Uzasadnienie
Prezydent Miasta R. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej: "pr.b.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę oraz rozbiórkę inwestorowi K. M. (dalej: "inwestor") zamierzenia budowlanego pn. "Budowa zespołu czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z ogrodzeniem pełnym wys. 3,5 m El 60, stanowiącym ścianę oddzielenia pożarowego, dojazdu, placu manewrowego, parkingów oraz rozbiórka obiektu architektury ogrodowej (wiaty) i likwidacja studni" przy ul. [...] w R., na działce nr 1, położonej w jedn. ewid. R., obręb Z. W uzasadnieniu wskazał, że po uzupełnieniu braków formalnych wniosku, organ I instancji w dniu 21 marca 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz wydał postanowienie dotyczące konieczności usunięcia nieprawidłowości, szczegółowo opisanych w tym postanowieniu, w terminie do dnia 15 kwietnia 2019 r. Projekt został uzupełniony w wymaganym terminie.
Zawiadomieniem z dnia 18 kwietnia 2019 r., w związku ze złożonymi uzupełnieniami, poinformowano strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. W toku postępowania żadna ze stron nie wniosła uwag do sprawy. Zdaniem organu I instancji, inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a do wniosku dołączono wszystkie niezbędne dokumenty.
Pismem z dnia 14 czerwca 2019 r. S. M. (dalej: "skarżący") oraz M. M. (dalej: "uczestniczka postępowania"), jako właściciele działki nr 3, sąsiadującej od strony zachodniej z działką inwestycyjną nr 1, złożyli odwołanie na powyższą decyzję. Zarzucili jej naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z § 14 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie: Dz.U. z 2019 r. poz. 1065, dalej: "rozporządzenie"), poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, zwłaszcza dostępu, znajdującej się w drugiej linii zabudowy działki inwestora, do drogi publicznej.
Skarżący oraz uczestniczka postępowania podali, że faktyczny dojazd do inwestycji odbywa się utartym w terenie gruntowym szlakiem drogowym o szerokości około 3 m, pomiędzy ogrodzeniami, po części działki 924/38, która należy do innej osoby fizycznej. Podali również, że w sprawie nie przedstawiono sposobu oddziaływania planowanych obiektów budowlanych na działki sąsiednie.
Wojewoda Śląski (dalej: "organ II instancji") decyzją z dnia [...] nr[...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pr. b., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że pismem z dnia 28 sierpnia 2019 r. inwestor przedłożył uzupełnienie projektu o część konstrukcyjno - budowlaną projektu planowanej ściany oddzielenia przeciwpożarowego o wysokości 3,5 m, opracowaną przez osobę legitymującą się uprawnieniami konstrukcyjno - budowlanymi oraz złożył wyjaśnienia dotyczące szerokości prywatnej drogi dojazdowej, łączącej działkę nr 1 z drogą publiczną, tj. ul.[...], jak i wskazał tytuł prawny do korzystania z przejazdu tą drogą. W projekcie budowlanym przyjęto, że działka inwestora posiada dostęp do drogi publicznej (ul.[...]) poprzez istniejący zjazd i nieutwardzoną drogę wewnętrzną, zlokalizowaną na terenie działek nr 2 i 3, na których, według oznaczenia na mapie do celów projektowych, ustanowiona została "istniejąca służebność drogowa".
Prawo to jest wpisane w księgach wieczystych tych działek. Natomiast szerokość drogi służebnej dla celów projektowych to 4 m. Na podstawie aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ona wewnętrzną drogą dojazdową i została oznaczona symbolem [...] jako tereny ciągów pieszo-jezdnych oraz zaprojektowano ją na szerokość 4 m przy możliwości jej ustalenia na 6 m. Organ II instancji podał, że zaprojektowana droga (4 m) nie jest w zgodzie z § 14 pkt 2 i 3 rozporządzenia, gdyż jest węższa niż 4,5 m czy 5 m, ale biorąc pod uwagę możliwość lokalizacji projektowanej zabudowy należy uwzględnić treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 9 ust. 1 pkt 2 dopuszczającego ciąg pieszo-jezdny o szer. 4 m).
Ponadto, w sąsiedztwie przedmiotowej działki inwestora od lat znajdują się już zabudowania, dlatego posiada ona dostęp do drogi publicznej. Z uwagi na wysokość projektowanej zabudowy (7,80m) i odległość od budynku skarżącego i uczestniczki postępowania (19,78 m) nie będzie ona powodować przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku na sąsiedniej nieruchomości, ani ograniczenia czasu nasłonecznienia w pokojach mieszkalnych w ich budynku w godzinach 7-17. Natomiast kwestie zacieniania terenów nieruchomości nie zostały uregulowane w przepisach pr.b. Nadto, w sprawie spełnione zostały wymagania określone w art. 35 ust. 1 pr.b.
