Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 kwietnia 2014 r., nr [...], opartą o przepis art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę, Starosta Nyski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na roboty budowlane "[...]" J. Z., dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego lokalu handlowo-usługowego na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] przy ul. [...[, działka nr A. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...], reprezentowana przez jednoosobowy Zarząd, zarzucając, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym brak jest wzmianki, że naruszona zostanie ściana nośna, w której znajdują się przewody kominowe, a nadto projekt ten nie odnosi się do informacji dotyczącej opinii kominiarskiej z dnia 20 lutego 2014 r., którą dołączono do odwołania, jak też nie wskazuje, czy i w jakim miejscu będą wykonane wyczystki do przewodów kominowych wyburzonych w trakcie przebudowy.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 16 maja 2014 r., nr [...], utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ powołał treść przepisów art. 35 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz podał, że w razie spełnienia wszystkich wymogów przewidzianych w tych przepisach organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej wskazał, że teren, na którym usytuowana jest działka, objęta jest planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwalą Nr XLV/672/10 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 31 marca 2010 r., który nie zawiera ustaleń i zapisów uniemożliwiających realizację przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta Nyski właściwie ocenił wnioskowane roboty budowlane jako zgodne z zapisami planu, przy czym stanowisko odnośnie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania powinno zostać odpowiednio wyartykułowane i wyjaśnione w uzasadnieniu wydanej decyzji, stosownie do art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a. Wojewoda dostrzegł, że decyzja organu pierwszej instancji w tym zakresie nie zawiera wystarczającego uzasadnienia, co stanowi naruszenie przepisów postępowania.
Zdaniem organu odwoławczego uchybienie to nie jest jednak wystarczające do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy i nie wykracza poza kompetencje organu odwoławczego. W oparciu o opis zakresu prac zawarty w projekcie budowlanym, Wojewoda Opolski stwierdził, że roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącego lokalu handlowo-usługowego, tj. w szczególności na poszerzeniu istniejącego otworu w ścianie nośnej, nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości i użytkowania istniejącego obiektu budowlanego, czyli budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], a nadto nie zmieniają jego formy architektonicznej. Z tego względu organ pierwszej instancji nie był zobligowany do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w trybie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Odnośnie podnoszonych w odwołaniu zarzutów, organ odwoławczy stwierdził, że przeanalizował kompletność projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, jak też zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Organ stanął na stanowisku, że Starosta Nyski właściwie dokonał sprawdzenia dokumentów dołączonych do wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie określonym przepisem art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Wojewody, zakres jakiemu podlega sprawdzenie projektu budowlanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, został precyzyjnie określony w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a rozszerzająca wykładnia tego przepisu oznaczałaby przywrócenie uchylonej już zasady dokonywania oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez ten organ.
Powołując się na orzecznictwo sądowe organ odwoławczy wywiódł, że organ administracji architektoniczno-budowlanej pozbawiony został możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu, co koresponduje z szeroką odpowiedzialnością projektanta za zgodność projektu z prawem, stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 4 ustawy Prawo budowlane, a także odpowiedzialnością zawodową przewidzianą w art. 95 i 96 tej ustawy. W rezultacie zwolnienia z obowiązku dokonywania oceny w powyższym zakresie organ bada więc wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Wojewoda stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się stosowane oświadczenie projektantów – autorów projektu budowlanego. Końcowo organ wskazał, że inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym wykazał, że posiada zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej na realizację przedmiotowej inwestycji, co potwierdza przedłożona uchwała Wspólnoty z dnia 18 marca 2014 r. Nie godząc się z powyższą decyzją Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, a nadto wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Zakwestionowanym rozstrzygnięciom zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 10 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, w tym przedłożonego dowodu w postaci informacji do opinii kominiarskiej z dnia 20 lutego 2014 r., niewyjaśnienie charakteru uchybień projektu budowlanego w zakresie przewodów kominowych i ich wpływu na wykonywanie przez Wspólnotę obowiązków w zakresie okresowych przeglądów tych przewodów, jak też uniemożliwienie skarżącej wzięcia czynnego udziału w sprawie poprzez niepowiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Ponadto skarżąca Wspólnota zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że jest on kompletny, podczas gdy nie zawiera podstawowych rozwiązań dotyczących przewodów kominowych istotnych dla bezpieczeństwa całego budynku, naruszenie art. 35 ust. 3 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie i nie wezwanie J. Z. do usunięcia nieprawidłowości projektu, a także naruszenie § 11 ust. 2 pkt 8 i § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację podawaną wcześniej w odwołaniu odnośnie braku rozwiązań dotyczących wykonania wyczystek i wywiodła, że z przedłożonego dowodu jednoznacznie wynika, iż wykonane prace mogą mieć wpływ na osłabienie ciągu kominowego w kratkach wentylacji wywiewnych, stąd w konsekwencji zatwierdzony projekt może zagrażać bezpieczeństwu osób zamieszkujących w budynku.
