Uzasadnienie
Działający w imieniu Gminy Miasto B. Prezydent Miasta B., pismem z dnia [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.
Decyzja organu II instancji wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), art. 130, art. 134, art. 150 ust. 1 i 5, art. 151 ust. 1, art. 154, art. 156 ust. 1 i 3 oraz art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) a także § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.).
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie prawnym oraz faktycznym.
Wnioskiem z dnia [...] Z. M. oraz G. M., wystąpili do Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu Miejskiego w B. o wydzielenie z będącej ich własnością działki nr [...], położonej przy ul. W. – P. części o powierzchni ok. 200 m² zajętej pod drogę publiczną – ulicę W. i wypłacenie odszkodowania.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę B. z dniem [...] własności części nieruchomości położonej w B. przy ul. W., stanowiącej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...], o pow. 0,0299 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], jako własność Z. M. w ½ części oraz G. M. również w ½ części zajętej w dniu [...] pod drogę publiczną i zaliczonej od dnia nabycia do kategorii dróg gminnych.
Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta B. z prowadzenia sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, wyznaczając do załatwienia sprawy Starostę B. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Starosta B., ustalił na rzecz G. M. oraz Z. M. odszkodowanie w łącznej wysokości 21.833,00 zł, stosownie do przypadających im udziałów – do ½ części należącej do G. M., w wysokości 10.916,50 zł. oraz do ½ części należącej do Z. M. w wysokości 10.916,50 zł. zł. Do wypłaty odszkodowania zobowiązany został Prezydent B. Jak wskazano w uzasadnieniu, podstawą wydania decyzji stał się operat szacunkowy, zlecony rzeczoznawcy, który z uwzględnieniem celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, jej przeznaczenia a także stopnia wyposażenia i zagospodarowania, oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 21.833,00 zł, co stanowi ok. 73,02 za m².
Z powyższym operatem szacunkowym zarówno G. M. oraz Z. M., jak i przedstawiciel Prezydenta Miasta B. zapoznali się podczas rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej w dniu [...] i nie wnieśli żadnych uwag, ani do przeprowadzonego postępowania, ani do samego operatu.
Powyższa decyzja zakwestionowana została przez Prezydenta Miasta B. We wniesionym odwołaniu Prezydent wskazał, iż niezgodne z prawem jest przyjęcie jako podstawy wyceny zasad przyjętych w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i określenie wartości rynkowej nieruchomości jako iloczynu wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, tj. nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych na działalność techniczno – usługową bez próby zbadania rynku i skorzystania z metody wskazanej w ust. 1 wymienionego § 36. W opinii odwołującego się należało bowiem przyjąć podejście porównawcze, poprzez przyjęcie cen transakcyjnych uzyskiwanych ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, dopiero w przypadku braku takich cen wartość gruntu określić należało jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że ich wartość jest niższa, niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50%.
Metoda przyjęta natomiast przez rzeczoznawcę doprowadziła do zawyżenia wartości nieruchomości, rzutując również potencjalnie na wartość zajętych pod drogi działek, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, o której mowa.
Prezydent zaznaczył ponadto, iż przejście prawa nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne odbywa się nie tylko w drodze aktów administracyjnych, lecz również na podstawie umów cywilnoprawnych, kopie których stanowiły załączniki przy wcześniej składnych przez Prezydenta Miasta B. odwołaniach. Jako przykład podane zostało odwołanie zarejestrowane pod sygn. akt [...].
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji.
Jak wskazano w uzasadnieniu, wysokość odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne ustala się na podstawie wartości nieruchomości, określonej po uzyskaniu stosownej opinii rzeczoznawcy majątkowego. W świetle art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje z kolei rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych – co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.
Nadto, jak wskazał organ odwoławczy, zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł również § 36 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
W związku z przyjęciem przez Wojewodę nie dość rzetelnego zbadania przez organ pierwszej instancji zasadności metody przyjętej przez rzeczoznawcę, zlecił on rzeczoznawcy pisemne wyjaśnienie dotyczące operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśnienia te załączone zostały do akt sprawy.
Jak wynika z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego, operat szacunkowy w niniejszej sprawie sporządzony został bardzo rzetelnie. Poprzedziła go dogłębna analiza transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, która doprowadziła do konkluzji, iż cechy zakupionych przez Gminę działek przeznaczonych pod drogi publiczne nie spełniają warunków podobieństwa – porównywalności z cechami działki wycenianej w zakresie lokalizacji, stanu prawnego, sposobu użytkowania oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca stwierdził ponadto, że nieruchomości zakupione przez Gminę pod drogi nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym, z uwagi na sporadyczność tego typu transakcji, ograniczoną reprezentatywność rynku i nie spełnianie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. Rzeczoznawca zaznaczył, że analiza rynku nieruchomości zajętych pod drogi w Bydgoszczy wskazuje na możliwość znalezienia jedynie pojedynczych nieruchomości podobnych, nie jest natomiast możliwe utworzenie zbioru takich nieruchomości, na podstawie którego można by zastosować podejście porównawcze do sporządzania wyceny.
