Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 sierpnia 1999 r., (...) Starosta Powiatowy w T., po rozpatrzeniu wniosku Dariusza Ch. i Małgorzaty Ch., zatwierdził projekt zagospodarowania terenu w granicach działek nr 2080/141 i 2079/141, projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę garażu o wymiarach 19,90 m x 22,38 m z serwisem ogumienia, osadnika bezodpływowego przyłączy: energetycznego i wody, na działkach nr 2080/141 i 2079/141, położonych przy ul. I. w I. Starosta powołał się na przepisy art. 28 ust. 1 i 4, art. 32, art. 33, art. 34, art. 35, art. 36 oraz art. 55-57 ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ stwierdził, że inwestycja nie narusza, zgodnie z decyzją (...) z dnia 22 grudnia 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego miasta. Inwestor przedłożył dokument stwierdzający prawo do dysponowania terenem. Inwestycja została dostosowana do II kategorii szkód górniczych. Dokumentacja została uzgodniona z rzeczoznawcą ds. BHP i ergonomii oraz rzeczoznawcą do spraw p. poż. Inwestor dołączył do wniosku wymagane dokumenty i uzgodnienia.
Decyzja I instancji została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Ś., z dnia 17 września 1999 r., (...).
Wojewoda rozpatrywał odwołanie właściciela sąsiedniej nieruchomości Agnieszki W. Stwierdził, że podnoszony w odwołaniu zarzut o niewłaściwym ukształtowaniu działki inwestora oraz odprowadzenia z niej wód opadowych, nie dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę i może być rozstrzygany wyłącznie na drodze sądowej w postępowaniu cywilnym.
Postanowieniami z dnia 15 grudnia 1999 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., nakazał Dariuszowi Ch. i Małgorzacie Ch., wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budowie garażu z serwisem ogumienia w I. przy ul. I. Inspektor powołał się na przepis art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Organ nawiązał do skargi Krystyny i Jana Sz. oraz Agnieszki W. Na skutek tych skarg przeprowadził kontrolę na budowie. W jej wyniku stwierdził, że inwestor nie określił w terenie granic swojej działki, na której prowadzi inwestycję, co stanowi naruszenie art. 43 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 prawa budowlanego.
Decyzjami z dnia 28 grudnia 1999 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał Małgorzacie Ch. i Dariuszowi Ch. wykonanie następujących czynności:
- 1. przedłożenie aktualnego projektu planu zagospodarowania opracowanego w sposób czytelny i zawierającego całą będącą w budowie halę wymiarową w stosunku do granic działki i innych obiektów istniejących, na planie należy pokazać rozwiązanie ukształtowania terenu z podaniem rzędnych wysokościowych w punktach charakterystycznych, położenie wpustów ulicznych, przebieg trasy odwodnienia terenu, z uwzględnieniem zabezpieczenia interesów osób trzecich,
- - plan musi uwzględniać również wykonanie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 10 czerwca 1999 r., w zakresie odwodnienia ulicy I. i uzyskanie zgody Dyrekcji Dróg Wojewódzkich na prowadzenie robót w pasie drogowym, przy wjeździe na działkę inwestora,
- - należy przedłożyć pozwolenie wodnoprawne na odprowadzenie wody z terenu nowobudowanego obiektu do potoku I.,
- - geodezyjnego określenia w terenie granic działki, na której prowadzona jest inwestycja, wraz z ukształtowaniem terenu. Organ określił termin wykonania ww. czynności na dzień 30 marca 2000 r.
Decyzją z dnia 1 czerwca 2000 r., (...) Starosta Powiatowy w T. zatwierdził projekt budowlany:
1/ plan zagospodarowania działki /maj 2000 r./, 2/ projekt budowlany /maj 1999 r./, 3/ odwodnienie terenu działki bud. nr 154 garażu i serwisu ogumienia oraz odwodnienia drogi I. na odcinku A-B w I. /maj 2000 r./.
garażu /o wymiarach 26,40 x 22,38 m/ z serwisem ogumienia dla samochodów osobowych i ciężarowych w I., na działkach nr 280/241 i 2215/139 oraz częściowo 2079/141.
Starosta powołał się na przepisy art. 28, art. 32-37 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Organ stwierdził w uzasadnieniu, że przedłożona przez inwestora dokumentacja spełnia warunki nakazane w decyzjach z dnia 28 grudnia 1999 r. /plan zagospodarowania ukształtowania i odwodnienia terenu, uwzględnienie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z 10 czerwca 1999 r., przedłożenie protokołu ZUD/. Wykonywanie rowów odwadniających o parametrach, jak w przedłożonym projekcie, nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Nadto projekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, posiada uzgodnienia rzeczoznawców, został wykonany przez osoby posiadające uprawnienia budowlane.
Odwołanie od decyzji Starosty Powiatowego z dnia 1 czerwca 2000 r. złożyli Jan i Krystyna Sz. Nie uzasadnili odwołania.
