Uzasadnienie
II SA/Łd 49/21
Decyzją z [...] r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] –[...] z [...] r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132, art. 134 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami] oraz art. 104 k.p.a. orzekającą:
- 1. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w T., obręb [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr ew. 132/1 o pow. 0,0118 ha, której własność Gmina T. nabyła z mocy prawa 22 listopada 2019 r. w związku z wydaniem decyzji Burmistrza T. z [...] r. (znak: [...]) w wysokości 3.700,00 zł (słownie złotych: trzy tysiące siedemset 00/100);
- 2. o przyznaniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 na rzecz M.M.-B. i P.B.;
- 3. o zobowiązaniu Burmistrza T. do zapłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
Jak wynika z akt sprawy, 4 marca 2020 r. na wniosek M.M.-B. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...] miasta T., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr ew. 132/1 o pow. 0,0118 ha.
Decyzją z [...] r. Starosta [...] [...] orzekł o ustaleniu na rzecz M.M.-B. i P. B. odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...] miasta T., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr ew. 132/1 o pow. 0,0118 ha, której własność Gmina T. nabyła z mocy prawa 22 listopada 2019 r. w związku z wydaniem decyzji Burmistrza T. z [...] r. w wysokości 3.700,00 zł (słownie złotych: trzy tysiące siedemset 00/100).
W odwołaniu od decyzji M.M.-B. stwierdziła, że ustalona kwota odszkodowania jest za niska i podważa prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego. Ponadto wskazała, że po wydzieleniu działki z większej części musi być ona wyceniona tak jak działka macierzysta, a nie jak to zrobił biegły szacując ją jako działkę o przeznaczeniu "drogowym". Działki z których wydzielono z mocy prawa działkę mają przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową i jednorodzinną.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ drugiej instancji wyjaśnił, że Burmistrz T. decyzją z [...] listopada 2019 r. (znak: [...]) zatwierdził podział nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności M. M.-B. i P.B., położonej w obrębie [...] miasta T., oznaczonej jako działka nr ew. 132 o pow. 0,4721 ha, dla której prowadzona była księga wieczysta [...]. Podział nieruchomości został przedstawiony na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z projektem podziału, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 16 października 2019 r. za nr ewidencyjnym [...] stanowiącej załącznik do decyzji. Powstała w ramach podziału działka nr 132/1 o pow. 0,0118 ha została wydzielona pod publiczną drogę gminną. Decyzja stała się ostateczna 22 listopada 2019 r., wskutek czego prawo własności działki nr 132/1 przeszło z mocy prawa na rzecz gminy T.. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z 18 czerwca 2004 r. działka nr 132/1 wydzielona została pod poszerzenie drogi gminnej. Zgodnie z kolei z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka przeznaczona jest pod poszerzenie drogi 20 KL (w liniach rozgraniczających 15,0 m).
W toku postępowania zlecono rzeczoznawcy majątkowemu T. S. sporządzenie operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym wykonanym 8 czerwca 2020 r. określił wartość 1 m2 przejętej z mocy prawa nieruchomości w wysokości 31,11 zł/m2, natomiast wartość rynkową działki nr 132/1 o powierzchni 0,0118 ha w wysokości w wysokości 3.700,00 zł. Operat został sporządzony przy użyciu podejścia porównawfczego, metodą korygowania ceny średniej, w oparciu o transakcje nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi.
Następnie organ wyjaśnił, że z treści rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) [dalej: rozporządzenie] jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. W przypadku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, wyceny dokonuje się przy uwzględnieniu transakcji nieruchomościami drogowymi. Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania.
Jednocześnie Wojewoda [...] wyjaśnił, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Przy doborze transakcji w procesie wyceny należy uwzględnić w pierwszej kolejności dane z lokalnego rynku (rynek gminy i powiatu). W sytuacji braku danych na rynku lokalnym wskazuje się na konieczność poszerzenia granic rynku do rynku regionalnego, rozumianego jako rynek całego województwa. Biegły powinien rozszerzyć analizę rynku na transakcje zanotowane poza obszarem rynku lokalnego po stwierdzeniu, że na tym rynku nie występowała wystarczająca ilość transakcji.