Jak ponadto wynika z wyjaśnień, przyjęty sposób wyceny, określony w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzedzony został wnikliwą analizą rynku nieruchomości i możliwości zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia, o którym mowa.
Odnośnie przytoczonego przez odwołującego się argumentu, nabywania nieruchomości drogowych w drodze transakcji wolnorynkowch, organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie transakcje pod drogi nie spełniają kryteriów definicji wartości rynkowej, gdyż strony działały niejako w sytuacji przymusowej, a cel i nabywca zostały ściśle określone.
Ustosunkowując się do przedstawionych aktów notarialnych organ stwierdził, że nie mogły zostać one uwzględnione w sporządzonym operacie szacunkowym – jeden z przytoczonych aktów notarialnych, z dnia [...] (repertorium [...] nr [...]) sporządzony został po dacie sporządzenia operatu szacunkowego, natomiast akty notarialne z dnia [...] i [...] nie mogły zostać wzięte pod uwagę ze względu na nieporównywalność wskazanych nieruchomości pod względem stanu prawnego, sposobu zagospodarowania, użytkowania i lokalizacji. Transakcje z kolei z dnia [...] oraz [...] nie mogły zostać uwzględnione z uwagi na gwałtowną zmianę cen transakcyjnych na rynku nieruchomości w okresie następującym po ich zawarciu.
Z uwagi na powyższe organ uznał, iż sporządzony operat szacunkowy dokonany w przedmiotowej sprawie, uwzględnił wszystkie wymagania wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Organ podkreślił ponadto, iż do dokonywania wyceny nieruchomości zajmowanych pod drogi publiczne zaleca się stosowanie § 36 ust. 2 rozporządzenia, z uwagi na sprzeczność istniejącą pomiędzy § 36 ust. 1 rozporządzenia i art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wynika z również opinii Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...], zgodnie z "zasadą korzyści".
Decyzja Wojewody [...] stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Prezydenta Miasta B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.
Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie norm prawa materialnego – art. 134, art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także prawa procesowego, w szczególności art. 7, art.8, art. 77 i art. 80 kpa.
Ponawiając argumenty przytoczone w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, skarżący podkreślił, iż odnośnie dokumentów w postaci kopii transakcji sprzedaży, intencją ich przedłożenia nie było dokonanie wyboru nieruchomości podobnych, lecz wykazanie, że wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy, rynek nieruchomości drogowych zarówno istniał – jak i istnieje i kształtują go nie tylko nabywcy nieruchomości, ale także ich sprzedający, czyli osoby fizyczne. Skarżący wskazał ponadto, iż transakcje nie są zawierane sporadycznie, ponieważ w 2007r. Miasto B. zawarło 28 umów dotyczących nieruchomości zajętych pod istniejące drogi publiczne, w 2008r. – 27 umów, a w 2009r. – 17 transakcji, co nie zostało przez organ przeanalizowane.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.- zwanej dalej u.p.p.s.a.).
Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z powyższym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Istota rozpoznawanej sprawy dotyczyła ustalenia odszkodowania należnego za przejście na własność Skarbu Państwa - z mocy prawa - nieruchomości zajętej w dniu [...] pod drogę publiczną.
Bezsporne w rozpoznawanej sprawie jest, że przejęcie własności spornej nieruchomości stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm. - zwanej dalej ustawą reformującą.). W myśl przywołanego przepisu przejście własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Z ust. 4 i 5 przedmiotowej normy wynika z kolei, że odszkodowanie to będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości - to jest według Działu III, Rozdział 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. - zwanej w dalszej części u.g.n.) - przy czym podstawę do wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy (tj. 29 października 1998 r.), bez uwzględniania wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Warunkiem ustalenia i wypłacenia odszkodowania jest złożenie wniosku przez właściciela nieruchomości (byłego właściciela) w terminie od dnia 1 stycznia 2002 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.
O zgodności powyższego przepisu z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 OTK-A 2004/7/66- Lex Nr 121570.
W powyższym wyroku Trybunał przyjął, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne.
