Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 2 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1397/20

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 21.11.2019 r., znak: [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zmian.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na zamierzenie inwestycyjne pn.: "Remont i przebudowa głównej klatki schodowej i sieni w kamienicy przy ul [...] w Krakowie, na dz. nr [...] obr. 1- Śródmieście".

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym niniejszą decyzją. Teren objęty wnioskiem podlega ustaleniom Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru "Stare Miasto" zatwierdzonego uchwałą nr XII/131/11 Rady Miasta Krakowa z 13.04.2011 r. i leży w rejonie oznaczonym jako: Teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, oznaczonej symbolem MW/U.33. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projektant i sprawdzający dołączyli do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Projekt budowlany jest wykonany przez osoby uprawnione. Obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomość na działce nr [...] obr.1 Kraków - Śródmieście. Pozwoleniem nr [...] z 09.09.2019 r. znak [...] wydanym przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie zezwolono na remont i przebudowę głównej klatki schodowej i sieni wejściowej w kamienicy [...] w Krakowie. Kamienica położona przy [...] w Krakowie wpisana jest do rejestru zabytków pod numerem [...] Inwestycja znajduje się na obszarze układu urbanistycznego miasta Krakowa w granicach [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z 22.05.1933r. oraz na obszarze uznanym za pomnik historii "Kraków-historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 08.09.1994 r.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli D. D. i W. D., domagając się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego, ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W odwołaniu zarzucono, że inwestor nie złożył prawidłowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także zakwestionowano ustalenie, że Wspólnota Mieszkaniowa może być inwestorem w przedmiotowej sprawie. Ponadto zwrócono uwagę na wadliwe dołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę pozwolenia konserwatorskiego wydanego dla innego inwestora (nie dla wspólnoty mieszkaniowej, a dla zarządu tej wspólnoty). Zarzucono, że oświadczenie o posiadaniu prawa do nieruchomości na cele budowlane złożone zostało przez P. P. i J. K., działających jako Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej, a zakres projektu nie upoważniał ich do złożenia takiego oświadczenia na podstawie uchwał wspólnoty (które zostały zaskarżone do sądu).

Faktycznymi inwestorami są: P. P., firma A i firma B Zdaniem odwołujących wykonanie nowych bram wejściowych wykracza poza zakres podjętych uchwał. Ponadto, wymiana drzwi wejściowych do wyodrębnionych lokali, nie może być uznana za remont części wspólnych kamienicy. Ponadto nie ma podstaw do obciążania wspólnoty kosztami robót budowlanych, skoro zostaną wykonane wyłącznie w interesie wskazanych wyżej podmiotów. Zarzucono brak badań geologicznych, a także brak umocowania dla S. W. do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej.

Stanowisko odwołujących zostało wyrażone również w dalszych pismach tj. piśmie D. D. z 17.01.2020 r., piśmie pełnomocnika odwołujących z 17.08.2020 r., piśmie D. D. z 25.08.2020 r.)

Wojewoda Małopolski decyzją z 1.10.2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że postępowanie dowodowe w postępowaniu przez organem odwoławczym zostało uzupełnione.

Zakres inwestycji to remont i przebudowa głównej klatki schodowej i sieni, w kamienicy wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...]. W ramach tego remontu i przebudowy zaplanowano demontaż istniejących biegów schodowych i wykonanie nowych w konstrukcji żelbetowej, z drewnianą okładziną stopni oraz drewnianą balustradą z tralkami. Przebudowa obejmie także przedłużenie klatki schodowej na ostatnią, obecnie nie użytkowaną kondygnację budynku, wykonanie wyłazu na dach i wymianę świetlika dachowego na nowy, wykonany na wzór obecnego. W związku z zakresem prac polegającym na przebudowie, i wynikającym z tego, obowiązkiem dostosowania do obowiązujących przepisów przeciwpożarowych, zaplanowano wydzielenie głównej klatki schodowej jako odrębnej strefy pożarowej. W opisie do projektu budowlanego wyjaśniono, że wobec tego, koniecznym okazało się zaprojektowanie nowej stolarki drzwiowej, w obrębie nowo wydzielonej strefy pożarowej.

Zaprojektowano także wykonanie nowych drzwi wejściowych do kamienicy, w celu spełnienia przepisów dot. szerokości drzwi na drodze ewakuacyjnej. W wyniku wykonania projektowanych robót budowlanych nie ulegnie zmianie zagospodarowanie terenu wokół budynku, kubatura budynku, oraz sposób jego użytkowania. Zaprojektowane roboty mieszczą się pojęciu przebudowy i remontu części kamienicy.

Kamienica przy ul. [...] w Krakowie znajduje się na terenie, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto". Teren inwestycji znajduje się w obszarze MW/U.33 - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Projektowane roboty budowlane są zgodne z zapisami planu, co szczegółowo zostało opisane w projekcie budowlanym.

W związku z projektowaniem robót budowlanych w obrębie kamienicy wpisanej do rejestru zabytków, wydana została decyzja MWKZ nr [...] z 9.09.2019 r. znak: [...], którą na wniosek S. W., reprezentującej Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...], udzielono zezwolenia na remont i przebudowę głównej klatki schodowej i sieni wejściowej w oparciu o projekt budowlany z lipca 2019 r. autorstwa mgr inż. arch. S. W. z zespołem oraz w oparciu o program prac konserwatorskich z lipca 2019 r. pn.: Program prac konserwatorskich elementów wystroju i wyposażenia sieni i klatki schodowej kamienicy przy [...] w K., autorstwa mgr M. M.-T..