Pismem z dnia 19 listopada 2019 r. skarżący złożył skargę na powyższą decyzję, której zarzucił naruszenie art. 7, art. 9, art. 10 k.p.a., bowiem organ II instancji oparł się na fałszywych dowodach oraz przedłożył dokumenty na poparcie powyższych twierdzeń, w postaci wypisów z ksiąg wieczystych, aktów notarialnych z [...] i [...]r., świadczących o dwóch służebnościach drogowych o szer. 3 m, ustanowionych i wpisanych w księgi oraz zobrazowanych szkicem polowym z dnia 11.05.1949 r. i z roku 1975, w których na działce o nr 4 (obecnie [...]) wyrysowano przejazd o tej samej szerokości.
Skarżący w związku z tym domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w odwołaniu, dotyczące tego, że szerokość drogi dojazdowej do działki inwestora wynosi około 3 m, nadto szerokość drogi jest zawężona przez posadowione tam słupy energetyczne, z tego powodu działka ta nie ma również zapewnionej drogi pożarowej o odpowiedniej szerokości, co może utrudniać dojazd pojazdów służb komunalnych. Natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego ciąg pieszo-jezdny powinien mieć od 4 do 6 m.
W piśmie inwestora z dnia 19 grudnia 2019 r. zawarto wniosek o oddalenie skargi, bowiem skarżący nie ma legitymacji procesowej do występowania w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, a podane w skardze szkice były sporządzone wiele lat wcześniej i nie są wiążąc dla niniejszej sprawy.
Pismem z dnia 20 grudnia 2019 r. organ II instancji złożył odpowiedź na skargę (k. 20 i 21 akt sądowoadministracyjnych). W uzasadnieniu podał, że skarżący w skardze ujawnił okoliczności jakoby droga dojazdowa do działki inwestycyjnej była szerokości 3 m. Fakt ten mógł stać się podstawą do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i braku udzielenia pozwolenia na budowę planowanego przedsięwzięcia inwestora. Jednakże w ocenie organu II instancji nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne, albowiem droga o szerokości 3 m spełnia przesłanki drogi przeciwpożarowej dla zabudowań jednorodzinnych. Ponadto, wbrew stanowisku skarżącego, dopuszczalny jest dojazd do działki inwestycyjnej drogą istniejącą o szerokości 4 m, określoną na rysunku planu miejscowego, skoro taka możliwość została przewidziana w części tekstowej tego planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji z dnia [...] stanowią przepisy pr.b. oraz rozporządzenia wykonawczego.
Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem sprawy jest zatwierdzony projekt budowlany i udzielenie pozwolenia na budowę na rzecz inwestora, na jego działce nr 1, położonej nieopodal ul. [...] w R., zamierzenia budowlanego pn. "Budowa zespołu czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z ogrodzeniem pełnym wys. 3,5 m El 60, stanowiącym ścianę oddzielenia pożarowego, oraz dojazdu, placu manewrowego, parkingów, co należy podkreślić również rozbiórka obiektu architektury ogrodowej (wiaty) i likwidacja studni, tamże położonej. W tej sytuacji skarżący jako właściciel działki sąsiedniej ma interes prawny i faktyczny we wniesieniu skargi w rozpatrywanej sprawie, bowiem zgodnie z art. 28 ust. 2 pr.b. znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.
Zaznaczyć w tym miejscu przyjdzie, że przedmiot sprawy dotyczy nie tylko nowej inwestycji pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, ale też nowej zabudowy ogrodzenia pełnego o wysokości 3,5 m El 60, stanowiącego również ścianę oddzielenia pożarowego, oraz dojazdu do zespołu czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, placu manewrowego oraz parkingów. Wcześniej istniejąca zabudowa nie miała charakteru mieszkalnego, bowiem decyzja organu I instancji wskazuje na rozbiórkę obiektu architektury ogrodowej (wiaty) i likwidację studni.
Na mocy art. 35 ust. 1 pr. b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno - budowlanej sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 1); zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2); kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 3); wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 4).
Zgodnie § 14 rozporządzenia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m (ust. 1); dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (ust. 2); do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (ust. 3).
Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) przez dostęp do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Istota niniejszego postępowania sprowadza się do ustalenia faktycznej szerokości drogi dojazdowej do inwestycyjnej działki. Nie można bowiem mówić o uprawnieniach do wykonywania robót budowlanych na działce, która nie ma prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej. Przez dostęp taki należy rozumieć zarówno ten faktyczny, jak i prawny. Dostęp prawny oznacza jednak, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II Sa/Gd 99/18, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Skoro, co prawda, dopiero na etapie postępowania sądowego, pojawiły się nowe okoliczności i dowody świadczące o faktycznej szerokości drogi dojazdowej do działki inwestycyjnej, to nie można faktu tego pominąć.
Kwestia ta wymaga niewątpliwie przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ II instancji. Skarżący podał, że w jego ocenie droga ta ma faktyczną szerokość około 3 m. W założeniu, że jednak faktycznie droga ta ma szerokość mniejszą niż 3 m, to nie spełnia ona wymogów drogi pożarowej zgodnie z § 14 rozporządzenia, które ma zastosowanie do budynków jednorodzinnych. Natomiast wątpliwości nie budzi stan prawny drogi dojazdowej do inwestycyjnej działki, albowiem ustanowiona służebność jest ujawniona w księgach wieczystych sąsiednich nieruchomości, a dotychczasową służebność drogową w części drugiej działki określono na 3 m. Dodatkowo, skarżący podał informację, że szerokość ta jest zawężona przez posadowione przy drodze słupy energetyczne.
W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że Sąd nie przeprowadzał samodzielnie uzupełniającego postępowania dowodowego, bowiem powyższa okoliczność rozbieżności w szerokości drogi wewnętrznej była przedmiotem rozważań organu II instancji i znajduje się w treści odpowiedzi na skargę (k. 20-21 akt sądowoadministracyjnych).
W tym miejscu podkreślić należy, że niezachowanie parametrów § 14 ust. 1 rozporządzenia w realiach konkretnej sprawy nie może być uznane za rażące naruszenia prawa. Zauważyć bowiem trzeba, że przedmiotowa droga ma obsługiwać zabudowę jednorodzinną (art. 3 pkt 2a pr.b.). Powyższy przepis służy zapewnieniu przede wszystkim bezpieczeństwa pożarowego, dlatego przy ocenie naruszenia prawa poprzez niedostosowanie parametrów drogi do wymogów określonych w rozporządzeniu należy uwzględnić natężenie ruchu na przedmiotowej drodze (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 662/16, CBOS). Stąd też zapewnienie bezpieczeństwa osób mających zamieszkać w nieruchomości posadowionej na działce inwestora ma pierwszeństwo przed faktyczną projektowaną szerokością drogi, a wynikającą z udzielonych służebności (4 m).
Odnosząc się natomiast do zarzutu niezgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami rozporządzenia wskazać należy, iż jest on obowiązujący i nie została stwierdzona jego nieważność. Stąd też w niniejszej sprawie Sąd nie jest władny do oceny jego zgodności lub niezgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Stosownie do § 9 ust. 1 pkt 1 lit. e) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustala się możliwość modernizacji i rozbudowy dróg o symbolach [...] o ciągów pieszo-jezdnych - szerokość w liniach rozgraniczających 6,0 m. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 planu dopuszcza się inne szerokości dróg w liniach rozgraniczających, o których mowa w pkt 1, zgodnie z rysunkami planu oraz przepisami odrębnymi dotyczącymi dróg. Tymczasem nowe inwestycje powinny mieć drogę o szerokości od 4 do 6 m.
W rozpatrywanej sprawie okoliczność ta jest istotna, bowiem mamy w niej doczynienia z nową inwestycją mieszkaniową oraz zagospodarowaniu starej infrastruktury ogrodowej poprzez jej rozbiórkę.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zatem to organ jest zobligowany do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz wykazania, że w sposób prawidłowy i wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.
W niniejszej sprawie organ II instancji przyznał, że z uwagi na pojawienie się nowych okoliczności i dowodów mógł skorzystać z uprawnień autokontrolnych i uchylić zarówno decyzję własną, jak i decyzję organu I instancji oraz orzec co do istoty sprawy. Jednakże z uwagi na wątpliwości dotyczące drogi pożarowej przekazał sprawę do rozstrzygnięcia Sądowi. Stąd też zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. jest częściowo zasadny. Natomiast, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 9 i art. 10 k.p.a. nie znajduje potwierdzenia. Organy obu instancji zapewniły stronom na każdym etapie czynny udział w postępowaniu, poprzez zawiadamianie o kolejnych etapach sprawy oraz zamieszczanie pod nich stosownych pouczeń.
Na marginesie przyjdzie dodać, że obecny na rozprawie pełnomocnik inwestora złożył wniosek o zasądzenie kosztów postępowania i został poinformowany, iż zostanie on rozpoznany w odrębnym postępowaniu przez referendarza sądowego (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 200, art. 205 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.