W związku z powyższym, organ drugiej instancji wskazał, że działka nr 132/1 znajduje się na terenach pod poszerzenie drogi 20 KL (w liniach rozgraniczających 15,0 m), zatem zastosowanie ma przepis zawarty w § 36 ust. 4 rozporządzenia, nakazujący przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości możliwe będzie przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W świetle treści tego przepisu przyjąć należy że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Jak wskazano w treści operatu szacunkowego, dla potrzeb wyceny poddano analizie rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi. Okres analizy cen transakcyjnych obejmował lata 2017 - 2020 (okres wydłużono do 3 lat z powodu znikomej ilości transakcji na rynkach nieruchomości).
Do oszacowania zostały przyjęte tylko te ceny transakcyjne, które w sposób rażący nie odbiegały od przeciętnych, najczęściej występujących cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że analizę rynku nieruchomościami rozszerzono na obszar rynku regionalnego. Do porównań przyjęto 11 transakcji z gmin T., Andrespol, Aleksandrów Łódzki, Stryków, Nowosolna, Zgierz, Zduńska Wola. Organ drugiej instancji uznał, że operat spełnia wymogi określone przepisami prawa, został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia oraz standardami zawodowymi i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania, a organ pierwszej instancji przyznał oszacowane odszkodowanie w sposób prawidłowy.
Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu, Wojewoda [...] stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie, bowiem wysokość odszkodowania ustala się według stanu, wartości i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, jego wysokość ustala się w oparciu o stan i przeznaczenie nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu zatwierdzenia decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydawania decyzji o odszkodowaniu. Działka 132/1 zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy T. jest przeznaczona pod drogę, a więc powinna być wyceniona w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi. Fakt, że skarżący sprzedali za cenę wyższą działki sąsiednie, pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, ponieważ były one przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli M.M.-B. i P.B., zarzucając naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 ust. 2 w zw. z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ustalenie wartości odszkodowania w kwocie nieodpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości, z naruszeniem zasady nakazującej uwzględnić przy ustalaniu odszkodowania przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, a mianowicie przez oszacowanie wartości nieruchomości o przeznaczeniu pod pas drogowy, a nie o przeznaczeniu budowlanym.
Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi M.M.-B. i P.B. wskazali, że zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawą ustalenia odszkodowania jest rynkowa wartość nieruchomości. Wartość nieruchomości powinna być adekwatna do jej stanu z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, a nie z dnia, kiedy decyzja ta stała się ostateczna. W ocenie skarżących dla ustalenia stanu nieruchomości, która została przeniesiona z mocy prawa, należy uwzględnić jej budowlany charakter, jaki nieruchomość miała w dniu wydania decyzji, a nie jej przeznaczenie pod drogę publiczną będące wynikiem wydania tej decyzji.
W ocenie skarżących, rzeczoznawca w operacie szacunkowym niewłaściwie ustalił cenę 1 m2 nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, biorąc pod uwagę transakcje nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi, ponieważ przedmiotem przejęcia była część nieruchomości budowlanej, przeznaczonej pod zabudowę.
Skarżący w wyniku przejęcia części należącej do nich nieruchomości utracili prawo rzeczowe do gruntu o przeznaczeniu budowlanym, które dopiero w wyniku wydania decyzji Burmistrza T. z [...] listopada 2019 r. została przeznczona pod drogi publiczne. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości rynkowej tej wywłaszczonej części nieruchomości. Wartość rynkowa nieruchomości przeznaczonych pod drogi odbiega znacznie od wartości nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę. Odszkodowanie ustalone w zaskarżonej decyzji nie odpowiada wartości rynkowej nieruchomości, której skarżący zostali pozbawieni w wyniku podziału i przeznaczenia pod drogę publiczną.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze, organ drugiej instancji stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako działka nr 132/1 została przejęta na własność Gminy T. z mocy prawa w związku z decyzją podziałową z [...] r., wydaną na podstawia art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co podnoszą skarżący w skardze. W wyniku podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 132 powstała m. in. działka nr 132/1, która w dniu wydania decyzji w planie miejscowym przeznaczona była pod drogę publiczną. Organ podkreślił, że to nie w wyniku wydania decyzji podziałowej działka nr 132/1 została przeznaczona pod drogę, a takie przeznaczenie zostało już wcześniej ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy T., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z 18 czerwca 2004 r. Zatem jeszcze przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został sformułowany przez organ administracji w piśmie z 8 lutego 2021 r., a strona skarżąca oraz uczestnik postępowania w ustawowym terminie nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy p.p.s.a.
W przypadku stwierdzenia braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, gdy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.