Odwołanie złożyła także Agnieszka W. Wniosła o uchylenie decyzji I instancji. Zarzuciła, że nowa decyzja obejmuje już trzy działki, a wymiary obiektu są inne. Prawdopodobnie związane to jest z wykonanymi niezgodnie z projektem ławami fundamentowymi. Wyraziła pogląd, iż jest to metoda "faktów dokonanych". Różnica w szerokości inwestycji wynosi 6 m.
Decyzją z dnia 29 czerwca 2000 r., (...) Wojewoda Ś. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołał się na przepisy art. 5, art. 28, art. 32-36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Wojewoda stwierdził, że decyzja I instancji jest podstawą do uzyskania przez inwestora pozwolenia na wznowienie robót wstrzymanych przez PINB w T. Za utrzymaniem decyzji I instancji przemawiają, zdaniem organu odwoławczego następujące powody:
- - inwestor realizował budowę na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę,
- - projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją spełnia wszystkie warunki określone w decyzji PINB z dnia 28 grudnia 1999 r.,
- - projekt jest także zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i spełnia wymagania zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...) z dnia 12 sierpnia 1999 r. wydanej przez Wójta Gminy Ch.-Ś.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Krystyna Sz. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Przypomniała, ż budowa została wstrzymana, gdyż inwestycja wykraczała poza teren objęty pozwoleniem na budowę i naruszała interesy osób trzecich. Poprzez podwyższenie konfiguracji terenu oraz zaślepienie rowu burzowego inwestor spowodował zmianę naturalnego spływu wody burzowej z kierunku południowego na zachodni. Posiadłość skarżącej znalazła się 40 cm poniżej posiadłości inwestora. Inwestor nie wykonał odwodnienia. Powoduje to zalewanie działki skarżącej, zawilgocenie terenu i budynku mieszkalnego, wymieranie krzewów owocowych oraz zapadanie gruntu. Dodała, że nowy projekt jest jej całkowicie nieznany.
Skargę wniosła także Agnieszka W. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. W skardze i piśmie z dnia 30 sierpnia 2000 r. podniosła, że decyzja sankcjonuje bezprawnie. Zdaniem skarżącej inwestor bezprawnie podniósł poziom gruntu przeznaczonego pod inwestycję. Nadto inwestor poszerzył o ok. 6 metrów ławy fundamentowe w stosunku do udzielonego pozwolenia. Jedyną sankcją wobec inwestora było nakazanie wykonania nowego projektu uwzględniającego aktualne wymiary bezprawnie wykonanych fundamentów.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o oddalenie skargi. Przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że decyzja o zatwierdzeniu uzupełniającego projektu budowlanego garażu jest zgodna z przepisami prawa i konieczna dla uzyskania przez inwestora pozwolenia na wznowienie robót wstrzymanych przez PINB T. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona przez Sąd w oparciu o art. 21 ustawy o NSA wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa.
Skoro inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, to istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę było dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie na budowę. Unormowanie tej treści obowiązuje od dnia 24 grudnia 1997 r., kiedy to do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, dodano przepis art. 36a. Zgodnie z tym przepisem uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest możliwe, jeśli do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, jeszcze w trakcie procesu inwestycyjnego, nie doszło.
Z zestawienia norm art. 36a ust. 1 i 2 prawa budowlanego wynika, że w razie naruszenia przepisu ust. 1 właściwy organ nie wydaje decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, lecz uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę.
Tymczasem w niniejszej sprawie doszło do wstrzymania robót budowlanych w oparciu o art. 50 prawa budowlanego /jakkolwiek z uchybieniem tego przepisu nie wskazano szczegółowo podstawy prawnej/, gdy oględziny wykazały, że roboty budowlane prowadzone są bez określenia granic objętej instytucją nieruchomości. Organ nadzoru budowlanego zobowiązał inwestorów, decyzjami opartymi o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego /w okresie ważności postanowienia z art. 50/, do wykonania czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ta zgodność z prawem powinna m.in. polegać do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym.
Przypomnieć należy, że w pozwoleniu z dnia 26 sierpnia 1999 r.: określono wymiary garażu /19,90 x 22,38 m/ i zlokalizowano inwestycję na działkach: nr 2080/141 i 2079/141 w I. Ewentualne wątpliwości związane z odczytaniem projektu budowlanego i pozwolenia na budowę z dnia 26 sierpnia 1999 r., powinny być rozstrzygane z uwzględnieniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 22 grudnia 1998 r., która została przedłożona przez inwestorów do wniosku o pozwolenie na budowę. Należy zaakcentować, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem pozwolenia na budowę, badał zgodność inwestycji z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu ustalonymi właśnie decyzją Wójta Gminy Ch.-Ś. z dnia 22 grudnia 1998 r., a nie z decyzją wydaną w dniu 12 sierpnia 1998 r., która stała się ostateczna po wydaniu pozwolenia na budowę. Inwestorzy powinni zatem, w trakcie postępowania z art. 50-51 prawa budowlanego doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodnego z pozwoleniem z dnia 26 sierpnia 1999 r., a co za tym idzie także z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 22 grudnia 1998 r.
