Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 9 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 233/02

Uzasadnienie

Na podstawie art.28, art.33 ust. 1 i art.34 ust.4, art.36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 poz.1126 z 2000 r. z późniejszymi zmianami) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora, Starosta W. decyzją z dnia 24 października 2001 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla zarządu miejskiego we W. na zamierzenie budowlane polegające na przebudowie odcinka drogi pomiędzy ulicami [....] i [....] (wykonanie nawierzchni jezdni, chodnika, miejsc parkingowych) na działce o nr ewid. [....] położonej we W. W uzasadnieniu organ l instancji podniósł, iż:

1. - Urząd Gminy W. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę
2. - postępowanie zostało z urzędu zawieszone,
3. - postępowanie zostało z urzędu podjęte,
4. - w dniu 1 marca 2001 r. wydana została decyzja o pozwoleniu na przebudowę odcinka drogi, która po rozpoznaniu odwołania M.F. została decyzją Wojewody S. z dnia 15 maja 2001 r. uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpoznania,
5. - brak dokumentów potwierdzających fakt naruszenia granic, podnoszony przez M. F.
6. - "dokumenty przedłożone przez inwestora, a zwłaszcza mapy przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak również przedłożony dowód do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z opinią prawną w tej sprawie, stanowią dostateczną podstawę wydania decyzji pozwolenia na budowę".

Po rozpoznaniu odwołania M.F. od powyższej decyzji Wojewoda [....] decyzją z dnia 20 grudnia 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewoda [....] stwierdził, po dokonaniu analizy całości akt sprawy, że zaskarżona decyzja jest merytorycznie słuszna i formalnie poprawna, brak jest zatem podstaw do jej uchylenia.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że analiza akt wykazała, że: - zamierzona inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla miasta W. uchwalonego przez Radę Miejską we W. Uchwałą Nr 142/92 z dnia 17 września 1992 r. /Dz.Urz. Woj. Kieleckiego nr 15, poz. 170/

1. - skorygowany projekt budowlany spełnia wymagania przepisów i został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane.
2. - inwestor przedłożył wymagane dokumenty, z których wynika jego prawo do dysponowania działką nr [....] na cele budowlane.

Reasumując organ II instancji stwierdził, iż inwestor spełnił wymagania stawiane przez przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a organ l instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami kpa.

Organ II instancji stwierdził też, że miejsca postojowe zaprojektowane zostały w liniach rozgraniczających drogi, na obszarze zabudowy miejskiej, a zatem zgodnie z treścią § 19 ust.3 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz.46 z późn.zm.) zachowanie odległości określonej w § 19 ust.1 pkt 1 tego rozporządzenia (m.in.10 m od okien budynku mieszkalnego) nie jest wymagane.

W projekcie budowlanym zaprojektowano prawidłowe zjazdy na działki nr [....] i [....] spełniające wymogi § 79 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz.46 z późn.zm.).

W skardze na decyzję Wojewody skarżąca M.F. podniosła, iż sprawa dotyczy projektu nowej drogi i inwestycja ta przekroczyła granice działki, będącej własnością skarżącej. Skarżąca stwierdziła, iż zaskarżona decyzja jest nieważna, gdyż decyzja wzizt nie jest prawomocna, nie zostały spełnione wymogi z art. 34 i 35 prawa budowlanego, jak również nie zostały spełnione wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi i podniósł, iż stosownie do treści art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał skargę za zasadną, chociaż nie wszystkie zarzuty skarżącej uznał za uzasadnione.

Przede wszystkim przypomnieć należy, iż zgodnie z podstawowymi ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art.6 -8 kpa:

Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Ponadto zgodnie z art.77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w myśl art. 107 kpa decyzja winna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Orzekające w nin. sprawie organy naruszyły wszystkie ww. zasady.

Mimo, iż organ l instancji uzasadnienie decyzji zawarł jedynie w części jednego zdania (o treści "dokumenty przedłożone przez inwestora, a zwłaszcza mapy przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak również przedłożony dowód do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z opinią prawną w tej sprawie, stanowią dostateczną podstawę wydania decyzji pozwolenia na budowę") i brak w tej decyzji stwierdzenia, że wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i jest z nią zgodny, że inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania działki jest zgodny z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego i przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane przepisami opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz został wykonany przez osoby uprawnione - organ II instancji stwierdza, iż "decyzja jest merytorycznie słuszna i formalnie poprawna", "a organ l instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami kpa".

