Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 listopada 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]", powołując się na art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm.), zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez "[...]" zakończenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce "[...]".
W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 2 listopada 2016 r. inwestor zawiadomił organ nadzoru budowlanego o zakończeniu opisanej wyżej budowy. W wyniku analizy dołączonych do zawiadomienia dokumentów stwierdzono, że nie spełniają one wymogów z art. 57 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym, pismem z dnia 10 listopada 2016 r., zobowiązano inwestora do uzupełnienia zawiadomienia o brakujące dokumenty, tj.: oświadczenie kierownika budowy w zakresie wprowadzonych zmian i potwierdzenia przez projektanta oraz protokoły odbioru przyłączy wodociągowych i kanalizacji sanitarnej, w nieprzekraczalnym terminie do dnia 25 listopada 2016 r. W zakreślonym terminie inwestor dostarczył oświadczenie kierownika budowy z dnia 15 czerwca 2016 r. z informacją o wprowadzonych zmianach (zmiana otworów okiennych na poddaszu budynku), potwierdzonych przez projektanta.
W ocenie organu nadzoru, inwestor zmienił również sposób zaopatrzenia obiektu w wodę i sposób odprowadzenia ścieków, które nie zostały wyszczególnione w złożonym zawiadomieniu i oświadczeniu kierownika budowy. Organ podniósł, że zgodnie z decyzją Wójta Gminy "[...]" o warunkach zabudowy z dnia 27 kwietnia 2009 r., woda winna być doprowadzona z gminnej sieci wodociągowej, natomiast odprowadzenie ścieków przewidziano do zbiorczej, gminnej sieci kanalizacyjnej. Dokumentacja projektowa zawiera również warunki techniczne i ogólne do projektowania przyłącza wodociągowo-kanalizacyjnego, które przewidują konieczność rozbudowy istniejącego wodociągu położonego w działce nr "[...]" do wysokości działki inwestora i dokonanie wcięcia przyłącza kanalizacyjnego do istniejącej studni inspekcyjnej, położonej na działce nr "[...]". Inwestor wykonał natomiast przydomową oczyszczalnię ścieków i przyłączył się do studni zlokalizowanej na sąsiedniej działce, której nie jest właścicielem. Organ stwierdził, że do dnia wydania decyzji, inwestor nie przedstawił protokołów odbioru przyłączy wodociągowego i kanalizacji sanitarnej.
W odwołaniu, złożonym od decyzji z dnia 29 listopada 2016 r., inwestor zarzucił, że organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 77 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a., nie wyjaśnił podstaw i przyczyn wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków i podłączenia do studni zlokalizowanej na sąsiedniej działce, a w szczególności nie rozważył aspektu ekonomicznego podłączenia się przez odwołującego się do istniejącej sieci, zaznaczając, że istniejące rozwiązanie spełnia obowiązujące normy i jest wystarczające. Inwestor stwierdził, że organ nadzoru budowanego naruszył też art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U., z 2016 r., poz. 250, z późn. zm.), gdyż niewłaściwe uznał, że tylko podłączenie nieruchomości do istniejącej sieci jest należytym wykonaniem inwestycji, podczas, gdy przepis ten zwalnia od obowiązku podłączania do sieci w przypadku posiadania przydomowej oczyszczalni, a także, gdy jest to ekonomicznie nieuzasadnione.
Wskazał, że z obowiązku przyłączania do istniejącej sieci zwalniają go zaopatrzenie nieruchomości w certyfikowaną oczyszczalnię ścieków oraz fakt, że wybudowanie i podłączenie się do wodociągu i kanalizacji jest ekonomicznie nieuzasadnione, gdyż koszt ich wykonania to ok. 50.000 – 60.000 zł, zaś koszty wykonania istniejącego rozwiązania to kwota zaledwie kilku tysięcy zł. Odwołujący się zarzucił ponadto, że powołując się na decyzję o warunkach zabudowy organ pominął, że gmina nie jest władna do zakazania właścicielom posadowienia przydomowej oczyszczalni ścieków.