W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego w sprawie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na drogi publiczne (w tej konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej) zaistniały wystarczające przesłanki na rzecz odejścia od pełnej ekwiwalentności odszkodowania. Zakwestionowana regulacja była bowiem aktem jednorazowym i miała na celu uporządkowanie stanu prawnego dróg, co do których - z różnych przyczyn - od około 50 lat stan faktyczny nie pokrywał się ze stanem prawnym. Nadto niezależnie od powyższych racji należy stwierdzić, że uprawnione podmioty (wywłaszczeni) miały możliwość dochodzenia swoich praw, czego jednak w odpowiednim czasie nie czyniły. Warto tu przypomnieć w pełni aprobowaną w demokratycznych państwach prawnych rzymską zasadę: Ius civile vigilantibus scriptum est, co oznacza, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa. Na znaczenie tej zasady Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku w sprawie SK 9/98.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 marca 2000 r. (sygn. P. 5/99) - stwierdzającym zgodność art. 73 ust. 1 i ust. 5 kwestionowanej ustawy z art. 21 ust. 2 Konstytucji - wskazał na związek realizacji celu publicznego oraz zagwarantowania słusznego odszkodowania jako niezbędnych przesłanek "konstytucyjnej dopuszczalności każdego wywłaszczenia". Związek ten odnosi się również do ustalenia znaczenia pojęcia "słuszne odszkodowanie" w świetle całokształtu postanowień konstytucyjnych. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy uwzględnić również kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje wszakże na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Racjonalność działania nie pozwala ustawodawcy na dokonywanie wywłaszczenia w taki sposób, który ze względu na deklarowane cele publiczne zagrażałby ich osiągnięciu powodując skutki trudne do udźwignięcia przez budżet państwa.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że zgodnie z przywołanym art. 73 ust. 1 ustawy reformującej w dniu 1 stycznia 1999 r. Skarb Państwa stał się z mocy prawa właścicielem nieruchomości zajętych pod drogę publiczną przy ul. W., co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody. Artykuł 73 powyższej ustawy był konsekwencją wprowadzonego w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) i stanowił jego uzupełnienie poprzez ustanowienie własności publicznych dróg.
Droga, zgodnie z zasadą superficies solo cedit, jako urządzenie trwale związane z gruntem, jest częścią składową gruntu (art. 48 k.c.), nie może zatem być odrębnym od gruntu przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 k.c.). Przepis art. 73 ust. 1 ustawy reformującej odebrał z mocy prawa własność nieruchomości wszystkim innym podmiotom niż Skarb Państwa lub gmina. Odszkodowanie zatem jest świadczeniem stanowiącym rekompensatę tylko za to wywłaszczenie.
W rozpoznawanej sprawie przez skarżącego kwestionowana jest wysokość ustalonego w operacie szacunkowym odszkodowania.
Zgodnie z art. 134 ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust.3).
Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości. Wynika to z art. 150 ust. pkt 1 u.g.n.: "W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej".
Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 ustawy określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. Definicja wartości rynkowej zawarta została w art. 151 ust. pkt 1 i 2 ustawy i oznacza, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:
- 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;
- 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.
Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 1 i 2 ustawy). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1).
Zgodnie z art. 154 ust. 4 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego art. 156 ust. 1 ustawy.
Sposób określania wartości nieruchomości dla różnych celów, w tym nieruchomości zajętych pod drogi został na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 159 pkt 2 określony w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.
Operat szacunkowy stanowi opinię ustalonego stanu faktycznego sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumcji pod właściwe przepisy prawa. Operat zatem stanowi jako dowód pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.
Na organie natomiast spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii (operatu szacunkowego). Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego.
W rozdziale 2 powyższego rozporządzenia uregulowano określanie wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny.
Jest to zgodne z delegacją ustawową zawartą w art. 159 ustawy.
W § 36 powyższego rozporządzenia określano zasady ustalania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie z § 36 ust. 1 przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku cen transakcyjnych wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1m2 gruntu o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 2).
W świetle powyższego przepisu w pierwszej kolejności rolą rzeczoznawcy jest ustalenie, czy były na rynku lokalnym transakcje gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.
Przepis § 36 rozporządzenia zawiera szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne. Wyodrębnić w nim można dwie zasadnicze zasady szacowania takich nieruchomości. Przede wszystkim przy określaniu wartości takich gruntów stosuje się obowiązkowo podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1). Regulacja ta znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy istnieją i są znane ceny transakcyjne za nieruchomości, które już są zajęte pod drogi publiczne lub przeznaczone pod budowę tych dróg. Dopiero w przypadku braku cen o których mowa w ust. 1 wartość gruntu ustala się w dwojaki sposób, w zależności od tego czy dotyczy ona działek wydzielonych, czy też zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia).
Wskazane zasady szacowania nieruchomości nie mogą być stosowane w sposób dowolnie zamienny. Z brzmienia przywołanych przepisów jednoznacznie zatem wynika kolejność działań rzeczoznawcy. W pierwszym rzędzie do celów porównawczych winien on przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1 § 36), a dopiero w przypadku jednoznacznego ustalenia, że na obszarze analizowanym brak jest transakcji porównywalnych dotyczących nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogę publiczną, możliwe jest przejście do wyceny metodą określoną w ust. 2 pkt 2 omawianego przepisu. Podzielić przy tym należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że sformułowanie przez prawodawcę przepisu § 36 w takim brzmieniu i z taką systematyką, wskazuje jednoznacznie, iż jego intencją było uregulowanie stanu pożądanego jakim jest przyrównanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju.
