12.2013 r., II OSK 1714/12).
Tak samo wypowiedział się w podobnej sprawie WSA w Warszawie w wyroku z 1.12.2008 r., VII SA/Wa 365/08, LEX nr 558399, stwierdzając, że przepisy rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego nie dają podstaw do poprawiania projektu budowlanego w znaczeniu materialnym, czyli dokonywania ingerencji autora w treść projektu, szczególnie, gdy projekt taki złożono władzy budowlanej w celu zatwierdzenia. Nie można wykluczyć wprawdzie konieczności dokonania poprawki w znaczeniu formalnym, tj. naprawienia pomyłki w użytym wyrazie czy oznaczeniu graficznym (poprzez skreślenie tekstu i umieszczenie obok daty oraz podpisu osoby uprawnionej), skoro dopuszcza taką możliwość art. 71 k.p.a. w odniesieniu do protokołu, jednakże skreślenia takie czy poprawki nie mogą zmieniać sensu i znaczenia materialnego wyrażeń czy oznaczeń, gdyż "skreślenia" oznaczają wyrazy skreślone, a "poprawki" poprawione wyrazy lub inne znaki. Nie odpowiada zatem pojęciu "skreślenia" zamazanie wyrazu lub zdania korektorem, przez co poprzedni tekst staje się nieczytelny, a co miał, o czym była mowa wyżej, miejsce w przedmiotowej sprawie.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, należy uznać je za niezasadne.
Odnośnie zarzutu dotyczącego prawidłowości posadowienia kotłowni stwierdzić trzeba, że, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie uległy zmianie w trakcie postępowania przepisy odnoszące się do tej kwestii, w szczególności nie zmienił się § 176 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Zgodnie z jego ust. 1, pomieszczenia przeznaczone do instalowania kotłów na paliwa gazowe powinny odpowiadać wymaganiom § 172 oraz innym przepisom rozporządzenia, a także odpowiadać wymaganiom określonym w Polskiej Normie dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwa gazowe o gęstości względnej mniejszej niż 1. Z kolei w myśl ust. 4, kotły na paliwa gazowe o łącznej mocy cieplnej powyżej 60 kW do 2.000 kW (w analizowanej sprawie było to 205 kW) należy instalować w służącym wyłącznie do tego celu pomieszczeniu technicznym lub w budynku wolno stojącym przeznaczonym wyłącznie na kotłownię. Zmianie nie uległa również Polska Norma PN-B-02431-1 z kwietnia 1999 r., która w pkt 2.3 "Kotłownie o łącznej mocy cieplnej powyżej 60 kW do 2000 kW", ppkt 1 "Położenie kotłowni", stanowi, że "(...).
Może ona znajdować się na najniższej lub najwyższej kondygnacji budynku w pomieszczeniu specjalnie wydzielonym i przewidzianym wyłącznie do zainstalowania kotłów wraz z niezbędnym wyposażeniem związanym z ich eksploatacją. Pomieszczenie to powinno mieć co najmniej jedną ścianę zewnętrzną. W budynku o liczbie kondygnacji większej niż cztery, kotłownie należy lokalizować na najwyższej kondygnacji budynku." W związku z powyższym posadowienie kotłowni w specjalnie do tego przeznaczonym pomieszczeniu w kondygnacji podziemnej (piwnicy) było prawidłowe, skoro projektowany budynek posiada 3 piętra (4 kondygnacje). Nie mogło zatem odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku powołanie się przez nią na treść pisma Komendy Głównej Straży Pożarnej z [...].01.2011 r. wyrażającego odmienny w tym zakresie pogląd. Jest to właśnie jedynie pogląd wyrażony przez inny organ, nie wiążący w niniejszej sprawie.
Odnosząc się jednak do zawartego tam stwierdzenia związanego z rozróżnieniem pomiędzy piwnicą i kondygnacją podziemną stwierdzić trzeba, że zgodnie z § 3 pkt 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. piwnica jest również kondygnacją, więc może być uznana za "najniższą kondygnację" w rozumieniu ww. Polskiej Normy.
Nie był również zasady zarzut dotyczący ogrodzenia. Skarżąca kwestionowała prawidłowość rozwiązania zastosowanego w zakresie jego zamocowania. W tym przedmiocie Sąd nie może się wypowiadać, istotne jest jedynie to, aby nie stwarzało ono zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt stosownie do § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., natomiast przyjęte rozwiązania techniczne nie podlegały ocenie. Zgodzić się należy z organem, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nie reguluje sposobu wykonywania robót budowlanych, wskazuje jedynie, jakich przepisów należy przestrzegać podczas budowy.
Natomiast z uwagi na omówione wyżej skreślenia i omówienia w treści projektu budowlanego obejmujące właśnie elementy ogrodzenia nie było możliwości skontrolowania prawidłowości projektu odnośnie kwestii przylegania tegoż ogrodzenia do muru będącego własnością skarżącej.
Odnośnie zarzutu zmiany ukształtowania terenu to faktycznie z treści projektu budowlanego (s. 6 pkt 3.4) wynika, że nie zakłada się generalnie zmian w tym zakresie, jednakże z drugiej strony zawarto w nim konkretne parametry tej zmiany (vide przekrój AA i przekrój H-H). Z uwagi jednak na postawione wyżej zarzuty dotyczące prawidłowości sporządzenia powyższych przekrojów, konieczne będzie włączenie do projektu budowlanego ich prawidłowej wersji nie zawierającej niedozwolonych skreśleń i nieczytelnych omówień, a także po dołączeniu do akt sprawy aktualnej decyzji o warunkach zabudowy, kwestie te będą podlegały ponownej ocenie przez organy.
Nie mógł zostać również uwzględniony zarzut dotyczący tego, że w załączonej do decyzji dokumentacji projektowej znajduje się zatwierdzenie dla pierwotnej wersji projektu, a nie dla wersji zaktualizowanej. Nie ulega wątpliwości to, że organ rozpoznawał wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę złożony [...] września 2007 r., do którego dołączono projekt budowlany z lipca 2007 r. Zatem przedmiotem rozpoznania był ww. projekt, który jednak w trakcie postępowania ulegał zmianom i poprawkom, które, pod warunkiem że były dokonane w prawidłowy sposób, tj. zgodny z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mają wpływu na ocenę prawidłowości takiego projektu.
Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 330 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Dotyczy on kwestii obowiązywania tegoż rozporządzenia w przypadku spraw wszczętych przed dniem jego wejścia w życie, a więc przed 16.12.2002 r. W przedmiotowej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę został złożony 28.09.2007 r., a więc w trakcie obowiązywania ww. rozporządzenia i organy w żaden sposób nie stosowały tego przepisu.
Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W szczególności organ uzupełni akta sprawy o aktualną decyzję o warunkach zabudowy oraz wezwie inwestora (projektanta) do poprawienia projektu budowlanego w taki sposób, aby nie zawierał on niedozwolonych skreśleń, zakreśleń i nieczytelnych dopisków, o których była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia.
Mając na uwadze powyższe z uwagi na naruszenie przez organy przepisów postępowania (art. 15, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 71 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego (art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 6), które miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącą wpisu w kwocie [...] zł (§ 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).