Decyzją z dnia 24 stycznia 2017 r., "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, (powoływany dalej również jako: WINB), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy podniósł w uzasadnieniu decyzji, że z treści art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane wynikają dwa sposoby zakończenia procesu inwestycyjnego:
przez zawiadomienie o zakończeniu budowy lub przez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Zaznaczył, że zasadą jest zawiadomienie o zakończeniu budowy, natomiast uzyskanie pozwolenia na użytkowanie zastrzeżone zostało dla przypadków enumeratywnie wymienionych w art. 55 ustawy. Wywiódł, że ani art. 54, ani inny przepis nie określają wyraźnie przesłanek wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego, jednakże celem wydania takiej decyzji winno być reglamentowanie końcowej fazy procesu budowlanego w drodze kontroli przez właściwy organ sposobu wykonania przez inwestora udzielonego mu pozwolenia na budowę. WINB wskazał, że Starosta "[...]" decyzją z dnia 27 sierpnia 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczo - garażowego na działce nr "[...]". Dokumentacja projektowa została sporządzona w oparciu o wydaną przez Wójta Gminy "[...]" decyzję o warunkach zabudowy z dnia 27 kwietnia 2009 r. W pkt. 2.4 tej decyzji stwierdzono, że realizacja infrastruktury technicznej i obsługi komunikacyjnej winna nastąpić zgodnie z przepisami szczególnymi, na warunkach zarządców sieci, dróg; woda - z gminnej sieci wodociągowej; odprowadzenie ścieków - do zbiorczej, gminnej sieci kanalizacyjnej; teren planowanej inwestycji posiada dostęp do dróg gminnych oznaczonych "[...]", w obrębie nieruchomości należy zapewnić miejsca postojowe dla użytkowników nieruchomości.
Organ odwoławczy zaznaczył, że dokumentacja projektowa zawiera warunki techniczne i ogólne do projektowania przyłącza wodociągowo – kanalizacyjnego, z których wynika konieczność rozbudowy istniejącego wodociągu, położonego w działce nr "[...]" do wysokości działki inwestora, natomiast wcięcie przyłącza kanalizacyjnego zaprojektowano do istniejącej studni inspekcyjnej położonej w działce nr "[...]". Inwestor wykonał natomiast, niezgodnie z treścią decyzji o warunkach zabudowy, przydomową oczyszczalnię ścieków i przyłączył się do studni zlokalizowanej na sąsiedniej działce, której nie jest właścicielem, czego nie przewidziano w zatwierdzonej dokumentacji projektowej.
Ponadto, organ odwoławczy podniósł, że PINB w "[...]" w piśmie z dnia 16 grudnia 2016 r., wskazał na inne nieprawidłowości zawarte w dokumentacji złożonej przez inwestora do zawiadomienia o zakończeniu budowy, zaznaczając, że będą one oceniane w ewentualnym postępowaniu naprawczym, tj. projektant nie przewidział miejsc postojowych dla użytkowników nieruchomości; inwestor wraz z dokumentacją projektową przedłożył do organu architektoniczno - budowlanego (milcząca zgoda) zgłoszenie zamiaru budowy studni i przydomowej oczyszczalni ścieków z dnia 8 września 2016 r., wskazując termin rozpoczęcia robót na dzień 10 października 2016 r., natomiast kierownik budowy złożył w dniu 15 czerwca 2016 r. oświadczenie o zakończeniu inwestycji wykonanej na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia 27 sierpnia 2009 r. Ponadto, w dzienniku budowy zapisano, że kierownik robót sanitarnych wykonał próby szczelności w dniu 10 października 2015 r. Tym samym, zgłoszenia zamiaru budowy studni i przydomowej oczyszczalni dokonano już po wykonaniu tej inwestycji, wobec czego jest ono nieskuteczne.
