Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 sierpnia 1999 r. (...) Starosta Powiatowy w T., po rozpatrzeniu wniosku Dariusza Ch. i Małgorzaty Ch., zatwierdził projekt zagospodarowania terenu w granicach działek nr 2080/141 i 2079/141, projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę garażu o wymiarach 19,90 m x 22,38 m z serwisem ogumienia, osadnika bezodpływowego, przyłączy: energetycznego i wody, na działkach nr 2080/141 i 2079/141, położonych przy ul. I. w I. Starosta powołał się na przepisy art. 28 ust. 1 i 4, art. 32, art. 33, art. 34, art. 35, art. 36 oraz art. 55-57 ustawy - Prawo budowlane.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że inwestycja nie narusza, zgodnie z decyzją (...) z dnia 22 grudnia 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego miasta. Inwestor przedłożył dokument stwierdzający prawo do dysponowania terenem. Inwestycja została dostosowana do II kategorii szkód górniczych. Dokumentacja została uzgodniona z rzeczoznawcą ds. BHP i ergonomii oraz rzeczoznawcą do spraw p.poż. Inwestor dołączył do wniosku wymagane dokumenty i uzgodnienia.
Decyzja I instancji została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Ś. z dnia 17 września 1999 r. (...). Wojewoda rozpatrywał odwołanie właściciela sąsiedniej nieruchomości Agnieszki W. Stwierdził, że podnoszony w odwołaniu zarzut o niewłaściwym ukształtowaniu działki inwestora oraz odprowadzenia z niej wód opadowych, nie dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę i może być rozstrzygany wyłącznie na drodze sądowej w postępowaniu cywilnym.
Postanowieniami z dnia 15 grudnia 1999 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał Dariuszowi Ch. i Małgorzacie Ch., wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budowie garażu z serwisem ogumienia w I., przy ul. I. Inspektor powołał się na przepis art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Organ nawiązał do skargi Krystyny i Jana Sz. oraz Agnieszki W. Na skutek tych skarg przeprowadził kontrolę na budowie. W jej wyniku stwierdził, że inwestor nie określił w terenie granic swojej działki, na której prowadzi inwestycję, co stanowi naruszenie art. 43 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 prawa budowlanego.
Decyzjami z dnia 28 grudnia 1999 r., (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał Małgorzacie Ch. i Dariuszowi Ch. wykonanie następujących czynności:
- przedłożenie aktualnego projektu planu zagospodarowania opracowanego w sposób czytelny i zawierającego całą będącą w budowie halę zwymiarowaną w stosunku do granic działki i innych obiektów istniejących, na planie należy pokazać rozwiązanie ukształtowania terenu z podaniem rzędnych wysokościowych w punktach charakterystycznych, położenie wpustów ulicznych, przebieg trasy odwodnienia terenu, z uwzględnieniem zabezpieczenia interesów osób trzecich,
- plan musi uwzględniać również wykonanie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 10 czerwca 1999 r., w zakresie odwodnienia ulicy I. i uzyskanie zgody Dyrekcji Dróg Wojewódzkich na prowadzenie robót w pasie drogowym, przy wjeździe na działkę inwestora,
- należy przedłożyć pozwolenie wodnoprawne na odprowadzenie wody z terenu nowo budowanego obiektu do potoku I.,
- geodezyjnego określenia w terenie granic działki, na której prowadzona jest inwestycja wraz z ukształtowaniem terenu. Organ określił termin wykonania ww. czynności na dzień 30 marca 2000 r.
Decyzją z dnia 1 czerwca 2000 r. (...) Starosta Powiatowy w T. zatwierdził projekt budowlany:
1/ plan zagospodarowania działki /maj 2000 r./, 2/ projekt budowlany /maj 1999 r./, 3/ odwodnienie terenu działki budowlanej nr 154, garażu i serwisu ogumienia oraz odwodnienia drogi I. na odcinku A-B w I. /maj 2000 r./ garażu /o wymiarach 26,40 x 22,38 m/ z serwisem ogumienia dla samochodów osobowych i ciężarowych w I., na działkach nr 280/141 i 2215/139 oraz częściowo 2079/141.