Badając z urzędu zgodność zaskarżonej decyzji z prawem podnieść należy, co następuje: Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126) przed wydaniem decyzji o pozwolenie na budowę właściwy organ winien sprawdzić m.in.

1. 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z:
2. - miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska,
3. - wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
4. - przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,
5. 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
6. 3) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż w aktach administracyjnych brak decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a projekt budowlany nie zawiera projektu zagospodarowania działki. W części II rysunek 2 projektu budowlanego znajduje się jedynie kserokopia mapy, bez legendy, z nieczytelnymi pieczęciami. Już ten fakt uniemożliwia Sądowi kontrolę spełnienia przesłanek z art. 34 prawa budowlanego, zgodnie z którym:

1. 1. Projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym.
2. 2. Zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych.
3. 3. Projekt budowlany powinien zawierać:
4. 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich,
5. 3) stosownie do potrzeb, oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych,

Ponadto podstawę kontroli przez sąd administracyjny zgodności decyzji organu administracyjnego z uzgodnieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią łącznie rysunek planu oraz jego tekst (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 1986 r. II S.A. 2037/85 ONSA 1986/1/6). W przedmiotowej sprawie w aktach administracyjnych brak rysunku i tekstu odpowiedniej dla danego terenu części planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia ww. kontrolę. Podnieść ponadto należy, iż samo stwierdzenie, że zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla miasta W. nie spełnia wymogów uzasadnienia, o których w art.107 § 3 kpa.

W zaskarżonej decyzji nie zawarto ani słowa w przedmiocie badania zgodności projektu zagospodarowania działki z wymaganiami ochrony środowiska.

Również stwierdzenie zgodności z wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostało w żaden sposób uzasadniony, co łącznie z brakiem w aktach również odpisu decyzji wzizt (w projekcie budowlanym znajduje się jedynie nieczytelna kserokopia) uniemożliwia sądową kontrolę działalności administracji publicznej (art.1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych) w tym zakresie.

Również dokonana przez organ II instancji ocena zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jest bardzo lakoniczna. Organ II instancji odniósł się jedynie do zarzutu M.F. co do odległości dotyczących miejsc postojowych, nie wyjaśnił natomiast dlaczego zjazdy na działki nr [....] i [....] uznał za zaprojektowane prawidłowo, powołując się jedynie na § 79 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.99.43.430). Zgodnie z powołanym przepisem § 79 zjazd indywidualny powinien mieć:

1. 1) szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze, 2) nawierzchnię co najmniej twardą w granicach pasa drogowego, 3) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3 m, lub skosem 1:1, jeżeli jest to zjazd z ulicy, 4) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania, 5) na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 15%.

Organ winien dokonać oceny prawidłowości zaprojektowanych zjazdów z punktu widzenia wszystkich ww. wymogów, tym bardziej, iż szerokość wymienionych zjazdów różni się od siebie.

Nie ustalono do jakiej kategorii drogi należy odcinek, który ma zostać "przebudowany" i nie wyjaśniono, czy zamierzona inwestycja to przebudowa, czy budowa nowej drogi (jak podnosi skarżąca).

Badając kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, Sąd stwierdził, iż znajdująca się w projekcie opinia ZUDP nr [....] z dnia 14 grudnia 2000 r. nie dotyczy projektu, który został zatwierdzony zaskarżoną decyzją, ale poprzedniej jego wersji, uzupełnionej i zmienionej na skutek wezwania Starosty W. postanowieniem z dnia 4 czerwca 2001 r. Zgodnie natomiast z punktem 2-im ww. opinii wszelkie zaistniałe zmiany uzgodnionego opracowania projektowego wymagają powtórnego uzgodnienia w ZUPD. Ponadto integralną częścią powyższej opinii był załącznik graficzny (punkt 4), którego w projekcie budowlanym brak. Z opinii powyższej wynikała również konieczność dokonania w fazie projektowania uzgodnienia branżowego w TPSA i [....] Zarządzie Dróg Wojewódzkich w K. Uzgodnienia TP S.A. brak, a uzgodnienie Zarządu Dróg znajduje się nie w projekcie budowlanym, ale zostało wszyte do akt administracyjnych l instancji (KI-4).