Przy tym założeniu niewykluczona jest więc możliwość szacowania nieruchomości zajętych pod drogę publiczną zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2, jednak w pierwszej kolejności należy podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 1 i dopiero w przypadku jej nieskuteczności, skorzystać z możliwości jaką daje ust. 2 tego przepisu (tak w wyroku WSA z dnia 30 października II SA/Lu 527/08 oraz z dnia 16 stycznia 2009 r. VIII SA/Wa 471/08 nie publik.).
Mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię celowościową w ocenie Sądu nie ma więc istotnych normatywnych przeciwwskazań aby rzeczoznawca przy określeniu wartości nieruchomości zajętych pod drogi publiczne przyjmował do porównania również ceny nieruchomości przeznaczonych pod budowę lub modernizację drogi publicznej. Tego rodzaju nieruchomości bardziej odpowiadają kategorii nieruchomości podobnych, niż nieruchomości przyległych innego rodzaju, o ile oczywiście spełniają również inne warunki.
Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji w pierwszej kolejności Sąd ocenił działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, przez pryzmat zasady praworządności zawartej w art. 6 k.p.a i doszedł do przekonania, że nie wszystkie czynności w ramach prowadzonego postępowania pozostają w zgodności z prawem. Rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło z naruszeniem normy prawa wyrażonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia, na skutek wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy.
W konsekwencji powyższego uchybienia naruszenia zasady praworządności doszło do przekroczenia przez organy granic zasady prawdy obiektywnej, która nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu.
Z powyższą zasadą koresponduje regulacja zawarta w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pominąć przy ocenie żadnego dowodu, również jeżeli dowód zgłaszany jest w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.
W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organ II instancji przyjął wartość ustaloną w operacie szacunkowym i bezkrytycznie uznał za prawidłową wykładnię przepisów prawa w zakresie ustalenia wartości nieruchomości zajętej pod drogę za odszkodowaniem. Natomiast opinia rzeczoznawcy powinna obejmować jedynie okoliczności dotyczące stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy z uwzględnieniem jego wyłącznych kompetencji wynikających z art. 154 ust. 1 u.g.n., gdyż: "Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych".
W związku z powyższym, wykonując kategoryczne wskazówki wynikające z przepisu w zakresie dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych w operacie szacunkowym rzeczoznawca powinien zawrzeć w sporządzanej opinii również nieruchomości odpowiednio przeznaczone lub zajęte pod drogi, tak jak uczyniło to w wyjaśnieniach do operatu, gdzie wykazał, że obrót tego rodzaju nieruchomościami jednak jest.
Z operatu szacunkowego (str.
- 6) wynika, że nie istnieją nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi w obrocie wolnorynkowym, a jedynie rynek przejętych na te cele nieruchomości za określone odszkodowanie.
Powyższe stanowisko rzeczoznawcy powinno budzić wątpliwości, czy rzeczywiście przy sporządzaniu operatu szacunkowego rzeczoznawca badał rynek nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi.
Stanowisko zawarte w wyjaśnieniach do operatu z dnia 23 lipca 2009 r. potwierdziło istnienie rynku nieruchomościami zajętymi pod drogi i wykazało tym samym prawdziwość stanowiska zawartego w odwołaniu. Mimo tego organ nie zweryfikował informacji strony skarżącej, która wskazała przybliżone ilości zawartych transakcji oraz powołała się na zawarte w innych sprawach odwoławczych transakcje, że istnieje rynek obrotu drogami.
Powyższe oznacza, że organ niedokładnie ustalił stan faktyczny sprawy.
Ważne dla zrozumienia istoty sprawy jest to, że celem wyceny nieruchomości jest ustalenie jej wartości na potrzeby określenia odszkodowania. Rzeczoznawca nie ustala odszkodowania, lecz czyni to organ. Rzeczoznawca ma za zadanie ustalenie jedynie wartości rynkowej nieruchomości wycenianej.
W tej sytuacji organ winien zainteresować się stanowiskiem strony skarżącej, co do transakcji zawartych w latach 2005 – 2008, gdzie rzekomo odnotowano ok. 100 transakcji obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, a w roku 2009r. Miasto zawarło ok. 30 transakcji.
Powyższe umowy były poprzedzone sporządzeniem operatu szacunkowego. Zgodnie z przepisami prawa operaty sporządzone w tym celu powinny posiadać wartość rynkową określoną na podstawie powyżej zacytowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis § 36 ma zastosowanie do określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Nie rozróżnia czy ma być to wartość ustalona w celu wypłacenia odszkodowania osobie wywłaszczonej, czy też wartość do zawarcia umowy cywilnoprawnej. Potwierdza to zresztą § 36 ust. 5 rozporządzenia, który konkretyzuje, że przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 2 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem.
Oznacza to, że ustalenia stanu faktycznego w operatach szacunkowych rzeczoznawców we wszystkich sprawach zmierzających do określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne powinny polegać na poszukiwaniu materiału porównawczego w oparciu o przepisy prawa, w tym powyższego rozporządzenia, które przewiduje hierarchizację przy ustalaniu cen transakcyjnych.