Decyzją z dnia 29 czerwca 2000 r. (...) Wojewoda Ś., po rozpatrzeniu odwołania Jana i Krystyny Sz. oraz Agnieszki W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatowego w T. z dnia 1 czerwca 2000 r. Wojewoda przytoczył jako podstawę prawną przepisy art. 5, art. 28, art. 32 - 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Wojewoda stwierdził, że decyzja I instancji jest podstawą do uzyskania przez inwestora pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wstrzymanych przez PINB w T. Decyzją (...) z dnia 13 lipca 2000 r., (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zezwolił spółce cywilnej Małgorzata Ch. i Dariusz Ch. na wznowienie robót budowlanych przy budowie garażu z serwisem ogumienia w I. przy ul. I. Inspektor ustanowił dla inwestorów warunki:
- skuteczne zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich,
- zabezpieczenie, zgodnie z zatwierdzonym projektem, działki skarżących się sąsiadów przed zalewaniem wodą opadową z placu budowy. Powyższe należało wykonać w terminie dwóch tygodni od uprawomocnienia się decyzji.
Organ I instancji powołał się na przepis art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. W uzasadnieniu Inspektor stwierdził, że otrzymał decyzję Wojewody Ś. z dnia 29 czerwca 2000 r. zatwierdzającą uzupełniony projekt budowy garażu z serwisem ogumienia w I. Spełnione zatem zostały warunki ustawowe wznowienia robót.
W odwołaniu Krystyna i Jan Sz. podnieśli, że przedłożony przez inwestora projekt nie zabezpiecza w pełni ich interesów i bezpieczeństwa zdrowia, gdyż w wyniku realizowanej inwestycji, ich posiadłość jest oddalona od terenu budowy o 3 metry i znalazła się /na skutek podniesienia terenu przez inwestora/ 40 cm poniżej projektowanej niwelacji. Inwestor ma co prawda zaprojektowaną kanalizację deszczową, ale tylko na terenie swojej działki, co będzie, dla odwołujących się, niewystarczającym zabezpieczeniem podczas opadów. Po siedmiu miesiącach zatapiania ich posiadłości, wskutek zaślepienia ich rowu /i niewykonania alternatywnego odwodnienia/ nastąpił upadek terenu i nadmierne zawilgocenie budynku.
Odwołanie złożyła także Agnieszka W. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniosła, że w wyniku nawiezienia przez inwestora w 1995 r. kamienia górniczego na wysokość 1-2 m, jej działka, leżąca w bezpośrednim sąsiedztwie, stała się odbiorcą wód opadowych i uległa całkowitej degradacji. Zarzuciła, że inwestor nie dysponuje jej zgodą na wykonanie robót budowlanych. Realizacja inwestycji w obecnym kształcie jest efektem złamania prawa przez inwestora i obejścia prawa przez PINB w T. Rzeczywistość została zamącona przez realizowanie inwestycji raz na dwóch, raz na trzech działkach, /a było także usytuowanie na pięciu działkach/ w zależności od decyzji.
Odwołanie złożyli także Tadeusz F. i Jadwiga F., którzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Decyzją z dnia 22 sierpnia 2000 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powołał się na przepis art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Stwierdził, że wydana w sprawie decyzja jest zasadna, a postępowanie prowadzone w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami Kpa oraz prawa budowlanego. Po wstrzymaniu budowy, na skutek stwierdzonych przez organ nadzoru nieprawidłowości, nakazano dostarczyć brakujące elementy projektu. Po uzupełnieniu przez inwestora materiałów i otrzymaniu nowej decyzji o zatwierdzeniu projektu uzupełniającego, organ nadzoru budowlanego prawidłowo orzekł o możliwości kontynuowania budowy, zgodnie z art. 51 ust. 1a prawa budowlanego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Krystyna Sz. i Jan Sz. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Nawiązali do argumentów zgłoszonych w skardze na decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego. Podtrzymali zarzuty dotyczące zalewania ich nieruchomości, na skutek zmian konfiguracji terenu. Stwierdzili, że budowa jest kontynuowana.
W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że administracja architektoniczno-budowlana przekazała zatwierdzone nowe opracowanie projektowe, w którym rozwiązano problem odwodnienia terenu. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał, zgodnie z art. 51 ust. 1a decyzję na kontynuację robót, w której ustalił kolejność i terminowość prac, mając na względzie uzasadnione interesy właścicieli działek sąsiednich. Zauważył, że decyzje ostateczne, zaskarżone przez strony do Sądu Administracyjnego, nie są decyzjami prawomocnymi i inwestor musi liczyć się z ewentualnymi skutkami ich uchylenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa.