W ocenie organu odwoławczego, biorąc pod uwagę zakres i rodzaj projektowanych robót budowlanych, zakres oddziaływania projektowanej inwestycji został ustalony prawidłowo.

Do projektu budowlanego i do akt sprawy włączone zostały akty notarialne zawierające protokoły z obrad wspólnoty mieszkaniowej i podjętych uchwał z 2.04.2019 r. i 2.07.2019 r. Roboty budowlane, których projekt został zatwierdzony zaskarżoną decyzją, wymienione zostały w uchwale nr 4 pkt 1 i 5 z 2.04.2019 r. oraz w uchwale nr 3 pkt 2 tiret drugi z 2.07.2019 r. Treść podjętych uchwał zawiera różne sformułowania, bowiem ta z 2.07.2019 r. zawiera zapis, cyt.: "Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Krakowie wyraża zgodę..." na wykonanie niżej wymienionych robót (bez wskazania komu ta zgoda jest udzielana), natomiast w uchwale z 2.04.2019 r. wskazano: "Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Krakowie postanawia przeprowadzić remont..." w niżej wymienionym zakresie. Niewątpliwie jednak, z obu uchwał jednoznacznie wynika, że to Wspólnota Mieszkaniowa zamierza przedmiotowe roboty budowlane wykonać. Bez znaczenia pozostaje tu dodatkowy zapis zamieszczony w uchwale z 2.07.2019 r., że "wszystkie opisane wyżej prace zostaną wykonane własnym kosztem i staraniem P. P., Spółki firma B i spółki firma A - (dotyczy ten zapis przebudowy klatki schodowej wraz z przedłużeniem jej biegu do poddasza budynku oraz piwnic). Kwestie źródeł finansowania inwestycji, pozostają poza zakresem badania, prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

W tych okolicznościach organ odwoławczy stwierdził, że Wspólnota Mieszkaniowa w podjętych uchwałach określiła zakres robót, który zamierzała wykonać. Podjęte uchwały obligowały zatem Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej do przystąpienia do realizacji i ustanowienia pełnomocnika w osobie S. W.. W świetle przedłożonych do akt sprawy pełnomocnictw była ona upoważniona do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, działając w imieniu wspólnoty. Pełnomocnictwa zostały bowiem podpisane przez członków zarządu, zobligowanych podjętymi uchwałami wspólnoty do wykonania określonych tam robót budowlanych.

W ocenie organu II instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia w pełni wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to jakkolwiek nie może być naprawione w postępowaniu odwoławczym, nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Odpowiadając na zarzuty odwołujących organ II instancji wyjaśnił, że inwestor złożył prawidłowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie zostało złożone przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w Krakowie, w imieniu której podpis złożył J. K. i P. P. - oba oświadczenia złożono 7.10.2019 r. Z uchwały nr 1 z 2.04.2019 r. wynika, że zarząd nieruchomością wspólną sprawuje trzyosobowy zarząd wspólnoty, a oświadczenia woli za wspólnotę składają dwaj członkowie zarządu łącznie. Do zarządu powołani zostali P. P. i J. K.. Trzeci członek W. D., został odwołany na mocy uchwały nr 8 z 2.07.2019 r. Oświadczenia zostały zatem złożone przez uprawnione osoby, pod rygorem odpowiedzialności karnej, a organ odwoławczy nie znalazł podstaw do kwestionowania poprawności tych oświadczeń.

Ponadto w świetle sformułowań zawartych w uchwałach, odnoszących się do robót budowlanych objętych zaskarżoną decyzją, wspólnota zapisała w nich wolę wykonania tych robót. Tak określony zamiar inwestycyjny i wola jego wykonania wskazuje, że inwestorem może być Wspólnota Mieszkaniowa.

Zdaniem organu II instancji nie można stwierdzić, aby pozwolenie konserwatorskie wydane zostało dla innego inwestora niż podmiot, który uzyskał pozwolenie na budowę z uwagi na treść art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali.

Odnosząc się do zarzutu, że wykonanie nowych bram wejściowych wykracza poza zakres podjętych uchwał, organ odwoławczy wskazał, że projekt przewiduje wymianę bramy wejściowej do sieni remontowanej kamienicy otworów badawczych, żadnego zwierciadła wód podziemnych. Projekt budowlany nie przewiduje wykonywania żadnych robót budowlanych w gruncie. Nie obejmuje także robót w obrębie schodów do piwnicy. Wobec powyższego ewentualne dodatkowe obciążenia przenoszone będą przez obecną konstrukcję budynku i winny być szczegółowo przeanalizowane przez autora projektu konstrukcji. Jest to jednak ta część projektu, która nie podlega weryfikacji orangów administracji architektoniczno-budowlanej.

Z kolei zagadnienie finansowania inwestycji wykracza poza ramy postępowania administracyjnego i może być wyłącznie przedmiotem sporu cywilnego. Organ odwoławczy zaznaczył, że w związku z twierdzeniami odwołującej, dwukrotnie zwracał się do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośbą o weryfikację zarzutów strony i wyjaśnienie czy przedłożony do zatwierdzenia Prezydentowi Miasta Krakowa projekt budowlany zawiera rozwiązania zaakceptowane przez MWKZ. W odpowiedzi uzyskano informację (pismo z 12.08.2020 r.), że zatwierdzony projekt budowlany jest tożsamy w zakresie rysunków architektury z dokumentacją znajdującą się w archiwum, uzgodnioną pozwoleniem konserwatorskim z 09.09.2019 r. nr [...] znak [...] Natomiast pismem z 17.09.2020 r., znak: [...] Konserwator zabytków poinformował, że poprzednia ocena zapadła po przeanalizowaniu rysunków w dokumentacji.