W pierwszej kolejności istnieje obowiązek wyczerpania trybu z § 36 ust. 1, a dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się na podstawie ust. 2 rozporządzenia.
Nie można uznać, że w przypadku obrotu nieruchomościami zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi nie ma zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia.
Liczne przykłady na to, że przepis ten ma zastosowanie do nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi można znaleźć w orzecznictwie sądów administracyjnych, a jako przykład może posłużyć wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 marca 2008r. sygn. akt II SA/GI 995/07, dostępny w internecie, gdzie doszło do ustalenia wartości nieruchomości właśnie na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Wyrok ten jest prawomocny, gdyż NSA orzeczeniem z dnia 3 września 2009r. sygn. akt I OSK 1126/08 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.
Ceny uzyskiwane za nieruchomości zajęte pod drogi, są cenami rynkowymi. Nie dochodzi przy ich zawieraniu do niespełnienia definicji wartości rynkowej zawartej w art. 151 u.g.n. Strony umowy są od siebie niezależne, nie działają pod przymusem, gdyż dobrowolnie przystępują do umowy, mają stanowczy zamiar zawarcia umowy. Po średniku przepis podaje dalsze wyczerpujące wyliczenie, iż upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. W wyliczeniu ustawodawca posłużył się jednocześnie koniunkcją poprzez użycie spójnika "i", przy czym nie podaje nigdzie jak długi ma być okres do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Wyeksponowanie na rynku należy rozumieć jako przeznaczenie do handlu. Pojęcia tego nie należy utożsamić z wolnym rynkiem, gdyż ustawa tego nie czyni. "Z gramatycznego punktu widzenia myśl zamieszczona po średniku jest bezpośrednią kontynuacją wypowiedzi sprzed średnika.
Gdy zatem wypowiedź przed średnikiem dotyczy dwóch sytuacji a po średniku sytuacje te nie zostały sobie przeciwstawione, należy dojść do przekonania, że całe zdanie obejmuje obie sytuacje" – vide: Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 31 maja 1994 r. I PZP 18/94 OSNP 1994/10/159 –Lex - 11867.
Nadto należy zaakcentować, że przepis stanowi o wartości rynkowej, a nie wolnorynkowej.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 860/08 z dnia 4 czerwca 2009r. (wyrok dostępny w internecie) zwrócił uwagę: "na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2009 r. K 47/07, którym Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności § 36 ust. 5 w zw. z ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji oraz art. 159 ustawy z dnia 21 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości mają być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc w trybie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Upoważnienie do wydania kwestionowanego rozporządzenia zawarte jest w art. 159 u.g.n. § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego dotyczy wyłącznie spraw wyraźnie wskazanych w art. 159 u.g.n., a więc został wydany w granicach upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania. Zgodnie ze wskazanym upoważnieniem nie ulega wątpliwości, że zawiera ono wytyczne co do podmiotu (Rada Ministrów), przedmiotu spraw przekazanych do uregulowania (rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego), a także treści rozporządzenia (art. 159 u.g.n. pkt 1-7).
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozporządzenie zostało wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie oraz w celu jej wykonania". W powyższym wyroku NSA uznał, że Trybunał Konstytucyjny przesądził o zgodności z Konstytucją RP uregulowanej w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego metody ustalania wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej pod drogi publiczne.
Sąd podziela również w rozpoznawanej sprawie stanowisko zawarte w powyższym wyroku "(...), że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (...). Ceny w obrocie nieruchomościami o jakich mowa w art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce określane są w zależności od celu przeznaczenia nieruchomości. I tak zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, a nie tak jak życzy sobie skarżący ceny uzyskiwane na "wolnym rynku" (...). Ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się do wartości nieruchomości, a nie do powstałych w związku z wywłaszczeniem szkód, jakie poniosą ewentualnie dotychczasowi właściciele.
Utrata dochodów z nieruchomości i spodziewanych zysków nie są objęte dyspozycją art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami (...). W związku z powyższym należy przyjąć, że wartość wywłaszczonej nieruchomości ustalana na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu jest jedyną formą wyrównania strat w majątku wywłaszczonego".
W tym stanie rzeczy nie doszło w ocenie Sądu do naruszenia z art. 134 u.g.n.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy na potrzeby prowadzonego postępowania, organ winien zweryfikować również stanowisko strony skarżącej, czy przed zawarciem umowy cywilnej potwierdzającej obrót nieruchomościami były prowadzone rokowania co do ceny.
Organ uwzględni uwagi wynikające z niniejszego wyroku i podejmie właściwe kroki procesowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zachowując przy tym reguły postępowania administracyjnego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.
Zdanie Odrębne
Sędziego Wiesława Czerwińskiego do wyroku sygn. II SA/Bd 994/09
Spór w tej i innych sprawach zawisłych przed tutejszym sądem sprowadza się do oceny metody wyceny nieruchomości sporządzonych przez biegłych rzeczoznawców.