WINB podniósł ponadto, że analizując dokumentację geodezyjną w zakresie lokalizacji studni i przydomowej oczyszczalni ścieków, organ pierwszej instancji wskazał na naruszenie § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015, poz. 1422). Z uwagi na powyższe nieprawidłowości, organ odwoławczy stwierdził, że zgłoszenie sprzeciwu było zasadne. Podkreślił, że decyzja ta nie pozbawia inwestora możliwości legalnego przystąpienia do użytkowania po przeprowadzeniu stosownego postępowania naprawczego.
W skardze, złożonej do tut. Sądu, "[...]" podniósł, że pozwolenie na budowę dotyczyło wyłącznie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i budynku gospodarczo – garażowego i nie obejmowało sieci. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane "budynek" to obiekt budowlany, który trwale jest związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundament i dach. W ocenie skarżącego, nie zaistniała zarzucana przez organy nadzoru budowlanego zmiana sposobu zaopatrzenia obiektu w wodę i sposobu odprowadzenia ścieków, gdyż te sieci nie zostały zatwierdzone w pozwoleniu na budowę. Z uwagi na to, skarżący dokonał zgłoszenia robót budowlanych - studni i biologicznej oczyszczalni ścieków w dniu 8 września 2016 r. Skarżący zarzucił, że skoro nie zmieniał sposobu zaopatrzenia w wodę, ani sposobu odprowadzenia ścieków, ponieważ pozwolenie na budowę tego nie określało, to bezpodstawnie PINB żądał od niego i kierownika budowy wskazania zmian.
Sposób wykonania sieci został określony dopiero w zatwierdzonym przez Starostę "[...]" zgłoszeniu robót budowlanych – studni i biologicznej oczyszczalni ścieków. Roboty te wykonane zostały zgodnie ze zgłoszeniem, co potwierdza inwentaryzacja geodezyjna. W ocenie skarżącego, organy nadzoru budowanego mylnie interpretują art. 30 pkt 6 ustawy Prawo budowane, gdyż przepis ten uprawnia właściwy organ - to jest Starostę "[...]" - do wniesienia sprzeciwu. Organ ten zaakceptował jednak zgłoszenie wykonania robót. Skarżący wyjaśnił ponadto, że warunki techniczne do projektowania od 8 lat nie są aktualne, a przydomową oczyszczalnię wykonał zgodnie ze zgłoszeniem wykonania robót, zatwierdzonym przez Starostwo Powiatowe w "[...]". Nie przyłączył się przy tym do żadnej studzienki. Dodał, że miejsca parkingowe, zostały wykonane i nie wymagają "zgłoszenia" właściwemu organowi. Zgłoszenie obejmowało wyłącznie wykonanie robót - studni i biologicznej oczyszczalni ścieków.
Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. skarżący stwierdził, że szczelność instalacji, która została wykonana w 2015 r. nie dotyczy zbiornika na ścieki, który zrealizował na podstawie zgłoszenia, gdyż szczelność ta została wykonana w odniesieniu do instalacji w budynku.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zasadność wniesienia, na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, sprzeciwu w sprawie zgłoszenia przez skarżącego zakończenia budowy, prowadzonej na podstawie decyzji Starosty "[...]" z dnia 27 sierpnia 2009 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i budynku gospodarczo – garażowego. Podstawę faktyczną sprzeciwu było stwierdzenie przez organ zmiany sposobu zaopatrzenia budynku w wodę oraz odprowadzania ścieków w stosunku do określonej w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i zatwierdzonej dokumentacji projektowej.
Zgodnie z powołanym przepisem art. 54 ust. 1 prawa budowlanego - do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się.