Przechodząc do rozważań merytorycznych na wstępie wskazać należy, iż zasadniczy przedmiot sporu w niniejszej sprawie stanowiła kwestia ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w związku z dokonanym jej podziałem, celem wydzielenia pod drogę publiczną i w następstwie tego przejściem prawa własności tej działki na rzecz gminy.
W stanie faktycznym sprawy, [...] r. Burmistrz Miasta T. decyzją wydaną m.in. na wniosek M. M.-B. oraz P. B., na podstawie art. 96 ust. 1 w zw. 93 ust. 1, ust. 2, art. 97 ust. 1, 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami] zatwierdził projekt podziału nieruchomości, położonej w obrębie [...] miasta T., oznaczonej jako działka nr ew. 132 o pow. 0,4721 ha. Powstała w ramach podziału działka nr 132/1 o pow. 0,0118 ha została wydzielona pod publiczną drogę gminną. Decyzja stała się ostateczna 22 listopada 2019 r., skutkiem czego prawo własności działki nr 132/1 przeszło z mocy prawa na rzecz gminy T. Wskazać przy tym należy, iż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z 18 czerwca 2004 r., a zatem jeszcze przed podziałem spornej działki, działka wydzielona została pod poszerzenie drogi gminnej. Zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ww. działka przeznaczona jest pod poszerzenie drogi 20 KL (w liniach rozgraniczających 15,0 m).
Wskazać zatem dalej należy, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
Stosownie do ust. 3 powołanego artykułu za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości.
Z kolei w myśl art. 130 ust. 1 powoływanej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości oraz wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, której dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
W sprawie nie budzi przy tym wątpliwości nabycie przez Gminę T. działki nr ewid. 132/1 w warunkach rodzących konieczność ustalenia odszkodowania. Spór dotyczy natomiast – jak wskazano to już uprzednio - wysokości odszkodowania w związku z przyjętym przez rzeczoznawcę przeznaczeniem szacowanej nieruchomości. Zgodnie bowiem z treścią art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, szacując wartość nieruchomości, co do zasady, uwzględnia się jej przeznaczenie w planie miejscowym. W przypadku braku planu miejscowego natomiast - przeznaczenie to ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy (art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Odnosząc się zatem już bezpośrednio do zarzutów skargi wskazać należy, że skarżący zarzucają naruszenie art. 134 ust. 2 w zw. z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ustalenie wartości odszkodowania w kwocie nie odpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości, z naruszeniem zasady nakazującej uwzględnić przy ustalaniu odszkodowania przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, a mianowicie przez oszacowanie wartości nieruchomości o przeznaczeniu pod pas drogowy, a nie o przeznaczeniu budowlanym.
Zauważyć w związku z tym należy, że stosownie do art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, zaś zgodnie z powołanym ust. 3, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Przepis art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie odnosi się do sposobu określania przez rzeczoznawcę przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Z przepisu tego nie wynika, w oparciu o jakie dokumenty ustala się przeznaczenie nieruchomości dla potrzeb wyceny, lecz jakie czynniki odnoszące się do wycenianej nieruchomości powinny być wzięte pod uwagę przy wycenie nieruchomości.
Natomiast kwestia przeznaczenia nieruchomości została przez ustawodawcę określona w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, natomiast ust. 2 stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z kolei zgodnie z ust. 3 w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.
Z powyższego przepisu wynika, że przeznaczenie nieruchomości ustala się w według planu miejscowego. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.
Z powyższych przepisów wynika zatem, że najpierw rzeczoznawca majątkowy bierze pod uwagę planistyczne przeznaczenie nieruchomości. Podkreślenia wymaga również, że powołany art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jedyną normą prawną zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2017 r., I OSK 3495/15, konstrukcja tego przepisu jest jasna i nie wymaga głębszych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. Przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości. Przepis art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje zasady określania przeznaczenia nieruchomości, stawiając na pierwszym miejscu określenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego.
Przepis wyrażony w art. 154 powoływanej ustawy zawiera zatem normę o charakterze bezwzględnie obowiązującym, która dla potrzeb ustalenia odszkodowania reguluje treść pojęcia przeznaczenie nieruchomości. Tym samym zawarte w art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcie przeznaczenie nieruchomości winno być interpretowane zgodnie z zasadami określonymi w art. 154 tej ustawy.
Należy również zwrócić uwagę na § 36 rozporządzenia, który w ust. 1 między innymi wskazuje, że przeznaczenie nieruchomości ustala się zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale przede wszystkim na treść ust.