Zgodnie z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. W pierwszej kolejności należy się zastanowić nad charakterem tego przepisu.
Przepis ten wprowadza generalną regułę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości niestanowiących własności Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu, zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne, bez wskazania ich kategorii. To z mocy ustawy nieruchomości pozostające we władaniu w dniu 31 grudnia 1998 r. Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się ich własnością. Celem tego regulacji było uregulowanie spraw własności nieruchomości przejętych pod drogi publiczne. Decyzja wojewody ma w tej sytuacji charakter deklaratoryjny. Jest podstawą do ujawnienia prawa w księdze wieczystej i do wypłaty odszkodowania.
Ustawodawca przewidział, że odszkodowania mają być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości a więc w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 262, poz. 2603 ze zm.). Dział VI tej ustawy zajmuje się wyceną nieruchomości.
Zgodnie z ust. 5 art. 73 Przepisów wprowadzających podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.
Przepisy art. 73 ust. 4, ust. 2 pkt 1 i 5 przepisów wprowadzających w powiązaniu z innymi przepisami były przedmiotem 5 wyroków Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 14 marca 2000 r. sygn. P 5/99, wyrok z 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02, wyrok z 28 lutego 2008 r. sygn. K 43/07, wyrok z 19 maja 2009 r. sygn. K 47/07, wyrok z 15.6.2009 r. sygn. P 33/07). Ten ostatni wyrok orzekł o zgodności art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających w zakresie w jakim zakreśla termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 5 przepisów wprowadzających z art. 2, art. 32 ust. 1 art. 64 ust. 2 Konstytucji.
Dalsza istotna kwestia, to odpowiedź na pytanie czy nieruchomości zajęte pod drogi, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem skutecznego obrotu. W mojej ocenie nie.
Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Ust. 2 tego artykułu wskazuje możliwe sytuacje gospodarowania tymi gruntami. Grunty te zarząd może oddać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu. Zarząd drogi może podejmować z tytułu najmu lub dzierżawy opłaty w wysokości ustalonej w umowie. Innych form gospodarowania gruntami pod drogami ustawa nie przewiduje. Gruntów pod drogami nie można również zasiedzieć.
Oczywiście w tym miejscu można powołać się na transakcje zawarte między osobami fizycznymi "przenoszące własność" gruntów zajętych pod drogi publiczne. Wskazuje się tutaj na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych wynikającą z ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361 ze zm.). Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje. Przepis ten chroni nabycie prawa osoby ujawnionej w księdze wieczystej, co nie zmienia faktu, że grunt zajęty pod drogę przeszedł na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
Należy podzielić pogląd wypowiadany już w orzecznictwie (wyrok z 10.12.2007 r. II SA/GL 626/07, Lex nr 368353), że taka umowa jest bezskuteczna w części, w jakiej odnosiła się do przeniesienia prawa własności działki zajętej pod drogę a stanowiącą z mocy prawa własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zresztą przedstawiciel Prezydenta Miasta na jednej z rozpraw wyjaśnił, że tam gdzie dokonano obrotu nieruchomościami drogowymi urząd podjął działania zmierzające do unieważnienia tych umów. Ponieważ prawo rekompensaty – odszkodowania przechodzi na nowego nabywcę (co ostatnio potwierdził wyrok NSA z 11.1.2010 sygn. I OPS 3/09) można tutaj mówić raczej o sprzedaży prawa otrzymania odszkodowania, a nie o obrocie gruntami. Przedmiotem obrotu nie mogą być cudze prawa. Nie ma rynku nieruchomości dlatego, że nie można sprzedawać i kupować cudzej własności (Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego)
Zgodnie z art. 73 ust. 5 Przepisów wprowadzających... podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. W dalszej kolejności należy zatem sięgnąć do "zasad i trybu" określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W pierwszej kolejności należy odnieść się do przepisów ustawowych.
Art. 134 u.g. stanowi, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi (z zastrzeżeniem nie mającym zastosowania w sprawie) wartość rynkowa nieruchomości. Wartość rynkowa jest definiowana jako "szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość, zakładając, że strony mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, są od siebie niezależne, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie, nie znajdują się w sytuacji przymusowej, oraz upłynął odpowiedni okres eksponowania nieruchomości na rynku" (jest to definicja zawarta w Międzynarodowym Standardzie Wyceny 1. "Wartość rynkowa jako podstawa wyceny" (MSW 1) praz w Europejskim Standardzie Wyceny (ESW 1).
Zgodnie z art. 150 ustawy o gospodarce nieruchomościami w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się 1/ określenia wartości rynkowej, 2/ określenie wartości odtworzeniowej, 3/ ustalenie wartości katastralnej i 5/ (pkt 4 uchylony) określenia innych rodzajów wartości przewidzianych w odrębnych przepisach. Ust. 2 art. 150 u.g.n. wskazuje, że wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. O ile przyjmie się założenie, że grunty zajęte pod drogi publiczne nie mogą być przedmiotem obrotu, to wówczas nie można określić ich wartości rynkowej. Zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Aktualny sposób użytkowania, to droga publiczna. Stąd należy podzielić pogląd Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, że nie można stosować cen transakcyjnych przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.