Zasadnie w zaskarżonej decyzji zauważono, że w cytowanym przepisie nie zostały określone przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu. Nie oznacza to jednak, że organ właściwy do wydania decyzji został przez ustawodawcę upoważniony do dowolnego uznania, czy stwierdzone okoliczności są wystarczające do wydania orzeczenia o sprzeciwie. Nie sposób przyjąć, że racjonalny ustawodawca celowo tak sformułował treść art. 54 ustawy Prawo budowlane, aby na etapie końcowym realizacji inwestycji dać organowi nadzoru budowlanego prawo do tego, aby w istocie w sposób dowolny blokował możliwość przystąpienia do użytkowania. Przyjmując, że wykładnia prawa materialnego ma umożliwić racjonalne stosowanie tego prawa, a więc dając pierwszeństwo wykładni funkcjonalnej i systemowej, należałoby poszukiwać przesłanek do wniesienia sprzeciwu w innych uregulowaniach zawartych w ustawie Prawo budowlane, skoro nie wymienia ich art. 54 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2043/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 50/16 dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa. gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
Określenie właściwego zakresu zastosowania instytucji sprzeciwu, o której mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane, wymaga zatem wykładni systemowej z uwzględnieniem funkcji, jakie ustawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego i przyznanych jej na mocy tej ustawy kompetencji. W tej kwestii należy odwołać się do art. 84 ust. 1 i art. 84a ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 81 ust. 1 - do zadań organów nadzoru budowlanego należy:
- 1) kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego;
- 2) kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej;
- 3) badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych;
- 4) współdziałanie z organami kontroli państwowej.
Stosownie zaś do art. 84a ust. 1 kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje:
- 1) kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę;
- 2) sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji;
- 3) sprawdzanie wyrobów stosowanych przy wykonywaniu robót budowlanych w zakresie zgodności z art. 10, w szczególności wyrobów budowlanych.
Z treści cytowanych przepisów wynika, że podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego w celu zapewnienia wykonania planowanej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego (por. Z. Kostka, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012, s. 507 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo).
Zasadniczą przyczyną zgłoszenia sprzeciwu będzie więc stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Katalog istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zawarty został w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Podkreślić przy tym należy, że stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego parametrów wymienionych w powołanym przepisie, nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu. Innymi słowy, to czy w danym wypadku odstępstwo, mimo, że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 pkt 1-7 art. 36a, ma charakter istotny, zależy od okoliczności danej sprawy (tak m.in. Prawo budowlane. Komentarz, [red.] Z Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 462).
Za taką wykładnią tego przepisu przemawia także art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z jego treścią, projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Powyższe wskazuje, że skoro ustawodawca nałożył na projektanta dodatkowo obowiązek kwalifikacji zamierzonego odstąpienia, to dopuszcza możliwość uznania odstąpienia za nieistotne, nawet jeśli dotyczy ono podstawowych parametrów inwestycji (por. wyroki NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1375/11, z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2527/10, CBOSA).
Wobec powyższego, z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, ustalenie, czy w danej sytuacji planowane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne, czy nieistotne, będzie wymagać wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9 Prawa budowlanego. (zob. wyroki NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1375/11; z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10 CBOSA).
Stwierdzenie, czy nastąpiło istotne odstępstwo wymaga porównania, funkcji, formy i konstrukcji obiektu budowlanego, rozwiązań technicznych i przede wszystkim zamierzonego sposobu użytkowania zawartych w projekcie budowlanym z rzeczywistym stanem wykonywanych robót budowlanych.
Nie każde zatem naruszenie przepisów w toku procesu inwestycyjnego musi skutkować wniesieniem sprzeciwu w trybie art.
54. Zgłaszając bowiem taki sprzeciw, organ powinien mieć na uwadze cel, jakiemu ma służyć zawiadomienie o zakończeniu budowy. Jest ono bowiem składane w celu potwierdzenia zgodności wybudowanego obiektu z projektem i przepisami prawa oraz potwierdzenia zdatności do jego bezpiecznego użytkowania.
Organy nie dokonały zaś w ogóle w niniejszej sprawie oceny, czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Stwierdzić bowiem należy, że nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę okoliczność, że w ocenie organu nadzoru budowlanego, inwestycja jest niezgodna z decyzją z dnia 27 kwietnia 2009 r. ustalającą warunki zabudowy przedmiotowej inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu dokonuje organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Na ocenianym w niniejszym postępowaniu ostatnim etapie procesu inwestycyjnego, bezprzedmiotowe jest więc badanie zgodności inwestycji z treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Tym samym, kwestia zgodności zakończonej inwestycji z warunkami zabudowy nie może stanowić postawy zgłoszenia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego.