4. Zgodnie § 36 ust. 4 w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tym samym szacowanie nieruchomości na podstawie danych dotyczących nieruchomości drogowych ma miejsce wówczas gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona - w rozumieniu art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami - pod inwestycję drogową.
Dlatego też nie mają racji skarżący, którzy w uzasadnieniu skargi podnoszą, że dla ustalenia stanu nieruchomości, która została przeniesiona z mocy prawa należy uwzględnić jej budowalny charakter, jaki nieruchomość miała w dniu wydania decyzji o podziale, a nie przeznaczenie pod drogę publiczną będące wynikiem wydania tej decyzji. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić, albowiem jest ono sprzeczne z przepisami prawa, a w szczególności z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wprost stanowi zasady określania przeznaczenia nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania, a co było już wcześniej przedmiotem rozważań.
Nie może znaleźć także poparcia argumentacja przedstawiona w uzasadnianiu skargi wskazująca, że pojęcie stanu nieruchomości należy odnieść do definicji zawartej w art. 4 pkt. [...] ustawy o gospodarce nieruchomościami, według której oznacza to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. W ocenie Sądu, trzeba raz jeszcze przypomnieć, że zgodnie z art. 154 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z powyższego przepisu wynika, że najpierw rzeczoznawca majątkowy bierze pod uwagę planistyczne przeznaczenie nieruchomości, a następnie jej stan, którego definicja znajduje się w art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zatem w tych okolicznościach prawnych i faktycznych prawidłowo organy przyjęły, że aktualnym sposobem użytkowania wywłaszczonej działki nr 132/1 nie był cel budowlany (mieszkaniowy), czy też w ogólności budownictwo jednorodzinne a wprost wpisane do planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie pod poszerzenie drogi – pas drogowy.
Odnosząc się do legalności ustalenia odszkodowania Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy z 8 czerwca 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T.S., stanowił wiarygodny dowód w sprawie Nie budzi wątpliwości, że w operacie szacunkowym prawidłowo określono przedmiot oraz stan faktyczny i prawny przejętego na własność Gminy T. przedmiotowego gruntu.
Wbrew stanowisku skarżącego, dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, nie ma natomiast znaczenia aktualny stan zagospodarowania działek sąsiednich, nie będących przedmiotem postępowania. W ocenie Sądu, zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą, istotne znaczenie, dla wyliczenia wartości spornej nieruchomości mają jedynie postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego, które, co bezsporne, zostały przez rzeczoznawcę majątkowego uwzględnione. Również, co nie zostało zakwestionowane, w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, niezabudowanej, nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy T. została ona wprost przeznaczona pod poszerzenie drogi gminnej.
Zatem, wobec ustalenia, że cel wywłaszczenia był w przedmiotowym przypadku zgodny z przeznaczeniem nieruchomości określonym w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy T. do porównań prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi w planie zagospodarowania przestrzennego pod infrastrukturę drogową.
Zdaniem Sądu, rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami art. 4 pkt 16, art. 151, art. 153, art. 154, art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1, § 55, § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Podkreślenia także wymaga, że operat ten był ważny, w rozumieniu art. 156 ust. 3 powołanej ustawy, a zatem jest on dowodem, który mógł stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.
Dodatkowo należy podkreślić, że rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 8 lipca 2020 r. ustosunkował się do zgłaszanych zarzutów do sporządzonego operatu szacunkowego. W ocenie Sądu kwestionowanie ustalonego na podstawie operatu szacunkowego odszkodowania, oparte w głównej mierze na twierdzeniach wskazujących na konieczność wzięcia pod uwagę innych nieruchomości nieprzeznaczonych pod infrastrukturę drogową i niepoparte żadnym przeciwdowodem jest niewystarczające do podważenia wiarygodności wyceny zawartej w operacie szacunkowym. W przypadku bowiem, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2008 r., I SA/Wa 1833/07).
Skarżący takiego przeciwdowodu w sprawie nie przedstawili. Sąd zgadza się ze stanowiskiem, jakie ukształtowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości ściśle specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalistycznych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Dlatego, jeśli strony uważały, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi wątpliwości, powinny były przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2006 r., I SA/Wa 1107/05; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2008 r., II SA/Sz [...]4/08).
W takich okolicznościach podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są niezasadne, albowiem organy administracji prawidłowo dokonały ich wykładni.
Wobec powyższego mając na uwadze powołane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
dc