Przy braku cen stosuje się pkt 2 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). Trafnie zauważono, że po dniu 1 stycznia 1999 r. droga publiczna nie może być wybudowana na gruncie prywatnym. Nie ma obrotu gruntami pod drogami, co już wyżej podkreślono. Grunty te musiały być wcześniej zajęte przez podmioty uprawnione do budowy dróg. Należy także zauważyć, że ceny nabycia takich gruntów nie miały w pełni charakteru rynkowego, gdyż praktycznie biorąc tylko jeden podmiot (właściwy zarządca drogi publicznej) występował na rynku jako nabywca tego gruntu. Jednakże w rozpatrywanych sprawach nie mamy do czynienia z nabywaniem gruntów. Grunty zostały już nabyte w drodze ustawy.
Należy zwrócić uwagę na szczególną sytuację beneficjentów odszkodowań. W normalnym biegu wydarzeń odszkodowanie winno być wypłacone z chwilą przejęcia nieruchomości. Z innych spraw zawisłych w tut. Sądzie, w tym spraw o bezczynność wynika, że gminy zwlekają z wypłatą odszkodowania z powodu ograniczonych środków finansowych. Proponują także odszkodowanie, które nie satysfakcjonują byłych właścicieli. Część z osób uprawnionych godzi się na proponowane stawki mając na uwadze, że mogą nie doczekać wypłaty odszkodowania. O ile właściciele nie przyjmą proponowanego odszkodowania, to pozostaje im złożenie wniosku o wypłatę odszkodowania, które będzie "ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości" (art. 73 ust. 4 ustawy z 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną). Impuls właściciela lub jego spadkobierców spowoduje wszczęcie procedury odszkodowawczej.
Wojewoda trafnie zwrócił uwagę, że prowadzenie negocjacji w sytuacji, gdy przejście własności już nastąpiło, są dość ograniczone i są uzależnione od dobrej woli organu ustalającego takie odszkodowanie. Pozycja stron negocjacji nie jest równorzędna.
Trudno w tej sytuacji mówić o wolnym rynku. Nie ma żadnego swobodnego rynku obrotu drogami, nie ma wolnego rynku dróg, a proponowane w skardze uwzględnienie wysokości dotychczasowych odszkodowań nie spełnia kryteriów dobrowolności umów. Strona nie może wycofać się z umowy, staje przed faktem dokonanym na który nie ma żadnego wpływu. Mamy do czynienia wręcz z dominującą pozycją organu administracji, który wypłaca odszkodowanie wtedy, kiedy ma na to pieniądze. W wyroku z 7 lipca 2009 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że co najmniej od czasu wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną skarżący dysponowali uzasadnionym roszczeniem o rekompensatę z tytułu pozbawienia własności. Podkreślono to także w cytowanym niżej wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 marca 2000 r. sygn. P 5/09 podkreślił, że zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stwarzało nieodwracalny stan faktyczny, a art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających stanowi formę odjęcia własności. Również sam ustawodawca w art. 73 ust. 5 przepisów wprowadzających mówi o utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Jest to także argument przemawiający za bezskutecznością umów prywatnych związanych z przeniesieniem "własności" gruntów. Jeżeli utraciło się prawo władania gruntem, to zachodzi pytanie o jakim obrocie jest mowa?
Strony umowy nie są od siebie niezależne, nie można uznać, że działają w sposób dobrowolny, odjęcie własności nastąpiło z mocy ustawy ale już wyplata odszkodowania następuje tylko na wniosek. Nie można mówić o cenie transakcyjnej, ponieważ nie ma dobrowolnych transakcji w rozumieniu art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ślad za Wojewodą [...] należy także podkreślić, że transakcje zajęte pod drogi publiczne są ograniczone tylko do dwóch podmiotów, co wynika z art. 2a ustawy z dnia 21.3.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.) który mówi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.
Ponadto z art. 2a w/w ustawy wynika zakaz przenoszenia dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii o ograniczonym obrocie. Ustawodawca najpierw spowodował przejęcie nieruchomości z mocy prawa a następnie ustalił warunki wypłaty odszkodowania. W tej sytuacji nie można mówić a żadnym "wolnym rynku".
Gminy (lub Skarb Państwa) nie wypłacały odszkodowań a Wojewoda zwlekał z wydaniem deklaratoryjnych decyzji o przejęciu dróg na własność gminy lub Skarbu Państwa. Sytuacja taka może wręcz godzić w wartości demokratycznego państwa prawa.
Polska przystępując do Unii Europejskiej zobowiązała się do stosowania standardów państwa praworządnego. Art. 6 ust. 2 i 3 Traktatu Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 864/30 z 20004 r.) wskazuje, że Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej z 7 grudnia 2000 r. oraz prawa podstawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 r.