Dodać należy, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, co wynika wprost z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zgłoszenia takiego skarżący dokonał w dniu 8 września 2016 r. Natomiast budowa studni (podziemnego ujęcia wód) w świetle przepisów prawa budowlanego nie jest już objęta koniecznością zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane).
Zaznaczyć również należy, że skarżący ustosunkował się do zarzutów dotyczących nieprawidłowego zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków i braku miejsc parkingowych. Wprawdzie uczynił to w skardze, lecz należy zauważyć, że zarzuty te pojawiły się dopiero w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w piśmie, przy którym, stosownie do art. 133 K.p.a., przesłane zostało odwołanie, nie stanowi bowiem "uzupełnienia" zakwestionowanej decyzji tego organu. Skarżący wyjaśnił, że zawarty w dzienniku budowy zapis kierownika robót sanitarnych z dnia 10 października 2015 r. o wykonaniu prób szczelności dotyczy instalacji wewnątrz budynku.
Natomiast zgłoszenia robót budowlanych - studni i biologicznej oczyszczalni ścieków - dokonał skarżący Staroście "[...]" w dniu 8 września 2016 r. Organ ten nie wniósł sprzeciwu, a roboty objęte zgłoszeniem zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem, co potwierdza inwentaryzacja geodezyjna. Tym samym, zarzut, że zgłoszenia zamiaru budowy studni i przydomowej oczyszczalni dokonano już po wykonaniu tej inwestycji, wobec czego jest ono nieskuteczne, jest niezasadny. Skarżący stwierdził ponadto, że wykonał miejsca parkingowe.
W zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono ponadto przyczyn, dla których uznano, że naruszony został w sprawie § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015, poz. 1422).
Na marginesie dodać też należy, że z akt sprawy nie wynika, na podstawie jakich dokumentów organy nadzoru budowanego oceniły, że skarżący przyłączył się do studni położonej na działce niebędącej jego własnością. Dodać należy, że skarżący zaprzeczył, aby przyłączał się do jakiejkolwiek studni.
Organy nadzoru budowlanego nie wykazały zatem zaistnienia w stanie faktycznym sprawy istotnych odstępstw od zatwierdzanego projektu budowlanego, uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu na podstawie art. 54 ustawy Prawo budowlane. Bez wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji i wartości wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9 ustawy Prawo budowlane nie jest zaś możliwe uznanie, że zaistniało odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i że stwierdzone odstąpienie należy uznać za istotne. Samo wyliczenie stwierdzonych uchybień, w tym w zatwierdzonej przez właściwy organ dokumentacji projektowej, bez jakiejkolwiek ich oceny, w świetle całokształtu okoliczności faktycznych sprawy i zasad projektowania, budowy i utrzymania obiektów budowlanych, w tym zdatności do ich bezpiecznego użytkowania, nie może być uznane za wystąpienie podstawy do zgłoszenia sprzeciwu.
Orzekając w przedmiocie istnienia istotnych odstępstw, organ nie może poprzestać na ustaleniu jednej z okoliczności wskazanych w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie dodatkowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwa mają w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny. Cecha ta winna znajdować uzasadnienie w dodatkowych okolicznościach i ustaleniach, rzutujących na charakter stwierdzonej zmiany. W niniejszej sprawie, nie oceniono natomiast wpływu skutecznie dokonanego przez skarżącego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej budowy przydomowej oczyszczalni ścieków i studni.
Należy również podnieść, że zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z obowiązku tego nie jest zwolniony organ odwoławczy, w szczególności, gdy określony zarzut stawiany jest dopiero na etapie rozpoznawania odwołania, a stronie nie zapewniono możliwości wypowiedzenia się w tej kwestii.
W toku ponownego postępowania organ zobowiązany będzie dokonać pogłębionej analizy całego materiału dowodowego, która pozwoli na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia w wyczerpująco ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy, uwzględniając powyższe rozważania Sądu, zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Podjęte rozstrzygnięcie organ uzasadni zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 K.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.