Projekt został wykonany i sprawdzony przez uprawnione osoby. Inwestor wykazał się posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składając stosowne oświadczenie, inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor spełnił wymogi będące przedmiotem oceny organu administracji wynikającej z art. 35 ust. 1 jak i z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Opracowanie pt. Program prac konserwatorskich elementów wystroju i wyposażenia sieni i klatki schodowej kamienicy przy [...] w K., na str. 24 zawiera informację, że drzwi metalowe wejściowe do kamienicy i na podwórko oraz na ścianie północnej, nie przedstawiają zabytkowego charakteru, nie zostały wpisane do zestawienia elementów zabytkowych i są mocno zniszczone. W przypadku przebudowy obiektu lub jego części, mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

A zatem należało doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z wymaganiami przepisów przeciwpożarowych. Zgodnie z wyjaśnieniami projektanta, zawartymi w opisie do projektu budowlanego, sień i klatkę schodową wyłączono do odrębnej strefy pożarowej, czego konsekwencją była konieczność wykonania nowych drwi wejściowych do kamienicy w celu spełnienia przepisów dotyczących szerokości drzwi na drodze ewakuacyjnej prowadzącej z klatki schodowej na zewnątrz budynku. Wspólnota postanowiła wykonać remont bramy wejściowej do budynku, sieni wejściowej. Wymiana drzwi wejściowych na inne, spełniające wymagania przepisów i zaakceptowane przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, mieści się w pojęciu remontu bramy wejściowej, a zatem zarzut braku zgody wspólnoty na wykonanie tego zakresu robót jest chybiony.

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że przebudowa klatki schodowej wymaga wyodrębnienia w kamienicy odrębnej strefy pożarowej. Wiąże się to z koniecznością wykonania projektu uwzględniającego określone parametry, a także z koniecznością zastosowania odpowiednich materiałów budowlanych i następnej kolejności wykonania wszystkich prac zgodnie z wytycznymi projektu. Nierozłącznym elementem klasyfikującym klatkę schodową jako odrębną strefę pożarową są drzwi wejściowe do tej klatki, które muszą spełniać niezbędne wymagania pożarowe. Z tego względu wymiana drzwi wejściowych do poszczególnych lokali musiała być uwzględniona w ramach inwestycji, jako element konieczny dla poprawnego i bezpiecznego użytkowania kamienicy. W przypadku innych okoliczności, wymiana drzwi wejściowych do lokali faktycznie należy do właścicieli tych lokali. Jednak w niniejszej sprawie wymiana drzwi wejściowych do lokali jest koniecznością, związaną z bezpieczeństwem pożarowym.

Ponadto projekt budowlany zawiera opracowanie pt.: Geotechniczne warunki posadowienia dla rozpoznania warunków geotechnicznych dla inwestycji: "Remont i przebudowa budynku ze zmianą sposobu użytkowania, adaptacja poddasza i piwnic, budowa dźwigu zewnętrznego z dojściem podziemnym do piwnic, rozbudowa ganków zewnętrznych w budynku przy [...] dz. nr [...], obr. 1 - Śródmieście w Krakowie". Opracowanie zawiera: "Opinię geotechniczną", "Dokumentację badań podłoża gruntowego" i "Projekt geotechniczny". Zakres prac objęty zaskarżoną decyzją mieści się w granicach tego opracowania. Wynika z niego, że na omawianym terenie występują proste warunki gruntowe pod warunkiem posadowienia ewentualnych obiektów w gruntach rodzimych.

Przedmiotowa inwestycja nie narusza występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli D. D. i W. D., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa mimo, że pozostali - poza skarżącymi - właściciele lokali znajdujących się w kamienicy przy ul. [...] w Krakowie, a jednocześnie współwłaściciele części wspólnych tej nieruchomości, nie uczestniczyli w postępowaniu jako strony - osobiście ani nie byli przez nikogo reprezentowani,
2. - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń w zakresie dotyczącym umocowania Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej do złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niezgodności pomiędzy treścią projektu i wydanego na jego podstawie pozwolenia na budowę a treścią uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej, rozbieżności pomiędzy wnioskodawcą (inwestorem) w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę a wnioskodawcą i adresatem pozwolenia Małopolskiego Konserwatora Zabytków nr [...] z 9.09.2019 r., znak [...] oraz umocowania pełnomocnika S. W. do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, które miały istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu przytoczone wyżej zarzuty zostały rozwinięte. Dodatkowo zwrócono uwagę na brak konsekwencji w działaniach organu odwoławczego. Podniesiono, że Wojewoda Małopolski decyzją z 17.09.2020 r., znak: [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 5.11.2019 r. w przedmiocie remontu instalacji wewnętrznych w tej samej kamienicy, wytykając uchybienie w postaci pominięcia w charakterze stron postępowania właścicieli wyodrębnionych lokali. Z kolei w decyzji Wojewody Małopolskiego z 1.10.2020 r., znak: [...] organ II instancji uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 25.11.2019 r., która dotyczyła remontu i przebudowy więźby dachowej w tej samej kamienicy. W tej ostatniej decyzji zakwestionowano umocowanie Wspólnoty do złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Odnosząc się twierdzeń zamieszczonych w zaskarżonej decyzji odnośnie remontu bram wejściowych skarżący podnieśli, że brak jest podstaw do odwoływania się w tym wypadku do przepisów Prawa budowlanego o możliwości stosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, ponieważ wolą członków Wspólnoty Mieszkaniowej podejmujących uchwałę w stosunku do bram wejściowych było wyrażenie zgody na naprawę, czy modernizację bram wejściowych, a nie ich całkowitą wymianę. Wspólnota Mieszkaniowa nie wyraziła zgody na ingerencję w ściany nośne, a co więcej projekt przebudowy nie był ani konsultowany, ani nawet okazany skarżącym jako członkom Wspólnoty Mieszkaniowej. Zatem również w tym wypadku nie ulega zatem wątpliwości, że zaprojektowana inwestycja przekracza ramy określone w uchwale Wspólnoty Mieszkaniowej.