Art. 1 do protokołu Nr 1 i 4 do Konwencji o Ochronie Praw człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) poświęcony jest ochronie własności i stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 marca 2000 r. sygn. P 5/99 uznał, że art. 73 ust. 1 i 5 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) jest zgodny z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 1 protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Pr4aw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Jednakże Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, rozpatrujący w wysokim stopniu zbliżoną do spraw rozpatrywanych w tej i innych sprawach, stwierdził pogwałcenie art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (sprawa Polańscy v. Poland, application no. 21700/02, punkt 76 wyroku z 7 lipca 2009 r.). Podkreślono, że wysokość odszkodowań nie uwzględnia zadośćuczynienia za okres przewlekłości postępowania. W związku z tym Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał na naruszenie przez Polskę prawa do poszanowania mienia. Dalsze zwlekanie z wypłatą odszkodowań może narazić Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego na dalsze koszty.
Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 152 wskazuje na możliwe sposoby określenia wartości nieruchomości. stanowiące podejścia do ich wyceny. Z woli ustawodawcy (przepis art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami) wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, a nie organ administracji. Wybory takiego nie może także dokonać Sąd. Przepis wskazuje, że uwzględnia się w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Wielość czynników jakie należy brać pod uwagę wskazuje, że każda wycena nieruchomości ma podwójnie indywidualny charakter. Należy brać pod uwagę wskazane cechy ale także wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy z 13.10 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Rzeczoznawca majątkowy określiła wartość rynkową nieruchomości, a organ administracji publicznej przyjmując tą wartość jako podstawę ustalenia odszkodowania nie dopuścił się obrazy art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego dokonującego wyceny nieruchomości, która stanowi podstawę ustalenia przez organ wysokości odszkodowania, jest określenie wartości tej nieruchomości w sposób najbardziej odzwierciedlający jej realną wartość. Określając wartość nieruchomości, rzeczoznawca musi się kierować w pierwszej kolejności regułami zawartymi w przepisach rangi ustawowej, a dopiero w dalszej kolejności brać pod uwagę reguły zawarte w przepisach niższej rangi. W mojej ocenie ustalona wartość odszkodowania odzwierciedla wartości rynkową nieruchomości albowiem uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania, a także zawiera właściwe podejście i metodę wyceny.
Orzeczone odszkodowanie spełnia konstytucyjny wymóg "słusznego" odszkodowania. Art. 21 ust. 2 Konstytucji RP mówi, że wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie na cele publiczne i tylko za słusznym odszkodowaniem.
Opinia rzeczoznawcy majątkowego jest rodzajem opinii biegłego i podlega ocenom w podobny sposób jak opinia biegłego. Należy zwrócić uwagę na metodologię pracy biegłego – rzeczoznawcy majątkowego m.in. na kompletność stanu faktycznego na którym się oparł, zastosowaną metodę badawczą, logiczność wywodów i rzetelność opinii. Jak to podkreślił organ II instancji, gdy brak jest podstaw do kwestionowania opinii rzeczoznawcy majątkowego, organ może oprzeć wydaną przez siebie decyzję na analizie przedstawionej w operacie. Można wysnuć wniosek, że opinia rzeczoznawcy majątkowego ma nieco większą wartość niż opinia biegłego. To z woli ustawodawcy rzeczoznawcy majątkowemu powierzono określenie wartości nieruchomości (art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ustawa mówi tutaj o tym, że rzeczoznawcy "dokonują określenia". To zatem nie na organie spoczywa obowiązek określenia wartości nieruchomości.
Nie oznacza to oczywiście, że organ nie ma prawa dokonać krytycznej oceny opinii rzeczoznawcy. Także rzeczoznawca dokonuje wybory właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Tymczasem w rozpatrywanych sprawach często Sąd wypowiadał się za rzeczoznawcę.
Organ II instancji uznał opinię rzeczoznawcy za prawidłową. Można by czynić uwagi, gdyby organ II instancji nie ustosunkował się do podniesionych zarzutów. Wojewoda [...] obszernie ustosunkował się do tych zarzutów, Wskazał dlaczego dał wiarę zebranym dowodom, w tym opinii rzeczoznawcy. W tej sytuacji domaganie się od organu II instancji aby z urzędu podjął dalsze czynności nie jest uzasadnione. Argumenty, dla których odstąpiono od zasad określenia wartości nieruchomości określone w § 36 ust. 1 są w mojej ocenie przekonujące.
Dalsze przedłużanie spraw o wypłatę odszkodowania ze społecznego punktu widzenia nie jest uzasadnione, a rolą Sądu jest m.in. ochrona praw jednostki. Stąd też uważam, że brak jest podstaw do uchylania decyzji w tej sprawie. Nadto przyjmowanie za podstawę wyceny zabranego chodnika czy części drogi wartości nieruchomości sąsiedniej, której poprzednio ta część stanowiła całość uważam po prostu za sprawiedliwe rozwiązanie.