W projekcie budowlanym brak dokumentu potwierdzającego posiadanie wymaganych uprawnień budowlanych przez Z.C., a uprawnienia A.H. i J.M. "wynikają" jedynie z kserokopii. W tym miejscu przypomnieć należy, iż kserokopia nie jest dokumentem.

Orzekające w sprawie organy - wbrew obowiązkom wynikającym z art.6, 7,10 oraz art.61 § 4 kpa w związku z art.28 kpa - nie ustaliły również prawidłowo stron nin. postępowania tj. właścicieli działek sąsiadujących z działką inwestora. W aktach brak odpisów z ksiąg wieczystych, które pozwoliłby na sprawdzenie aktualności danych zawartych w rejestrze gruntów wynikających z treści wypisów z rejestru gruntów. Strony "ustalone " zostały na podstawie wykazu do postępowania w przedmiocie wzizt, bez jakiegokolwiek stwierdzenia jego aktualności. Mimo, że jedną ze stron postępowania jest wspólnota mieszkaniowa nie ustalono i nie wykazano osób uprawnionych do jej reprezentowania.

Zgodnie z art.32 ust.4 prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a dowód stwierdzający to prawo powinien być już dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę - art.33 prawa budowlanego. Art.3 pkt 11 prawa budowlanego stanowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W przedmiotowej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę złożyła gmina W. W aktach administracyjnych znajdują się:

1. - wypis z rejestru gruntów (KI-2 akt adm.) z dnia 26 stycznia 2001 r., z którego wynika iż władającym działką jest Skarb Państwa,
2. - adnotacja służbowa M.M. (KI-13 akt adm.) sporządzona dnia 14 lutego 2001 r. w której napisano, iż w wydziale geodezji Starostwa ustalono, iż właścicielem działki nr [....] jest Skarb Państwa, "U. G. W.",
3. - wypis z rejestru gruntów (KI-34 akt adm.) z dnia 16 sierpnia 2001 r., z którego wynika, iż Gmina W. jest samoistnym posiadaczem działki nr [....].

Wnioskodawca - Gmina W. nie wykazała zatem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Projekt budowlany znajdujący się w aktach administracyjnych nie spełnia wymogów określonych w §§ 3,5,6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.98.140.906). W projekcie budowlanym na stronie tytułowej nie zamieszczono:

1. 1) numeru ewidencyjnego działki,
2. 2) prawidłowego określenia inwestora oraz jego adresu,
3. 3) określenia zakresu opracowania przez poszczególnych projektantów,
4. 4) spisu zawartości projektu budowlanego wraz z wykazem załączonych do projektu wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii, także specjalistycznych.

Strony i arkusze stanowiące części projektu budowlanego oraz załączniki do projektu nie są opatrzone numeracją.

Projekt zagospodarowania terenu - część rysunkowa, a dokładniej jego kserokopia, nie posiada legendy, a nadto jest na tyle nieczytelna, iż nie pozwala na sprawdzenie spełnienia wymogów określonych w §§8-10.

Omówione wyżej uchybienia świadczą o naruszeniu prawa materialnego - art.32, 33, 34 i art.35 powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy oraz o naruszeniu art.6,7,8,10, 61 § 4, 77 i 107 kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, iż ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nie może być przedmiotem postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ administracji publicznej obowiązany jest wziąć pod uwagę stan prawny nieruchomości istniejący w dniu wydania decyzji.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1a i 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późn. zmianami).

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, po ustaleniu stron nin. postępowania, winno ono zostać uzupełnione w celu usunięciu wszystkich braków, o których wyżej mowa, przy pełnym zastosowaniu wymogów postępowania administracyjnego, szczególnie wynikających z powołanych w nin. uzasadnieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, pamiętając o treści art.35 ust. 4 prawa budowlanego. Organy administracji publicznej szczegółowo ustosunkują się do wszystkich zarzutów zgłoszonych w toku postępowania.