Skarżący podtrzymali swoje stanowisko, że drzwi wejściowe do wyodrębnionych lokali nie są częściami wspólnymi, a zatem w zakresie robot budowlanych dotyczących drzwi wejściowych do wyodrębnionych lokali inwestorem powinni być właściciele lokali, a nawet gdyby z ostrożności przyjąć, że inwestorem mogłaby być tylko Wspólnota Mieszkaniowa - to właściciele tych lokali powinni być stronami postępowania administracyjnego w sprawie.

Zdaniem skarżących pozwolenie konserwatorskie zostało wydane na inny podmiot, albowiem na Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej, a nie na samą Wspólnotę Mieszkaniowa.

Ponadto, przedłożenie pełnomocnictwa na etapie postępowania odwoławczego tylko potwierdza, że wniosek został złożony przez osobę nie posiadająca wymaganego upoważnienia. Zarząd Wspólnoty nie był uprawiony do udzielenia S. W. pełnomocnictwa upoważniającego do podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Między innymi z powodu tego, że umocowanie pełnomocnika inwestora do działania w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej przekraczało zakres wskazany w uchwałach Wspólnoty Mieszkaniowej, Wojewoda Małopolski wydał opisaną wyżej decyzję z 1.10.2020 r., znak [...]

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Stosownie do art.32 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2019.1186 t.j.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto m.in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art.3 pkt 11) prawa budowlanego). Z powyższego wynika, że inwestor zobowiązany jest jedynie do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie wykazania tego prawa. Jednakże w przypadku kwestionowania tego tytułu w postępowaniu organ powinien zbadać prawdziwość oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane celem ustalenia rzeczywistego stanu prawnego.

Ustalenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez wspólnotę mieszkaniową jest kwestią szczególnie skomplikowaną. Dlatego też dla oceny poprawności ustaleń organów na wstępie przytoczyć należy ogólne zasady dotyczące działań wspólnoty mieszkaniowej wynikające z ustawy o własności lokali.

Stosownie do art.1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w brzmieniu obowiązującym w dniach 2.04.2019 r. i 2.07.2019 r., w których wspólnota mieszkaniowa podjęła kwestionowane uchwały (Dz.U.2019.737 - dalej zwaną "u.w.l.") ustawa określa sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. W zakresie nieuregulowanym ustawą do własności lokali stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.w.l. nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Kategoria części wspólnych nieruchomości ma charakter funkcjonalny, a zatem status prawny danego elementu nieruchomości wspólnej zależy od okoliczności konkretnego wypadku. Zarząd nieruchomością wspólną sprawowany przez wspólnotę mieszkaniową ograniczony jest zatem tylko do gruntu i tych części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali.

Zgodnie z art.18 ust.1 u.w.l. właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Jeżeli sposobu zarządu nie określono w umowie lub w uchwale zaprotokołowanej przez notariusza, obowiązują zasady określone w rozdziale 4 ustawy. Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika, aby właściciele lokali określili sposób zarządu. Tak więc zastosowanie znajdują przepisy rozdziału 4 ustawy o własności lokali.

W myśl art.21 ustawy sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd, jak również reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W związku z tym, co powiedziano już wyżej kierowanie sprawami wspólnoty i reprezentowanie jej na zewnątrz ograniczone jest do spraw związanych z nieruchomością wspólną.

Jak wynika z art.22 ust.1 i 2 u.w.l. czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała większości właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Głosy właścicieli lokali liczone są według wielkości udziałów, chyba że w umowie lub w uchwale podjętej w tym trybie postanowiono, że w określonej sprawie na każdego właściciela przypada jeden głos (art.23 ust.2).

Czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są w szczególności:

1. 1) ustalenie wynagrodzenia zarządu lub zarządcy nieruchomości wspólnej;
2. 2) przyjęcie rocznego planu gospodarczego;
3. 3) ustalenie wysokości opłat na pokrycie kosztów zarządu;
4. 4) zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej;
5. 5) udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego;

5a) udzielenie zgody na zmianę wysokości udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej;

1. 6) dokonanie podziału nieruchomości wspólnej;

6a) nabycie nieruchomości;

1. 7) wytoczenie powództwa, o którym mowa w art. 16;
2. 8) ustalenie, w wypadkach nieuregulowanych przepisami, części kosztów związanych z eksploatacją urządzeń lub części budynku służących zarówno do użytku poszczególnych właścicieli lokali, jak i do wspólnego użytku właścicieli co najmniej dwóch lokali, które zaliczane będą do kosztów zarządu nieruchomością wspólną;
3. 9) udzielenie zgody na podział nieruchomości gruntowej zabudowanej więcej niż jednym budynkiem mieszkalnym i związane z tym zmiany udziałów w nieruchomości wspólnej oraz ustalenie wysokości udziałów w nowo powstałych, odrębnych nieruchomościach wspólnych;
4. 10) określenie zakresu i sposobu prowadzenia przez zarząd lub zarządcę, któremu zarząd nieruchomością wspólną powierzono w sposób określony w art. 18 ust. 1, ewidencji pozaksięgowej kosztów zarządu nieruchomością wspólną, zaliczek uiszczanych na pokrycie tych kosztów, a także rozliczeń z innych tytułów na rzecz nieruchomości wspólnej (art.22ust.3).