Pozwolenie na wznowienie robót budowlanych normuje przepis art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Zgodnie z tym przepisem, po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Warunkiem więc wznowienia robót budowlanych jest wykonanie przez inwestora czynności, określonych w decyzji opartej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, mających doprowadzić wykonywane roboty do stanu zgodnego z prawem. Ocena organu odwoławczego i organu I instancji o osiągnięciu takiej zgodności z prawem umotywowana została zatwierdzeniem przez organy administracji architektoniczno-budowlanej nowego projektu budowlanego. Decyzje zatwierdzające zmianę projektu budowlanego zatwierdzonego w pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem tutejszego Sądu w sprawie II SA/Ka 1744/00. Przedwczesne było przyjęcie, iż inwestorzy wykonali czynności, które doprowadziły wykonane roboty do stanu zgodności z prawem. Jeśli istotne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę z dnia 26 sierpnia 1999 r., polegające na zwiększeniu wymiarów garażu i usytuowania go na działkach częściowo innych, niż wskazane w pozwoleniu na budowę, nie mają podstawy w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę /art. 36a ust. 1 prawa budowlanego/, to ewentualne potwierdzenie dokonania tych odstępstw powinno stanowić przeszkodę do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych. Stan zgodności z prawem /art. 51 ust. 1 pkt 2/ to także stan zgodności z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę /art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego/.
Przypomnieć w tym miejscu należy pogląd, iż procedura z art. 50-51 prawa budowlanego ma na celu właśnie osiągnięcie stanu zgodności robót z prawem /w tym z pozwoleniem/, a nie korygowanie warunków pozwolenia, czy projektu do dokonanych już przez inwestora odstępstw od warunków pozwolenia na budowę.
Nie jest wykluczona, w świetle art. 36a ust. 1 prawa budowlanego zmiana pozwolenia na budowę, w zakresie procedury określonej w art. 50-51 prawa budowlanego, ale tylko w zakresie nie dotyczącym dokonanych już przez inwestora innych odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest więc, niezależnie od toczącego się postępowania o zmianę warunków pozwolenia na budowę, ustalenie czy inwestor dokonał istotnych odstępstw od warunków pierwotnego pozwolenia /i projektu budowlanego/, a w razie potwierdzenia się dokonania tych istotnych odstępstw od warunków pozwolenia /lub innych naruszeń procesu inwestycyjnego wskazanych w art. 50 ust. 1/, zastosowanie dyspozycji z art. 51 ust. 1-3 prawa budowlanego.
Decyzja o wznowieniu robót budowlanych nawiązująca tylko do wydania decyzji o zatwierdzeniu nowego projektu budowlanego, nie rozważająca warunków określonych w decyzjach opartych o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, tj. wymiarów hali, jej usytuowania w stosunku do granic działki, do istniejących obiektów, ukształtowania terenu oraz nieustalająca, czy inwestorzy usunęli odstępstwa od pierwotnego projektu i pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 26 sierpnia 1999 r., które zostały dokonane przed ewentualną zmianą decyzji i projektu, narusza przepis art. 51 ust. 1a prawa budowlanego oraz art. 77 par. 1 Kpa i art. 107 par. 3 Kpa.
Wobec powyższego należało, na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o NSA, uchylić zaskarżoną decyzję oraz na mocy art. 29 ustawy o NSA, uchylić decyzję I instancji.
Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Skrótowo można je ująć w dyrektywę likwidacji dokonanych odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz przepisów. Zastosowanie odpowiedniej decyzji z art. 51 powinno być poprzedzone postępowaniem dowodowym ustalającym jakie istotne odstępstwa zostały dokonane a jakie są dopiero projektowane i wnioskowane do zmiany w trybie art. 36a ust. 1 prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie powinno być uzasadnione w sposób wymagany przepisem art. 107 par. 3 Kpa. W związku z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji zaznaczyć należy, że w świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, nie można uważać wykonania /a tym bardziej zatwierdzenia/ nowego projektu budowlanego lub uzupełnienia projektu, za wykonanie czynności mającej doprowadzić wykonywane roboty do stanu zgodnego z prawem. Zmiana warunków pozwolenia na budowę może być dokonana, pomijając tryby nadzwyczajne wzruszenia decyzji administracyjnej, w procedurze określonej w art. 36a ust. 1 prawa budowlanego.
Na zakończenie wskazać należy, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego będzie także samodzielne zbadanie, czy wykonywane przez inwestorów roboty budowlane naruszają przepisy par. 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./ - /por. wyrok SN z dnia 29 sierpnia 2001 r. III RN 140/00 - OSNAPU 2002 nr 4 poz. 84/. Nie wystarczy powołanie się w tym zakresie, na decyzję Starosty T. z dnia 1 czerwca 2000 r. stwierdzającą wykonanie przez inwestorów planu odwodnienia terenu i brak obowiązku uzyskania przez inwestorów pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie rowu.