Dotyczy to m.in. wymiarów obiektów, jego położenia, usytuowania względem nieruchomości sąsiednich i na takiej wysokości terenu, która nie będzie sprzeczna z przepisami oraz uzasadnionymi interesami osób trzecich.
Zweryfikowanie takiej zgodności umożliwiały zobowiązania nałożone na inwestorów decyzją z dnia 28 grudnia 1999 r. opartą o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Decyzja ta nie uprawniała inwestorów do sporządzenia projektu budowlanego wskazującego na inne, niż w pozwoleniu na budowę, wymiary obiektu i usytuowanie go na innych działkach, niż przewidywało to pozwolenie na budowę i decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca jedną z podstaw pozwolenia na budowę. Decyzja oparta o art. 51 ust. 1 pkt 2 nie upoważniała także inwestorów do złożenia wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, a tym bardziej nie stanowiła dla organu administracji architektoniczno-budowlanej upoważnienia do zatwierdzenia nowego projektu budowlanego odbiegającego od warunków pozwolenia na budowę.
Jak już bowiem wskazano w powyższych omówieniach, procedura przewidziana w art. 50-51 prawa budowlanego nie przewiduje legalizacji samowoli budowlanej, w razie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Obowiązkiem inwestora jest doprowadzić roboty do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym, a nie sporządzić nowy projekt, zgodny z rzeczywiście wykonanymi robotami.
Odstępstwo od projektu pierwotnego polegające na zwiększeniu wymiarów garażu /z wymiarów 19,98 m x 22,38 m na wymiary: 26, 40m x 22, 38 m/ oraz usytuowanie obiektu na częściowo innych działkach /1080/141,2215/139 i 2079/141 zamiast: 2080/141 i 2079/141/, jest zdaniem Sądu odstępstwem istotnym. Ocena ta nie różni się zresztą od oceny organów administracji architektoniczno-budowlanej, które nie wyraziły tego wprost, ale przecież wydały decyzję o zatwierdzeniu nowego projektu budowlanego. Nieistotne odstępstwa nie wymagają zaś przecież nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarówno jednak Starosta T., jak i Wojewoda Ś. w zaskarżonej decyzji, nie rozważyli wspomnianej już wyżej istotnej przesłanki zawartej w hipotezie art. 36a ust. 1 prawa budowlanego. Organy nie zbadały mianowicie czy wnioskowane przez inwestorów odstępstwa zostały już dokonane, czy są dopiero projektowane. Brak tego ustalenia, z naruszeniem art. 77 par. 1 Kpa i art. 36a ust. 1 prawa budowlanego miał istotny wpływ na wynik sprawy.
Pierwsza ewentualność, tj. dokonanie odstępstw przed złożeniem wniosku uniemożliwia wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, nakazuje zaś stosowanie dyspozycji z art. 36a, ust. 2 prawa budowlanego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej wiedziały zaś, że toczy się wobec inwestorów postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego oparte o art. 50-51 prawa budowlanego. Nie było zatem podstaw do ewentualnego przyjęcia, że stan faktyczny jest bezsporny, a inwestorzy występują z wnioskiem o zmianę pozwolenia przed rozpoczęciem robót budowlanych.
Rozważania składu orzekającego związane są z zastosowaniem przez organy administracji architektoniczno-budowlanej przepisu art. 36a prawa budowlanego, gdyż w sytuacji istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, gdy organ nie uruchomił nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej, z przywołanych przez organy przepisów "art. 28, art. 32-37 i art. 35" prawa budowlanego, właśnie przepis art. 36a jest jedynym umożliwiającym zmianę zatwierdzonego projektu budowlanego.
W zaskarżonej decyzji, i w poprzedzającej ją decyzji I instancji, nie wskazano co prawda podstawy prawnej w przepisach art. 51 prawa budowlanego, ale skoro do zatwierdzenia nowego projektu budowlanego doszło w trakcie procedury art. 50-51 oraz niejako w wykonaniu decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2, to należy podkreślić raz jeszcze, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie uprawnia inwestora do uzyskania zatwierdzenia projektu budowlanego legalizującego istotne odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.
Wobec powyższego należało, na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o NSA, uchylić zaskarżoną decyzję, a na mocy art. 29 ustawy o NSA, uchylić decyzję I instancji. Orzeczenie o kosztach oparto o art. 55 ust. 1 tej ustawy.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Podstawę ewentualnej zmiany pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego - odmiennego od projektu zatwierdzonego decyzją Starosty Powiatowego w T. z dnia 26 sierpnia 1999 r., (...) - stanowić mogą przesłanki określone w przepisie art. 36a ust. 1 prawa budowlanego. Obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej będzie zatem wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie okoliczności odnoszących się do tych przesłanek. Przed wydaniem decyzji organ powinien więc nie tylko zbadać okoliczności wskazane w art. 32-35 prawa budowlanego, ale także fakt, czy istotne odstąpienie od projektu budowlanego /co do wymiarów obiektu, jego położenia, usytuowania w stosunku do sąsiednich nieruchomości, odległość od granic działek i usytuowanie w poziomie/, jest dopiero zamierzone, czy też zostało dokonane.