Przepisy ustawy o własności lokali nie definiują pojęcia czynności zwykłego zarządu, jak też czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu (katalog z art. 22 ust. 3 u.w.l. ma charakter przykładowy). Przepisy kodeksu cywilnego, do którego odsyła ustawa o własności lokali, również nie definiują tych pojęć. Zaznaczyć należy, że zakresy pojęcia "czynności zwykłego zarządu" oraz "czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu" na gruncie ustawy o własności lokali i kodeksu cywilnego są różne. Kodeks cywilny dla rozporządzenia rzeczą wspólną i dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu przewiduje wymóg zgody wszystkich współwłaścicieli. Ustawa o własności lokali do podjęcia uchwały w sprawie takiej czynności wymaga jedynie większości. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że czynnościami zwykłego zarządu są z reguły powtarzalne, typowe aktywności związane z bieżącym administrowaniem nieruchomością wspólną, związane z utrzymaniem nieruchomości wspólnej w stanie niepogorszonym, niestanowiące czynności przekraczających zwykły zarząd (por. wyrok SN z dnia 1.06.2017 r., I CSK 657/16, LEX nr 2329040).

Wszystkie czynności nie mieszczące się w takich działaniach są czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu. Ocena, czy dana czynność jest czynnością z zakresu spraw zwykłego zarządu, czy też przekraczającą zwykły zarząd, powinna być dokonywana indywidualnie, w danej konkretnej sprawie, przy uwzględnieniu jej specyfiki. Przy tej ocenie powinny być brane pod uwagę takie kryteria, jak: kryterium rodzaju czynności prawnej, kryterium kosztów, kryterium przeznaczenia rzeczy, kryterium interesu współwłaścicieli oraz kryterium sposobu korzystania z rzeczy wspólnej.

Zwrócić również należy uwagę na pewną niespójność przepisu art.22 ust.2 i art.22 ust.3 ustawy. Pierwszy z nich stanowi, że do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. Drugi z przepisów zawiera przykładowy katalog czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Tymczasem do podjęcia części z wymienionych w art.22 ust.3 u.w.l. czynności zarząd nie jest uprawniony, gdyż takie czynności jak: ustalenie wynagrodzenia zarządu, przyjęcie rocznego planu gospodarczego, ustalenie wysokości opłat na pokrycie kosztów zarządu, udzielenie zgody na zmianę ilości udziałów w nieruchomości wspólnej stanowią wyłączną domenę zebrania wspólnoty.

Z kolei część czynności wymienionych w art.22 ust.3 ustawy jako czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w ogóle nie mieszczą się w kompetencjach wspólnoty, ograniczonych wszakże do sprawowania zarządu nieruchomością wspólną - gruntem i tymi częściami budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali. Przykładowo, w art.22 ust.3 pkt 4) ustawy jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu została wymieniona czynność polegająca na "zmianie przeznaczenia części nieruchomości wspólnej", która mieści się w pojęciu zarządzania nieruchomością. Zwrócić jednakże należy uwagę, że jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu została wymieniona w art.22 ust.3 pkt 5 ustawy czynność polegająca na "udzieleniu zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej", która różni się jakościowo od czynności polegającej na samej "nadbudowie lub przebudowie nieruchomości".

Przyjąć zatem należy, że dokonanie nadbudowy lub poważnej przebudowy nieruchomości, mając na uwadze związane z tym wysokie koszty, rozbieżne interesy właścicieli lokali w sytuacji, gdy nakłady mają przynieść niewspółmierną korzyść tylko niektórym z nich, sposób korzystania z rzeczy wspólnej, nie można uznać za czynność związaną ze sprawowaniem zarządu nad nieruchomością wspólną. Czynności takie mogą być dokonane jedynie poza strukturą organizacyjną wspólnoty mieszkaniowej, na podstawie jednomyślnej zgody współwłaścicieli w oparciu o art. 199 k.c. (por. Szymczak Iwona, Własność lokali. Komentarz, opublikowano: WKP 2020).

Redakcja przepisu art.22 ust.3 pkt 5) u.w.l., przez przyjęcie formuły "udzielenie zgody", odmienna od sformułowań użytych w innych punktach tego przepisu: "zmiana przeznaczenia", dokonanie podziału", "ustalenie kosztów", jak również ustawowe ograniczenie aktywności wspólnoty do spraw związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną zakres wskazuje, że przepis ten w zakresie cytowanego wyrażenia odnosi się do udzielenia innemu podmiotowi zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Tym samym większościowa uchwała właścicieli lokali w sprawie udzielenia zgody na nadbudowę i poważną przebudowę nieruchomości wspólnej nie może być utożsamiana z podjęciem przez wspólnotę uchwały o dokonaniu przez samą wspólnotę nadbudowy lub przebudowy budynku.

Warto odnotować również stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, że "Wspólnota powołana została do zarządzania tylko częściami wspólnymi, nie posiada kompetencji do decydowania o sprawach dotyczących lokali stanowiących indywidualną własność poszczególnych właścicieli lokali. Odrębne własności lokali jej zarządowi zatem nie podlegają" (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2015 r., II OSK 511/14, LEX nr 1990843).

Celem odpowiedzi na pytanie, czy organy prawidłowo przyjęły, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Krakowie mogła być inwestorem zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Remont i przebudowa głównej klatki schodowej i sieni w kamienicy przy ul [...] w Krakowie, na dz. nr [...] obr. 1- Śródmieście" oraz czy wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane takiego zamierzenia należy przeprowadzić analizę podjętych w tym przedmiocie przez wspólnotę uchwał.

Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, zgodnie z pozostającą w obrocie prawnym uchwałą nr 4 Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Krakowie z dnia 2.04.2019 r. "w sprawie remontu części wspólnych", podjętą przez 100% właścicieli lokali, Wspólnota postanowiła przeprowadzić remont budynku przy ul. [...] polegający na:

1. 1. remoncie/wymianie pokrycia dachowego i konstrukcji dachu, remoncie/wymianie świetlika nad klatką schodową;
2. 2. remoncie/wymianie rynien spustowych;
3. 3. remoncie elewacji budynku przy ul. [...];
4. 4. remoncie elewacji od strony podwórka wraz z remontem istniejących balkonów;
5. 5. remoncie bramy wejściowej do budynku, sieni wejściowej oraz bramy wejściowej na podwórko;
6. 6. wymianie wszystkich pionów wodno- kanalizacyjnych, gazowych, elektrycznych za wyjątkiem nowo wykonanych pionów (...) przez P. P., spółkę firma B spółkę firma A (...);
7. 7. wykonaniu nowej instalacji wentylacji mechanicznej (...) oraz montażu centrali wentylacyjnej (...);
8. 8. budowie centralnej kotłowni gazowej względnie wymiennikowni MPEC oraz wykonaniu pionów centralnego ogrzewania;
9. 9. wymianie przyłączy wodno-kanalizacyjnego i elektrycznego do budynku, wymianie przyłącza gazowego, budowę stacji trafo;
10. 10. remoncie drewnianej klatki schodowej;
11. 11. malowaniu klatek schodowych.

Nie ulega wątpliwości, że zakres powyższych prac mieści się w kompetencji Wspólnoty do zarządzania nieruchomością wspólną, jak również to, że inwestorem tych praca miała być Wspólnota Mieszkaniowa.

Następna uchwała nr 3 z dnia 2.07.2019 r. "w sprawie przebudowy, remontu, podziału/połączenia lokali, przebudowy remontu części wspólnej oraz zmiany udziałów w nieruchomości wspólnej", podjęta przez 88,43% właścicieli lokali liczonych według wielkości udziałów, miała już inną konstrukcję. Wspólnota wyraziła w niej zgodę:

1. 1. P. P., spółce firma B spółce firma A na przebudowę, remont zmianę przeznaczenia lokali nr [...], I, IV i V w budynku przy ul. [...] – z zastrzeżeniem, że wszystkie prace zostaną wykonane własnym kosztem i na rzecz tych podmiotów oraz na podział i/lub połączenie lokali 3a, 4, 5, 6, 7, 8, 9, I, IV i V w następstwie czego z lokali tych zostaną wydzielone w szczególności nowopowstałe ciągi komunikacyjne, które stanowić będą części wspólne nieruchomości;
2. 2. Wspólnota wyraziła zgodę:
3. - na przebudowę i remont nieruchomości wspólnej przy ul. [...] w K. w zakresie polegającym na wykonaniu nowych pionów wodno-kanalizacyjnych, elektrycznych, centralnego ogrzewania, wentylacyjnych, wykonaniu wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej oraz klimatyzacji dla lokali nr [...], I, IV i V oraz lokali powstałych wskutek przebudowy, podziału i/lub połączenia tych lokali, umieszczeniu klimatyzatorów i stacji wentylacji na dachu budynku oraz korzystanie z nieruchomości wspólnej w zakresie niezbędnym do wykonania opisanych wyżej instalacji i ich połączenia z istniejącymi elementami instalacji w budynku i elementami umieszczonymi na dachu budynku;
4. - na przebudowę i remont nieruchomości wspólnej przy ul. [...] w zakresie polegającym na budowie szybu windowego i montażu windy w podworcu budynku, budowie balkonów, wymianie okien, przebudowie głównej klatki schodowej wraz z przedłużeniem jej biegu do poddasza budynku oraz piwnic i w tym zakresie na korzystanie z nieruchomości wspólnej w zakresie niezbędnym do wykonania opisanych prac;
5. - na przebudowę i rozbudowę nieruchomości wspólnej przy ul. [...] w zakresie polegającym na zmianie przebiegu zewnętrznej wentylacji mechanicznej, na budowie nowych pomieszczeń w obrębie kondygnacji podziemnej – pod wewnętrznym dziedzińcem (...) przeznaczonych m.in. na stację transformatorowa, wymiennikownię, względnie kotłownię gazową oraz korzystanie z nieruchomości wspólnej w zakresie niezbędnym do wykonania opisanych prac, w następstwie czego część tych nowo wybudowanych pomieszczeń (korytarz) stanowić będzie część lokalu nr [...], zaś nowo wybudowane pomieszczenia przeznaczone na wymiennikownię względnie kotłownię oraz stację trafo stanowić będą nieruchomości wspólną;
6. - na przebudowę i zmianę przeznaczenia nieruchomości wspólnej polegającej na przyłączeniu części nieruchomości wspólnej (korytarza około 2 m2) na III piętrze do lokalu użytkowego, który ma powstać na tej kondygnacji wskutek przebudowy i połączenia lokali nr [...] i [...]
7. - na przebudowę nieruchomości wspólnej polegającej na obniżeniu stropu między III a IV piętrem oraz korzystanie z nieruchomości wspólnej w zakresie niezbędnym do wykonania prac związanych z obniżeniem stropu i wykonaniem nowych elementów konstrukcji dachu.
8. 3. Wspólnota wyraziła zgodę na zmianę wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej wynikającej z przebudowy, remontu, podziału i/lub połączenia lokali nr [...], [...] i wejściem części tych lokali w skład powierzchni wspólnej nieruchomości.
9. 4. Wspólnota upoważniła zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej i udzieliła mu pełnomocnictwa do dokonania wszelkich innych czynności prawnych i faktycznych niezbędnych do realizacji uchwały, na zasadach wynikających z ustawy o własności lokali.

Z treści uchwały nr 3 z dnia 2.07.2019 r. wynika więc, że dotyczy ona zarówno lokali stanowiących odrębną własność, jak i części wspólnych nieruchomości. Wyrażenie przez Wspólnotę zgody P. P., spółce firma B spółce firma A na przebudowę, remont i zmianę przeznaczenia lokali nr [...], [...] w budynku przy ul. [...] stanowiących ich odrębną własność, jak również zastrzeżenie, że wszystkie prace zostaną wykonane własnym kosztem i na rzecz tych podmiotów wydaje się świadczyć, że to nie Wspólnota miała być ich inwestorem. Z pierwszej z cytowanych uchwał (z dnia 2.04.2019 r.) wynika bowiem, że Wspólnota postanowiła przeprowadzić remont budynku przy ul. [...] polegający jedynie na remoncie części wspólnych nieruchomości, za wyjątkiem nowo wykonanych pionów przez P. P., spółkę firma B i spółkę firma A. Zestawienie punktu 6 uchwały nr 4 z dnia 2.04.2019 r. "w sprawie remontu części wspólnych" z punktem 2 uchwały nr 3 z dnia 2.07.2019 r. prowadzi do wniosku, że ten ostatni dotyczy zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane.

Wszak, gdyby chodziło o zgodę wspólnoty z art.22 ust.2 u.w.l., dotyczyłaby ona dokonania samej czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu przez Zarząd Wspólnoty. Świadczy o tym także punkt 4 uchwały nr 3 z dnia 2.07.2019 r. Wspólnota Mieszkaniowa upoważniła zarząd i udzieliła mu pełnomocnictwa, co by to nie miało znaczyć, do dokonania wszelkich innych czynności niezbędnych do realizacji tej uchwały. Jak już wcześniej przedstawiono, analiza przepisów ustawy o własności lokali prowadzi do wniosku, że wykonanie tak poważnej przebudowy przez wspólnotę mieszkaniową wymagałoby jednomyślnej uchwały właścicieli lokali. W trybie art. 22 ust.3 pkt 5 wspólnota mogła jedynie udzielić zgody na przebudowę innemu inwestorowi.

W uchwale nr 4 z dnia 2.07.2019 r. w sprawie "zgody do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", podjętej przez 88,43% właścicieli lokali liczonych według wielkości udziałów, Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [...] w Krakowie wyraziła zgodę zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej na wyrażenie zgody P. P., spółce firma B oraz spółce firma A na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art.3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane w zakresie związanym z udzielonymi zgodami w uchwale nr 3. Podkreślić zatem należy, że skoro prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma wykazać się inwestor, to z uchwały wynika, że inwestorem wymienionych w uchwale nr 3 z dnia 2.07.2019 r. miał być P. P., spółka firma B oraz spółka firma A

Uchwałą nr 5 z dnia 2.07.2019 r. w sprawie "udzielenia zarządowi wspólnoty pełnomocnictwa do dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu", podjętą przez 88,43% właścicieli lokali liczonych według wielkości udziałów Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Krakowie upoważniła zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej i udzieliła mu pełnomocnictwa do dokonania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, które okażą się niezbędne w związku z realizacja uchwały nr 3, w szczególności do zmiany wysokości udziałów we współwłasności w nieruchomości wspólnej na zasadach wynikających z ustawy o własności lokali. Tak więc również z tej uchwały nie wynika, aby Wspólnota miała być inwestorem robót określonych w uchwale nr 3 z dnia 2.07.2019 r.

Nadto uchwałą nr 5 z dnia 2.07.2019 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Krakowie upoważniła zarząd Wspólnoty i udzieliła mu pełnomocnictwa do występowania w imieniu wspólnoty przed organami administracji państwowej i samorządowej w toku wszelkich postępowań administracyjnych, w szczególności w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (...) w zakresie niezbędnym do realizacji uchwały nr 3. Sformułowanie "w toku" oznacza, że upoważnienie i pełnomocnictwo nie obejmowało wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Uchwałą nr 7 z dnia 2.07.2019 r. w sprawie "zmiany sposobu użytkowania całości obiektu budowlanego", podjętą przez 88,43% właścicieli lokali liczonych według wielkości udziałów Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Krakowie wyraziła zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku i ustaliła, że budynek będzie użytkowany jako budynek kultury – kategoria IX, z tym że lokal nr [...] będzie dalej wykorzystywany jako lokal gastronomiczny.

Wnioskiem z dnia 8.10.2019 r. o pozwolenie na budowę, złożonym przez S. W. w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Krakowie wystąpiono o wydanie pozwolenia na budowę na zamierzenie inwestycyjne pn.: "Remont i przebudowa głównej klatki schodowej i sieni w kamienicy przy ul [...] w K., na dz. nr [...] obr. 1- Śródmieście". Przy wniosku zostało przedłożone pełnomocnictwo dla S. W. podpisane przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Krakowie w osobach J. K. i P. P.. W projekcie budowlanym wskazano, że w związku z pogarszającym się stanem technicznym obiektu przewidziano wykonanie przebudowy istniejących biegów drewnianej klatki schodowej - demontaż istniejących biegów i wykonanie nowej konstrukcji żelbetowej. W związku z planami adaptacji poddasza na cele użytkowe zaprojektowano rozbudowę biegu schodów na ostatnią, obecnie nieużytkowaną, kondygnację oraz wykonanie z projektowanego podestu włazu na dach.

Jak podał autor projektu "ze względu na zakres opracowania (przebudowa) oraz w celu bezpieczeństwa ewakuacji z obiektu założono wydzielenie głównej klatki schodowej od parteru po poddasze wraz z sienią jako osobnej strefy pożarowej. W konsekwencji koniecznym okazało się zaprojektowanie nowej stolarki drzwiowej w obrębie nowowydzielonej strefy pożarowej. Jednocześnie projekt przewiduje w obrębie III pietra wykonanie korekty gabarytów i lokalizacji występujących otworów drzwiowych i okiennych". Zaprojektowano również wykonanie nowych drzwi do kamienicy, a to w celu spełnienia przepisów dotyczących szerokości drzwi na drodze ewakuacyjnej. Autor projektu przedstawił także obecne przeznaczenie lokali: na parterze użytkowane są trzy lokale usługowe, na I piętrze jest pustostan po lokalu kasyna, na II i III piętrze pustostany po lokalach mieszkalnych, z wyjątkiem 1 użytkowanego lokalu mieszkalnego na II piętrze, poddasze jest nieużytkowane. Podał, że przeznaczenie i program użytkowy pomieszczeń nie zmienia się.

Porównanie treści uchwał wspólnoty z zakresem wniosku, a co za tym idzie z zakresem udzielonego pozwolenia na budowę oraz przeprowadzona wyżej wykładnia przepisów ustawy o własności lokali prowadzi do następujących wniosków:

1. - Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Krakowie nie mogła być inwestorem przebudowy głównej klatki schodowej z dwóch powodów. Po pierwsze, w uchwale nr 4 z dnia 2.04.2019 r. wspólnota podjęła decyzje jedynie o remoncie bramy wejściowej do kamienicy i remoncie sieni wejściowej. Uchwałę tę należy interpretować ściśle, gdyż odnośnie innych części budynku, a to pokrycia dachowego i świetlika wyraźnie wskazano na ich remont albo wymianę. Ta sama uchwała stanowiła też o remoncie sieni wejściowej a nie jej przebudowie. Dlatego też Wspólnota nie wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w zakresie wymiany bramy wejściowej do kamienicy i przebudowy sieni wejściowej. Po drugie, w uchwale nr 3 z dnia 2.07.2019 r., przyjętej większością głosów, Wspólnota wyraziła zgodę (nie wiadomo komu) m.in. na przebudowę nieruchomości wspólnej przy ul. [...] w zakresie polegającym na przebudowie głównej klatki schodowej wraz z przedłużeniem jej biegu do poddasza budynku oraz piwnic i w tym zakresie na korzystanie z nieruchomości wspólnej w zakresie niezbędnym do wykonania opisanych prac. Inwestycja taka wymagała jednomyślności właścicieli lokali. Nadto, jak już wyżej wyjaśniono, "udzielenie zgody" na przebudowę uchwalą większościową odczytywane być może jedynie w aspekcie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
2. - z przyczyn wyżej wskazanych upoważnienie Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej i udzielenie mu pełnomocnictwa (pkt 4 uchwały nr 3 z dnia 2.07.2019 r.) do dokonania wszelkich innych czynności prawnych i faktycznych niezbędnych do realizacji uchwały, na zasadach wynikających z ustawy o własności lokali, nie mogło dotyczyć przebudowy klatki schodowej;
3. - zarząd Wspólnoty nie miał podstawy prawnej do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie przebudowy głównej klatki schodowej i sieni wejściowej. Jak bowiem wynika z upoważnienia zawartego w uchwale nr 5 z dnia 2.07.2019 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Krakowie upoważniła zarząd Wspólnoty i udzieliła mu pełnomocnictwa do występowania w imieniu wspólnoty przed organami administracji państwowej i samorządowej w toku wszelkich postępowań administracyjnych, w szczególności w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (...) w zakresie niezbędnym do realizacji uchwały nr 3. Sformułowanie "w toku" oznacza, że upoważnienie i pełnomocnictwo nie obejmowało wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę;
4. - Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Krakowie nie dysponowała żadnym tytułem prawnym do przeprowadzenia wymiany drzwi wejściowych do poszczególnych lokali (w związku z projektowaną oddzielną strefą pożarową na głównej klatce schodowej) jako nie stanowiących części wspólnych nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa mimo, że pozostali - poza skarżącymi - właściciele lokali znajdujących się w kamienicy przy ul. [...] w Krakowie, a jednocześnie współwłaściciele części wspólnych tej nieruchomości, nie uczestniczyli w postępowaniu jako strony jest niezasadny. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, ewentualnie następca prawny takiego podmiotu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2020 r. sygn.. II OSK 1647/17, LEX nr 2699062).

Sąd nie podzielił również zarzutu, że fakt, iż pozwolenie konserwatorskie wydane zostało na rzecz Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, a podmiotem udzielonego pozwolenia na budowę była Wspólnota Mieszkaniowa, powinien spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem sądu nieprawidłowe jest wydanie decyzji na organ wspólnoty zamiast na nią samą, ale nieprawidłowość ta, przy braku wątpliwości co do tożsamości tego podmiotu, nie może sama z siebie prowadzić do uchylenia decyzji.

Rację mają skarżący, że - jak już to wyżej zostało wskazane - Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej nie posiadał umocowania do udzielenia S. W. pełnomocnictwa do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego, stwierdzając naruszenie art.32 ust.4 oraz art.35 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.aa p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.