Wskazała również, że organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji bezpodstawnie odstąpił od zawiadomienia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Odnośnie naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i kompletności zatwierdzonego projektu budowlanego skarżąca podniosła, że zarówno w części dotyczącej opisu technicznego, jak i w części rysunkowej nie zawiera on rozwiązań w zakresie podstawowych elementów koniecznych do prawidłowego i bezpiecznego wykonania prac, tj. rozwiązań dotyczących wentylacji, wymaganych przepisami § 11 i § 12 rozporządzenia, których organ nie zastosował.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności działania organu administracji w zakresie oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafności ich wykładni oraz dochowania wymaganej prawem procedury.
Ponadto, stosownie do art. 135 P.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Niezbędność zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów innych niż zaskarżone, w tym również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, jeśli jest ona obarczona wadami przewidzianymi w art. 145 § 1 P.p.s.a., oznacza zapewnienie "ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy". Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu by w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011 r., s. 629). Kasacyjny skutek orzeczeń sądów administracyjnych powoduje, że istniejący spór nie zostaje w wyniku takiego orzeczenia zakończony i że właściwym do wypełnienia zadania "załatwienia sprawy administracyjnej" będzie nadal organ administracji. Sąd, uchylając zaskarżony skargą akt i inne akty podjęte przez organ w granicach danej sprawy administracyjnej, stwierdza jedynie, że dotychczasowy sposób załatwienia sprawy nie był prawidłowy. W efekcie takiego wyroku powstaje stan przejściowy i zadanie stabilizacji stosunku administracyjnoprawnego ciąży nadal na organie administracji publicznej.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.
Materialnoprawną podstawą działania organów w rozpoznawanej sprawie, dotyczącej pozwolenia na przebudowę lokalu w budynku wielomieszkaniowym, stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). Od razu należy wskazać, że na tle art. 28 ust. 2 tej ustawy w zw. z art. 6 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 903, z późn. zm.), nie budzi wątpliwości posiadanie przez skarżącą Wspólnotę przymiotu strony w sprawie związanej z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w budynku wielorodzinnym ingerujących w części wspólne budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa. Co do zasady w postępowaniu wspólnota mieszkaniowa jest reprezentowana przez zarząd.
W myśl art. art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany powinien zawierać projekt architektoniczno-budowlany, określający m.in. funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe. Natomiast zasadzie art. 35 tej ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:
- 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
- 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
- 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;
- 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
W świetle powyższych unormowań rolą organów orzekających nie jest merytoryczne badanie projektu budowlanego. Jak zasadnie wskazano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, właściwy organ administracji nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu, a jego ocenie podlega tylko zgodność przyjętych rozwiązań z prawem (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 345/11, LEX nr 1219136). Co więcej, organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub z innymi przepisami prawa poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Wynika to z treści art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i faktu uchylenia z dniem 11 lipca 2003 r. przepisu art. 35 ust. 2 tej ustawy, który określał, że właściwy organ może badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 ustawy Prawo budowlane.
W związku z powyższym, rację należało przyznać Wojewodzie, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazywał, że dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku planu miejscowego), wymaganiami ochrony środowiska, sprawdzenie, czy projekt został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane, a ponadto, czy jest kompletny oraz czy posiada wszystkie niezbędne opinie, uzgodnienia, pozwolenia. Niemniej jednak podkreślenia wymaga, że fakt, iż projekt budowlany został sporządzony przez osobę uprawnioną, nie zwalnia organu od jego rzetelnej oceny.
Odnośnie ustawowej przesłanki w postaci kompletności projektu budowlanego, która stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane podlega sprawdzeniu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zważyć należy, że zakres projektu budowlanego wynika z postanowień rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 - zwanego dalej rozporządzeniem). Stosownie do § 11 ust. 1 rozporządzenia projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową.
Z kolei przepis § 11 ust. 2 pkt 8 tego rozporządzenia wymaga, aby opis techniczny określał rozwiązania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, w szczególności instalacji i urządzeń budowlanych: wodociągowych i kanalizacyjnych, ogrzewczych, wentylacji grawitacyjnej, grawitacyjnej wspomaganej i mechanicznej. Analogicznie - stosownie do § 12 ust. 1 pkt 5 lit. a rozporządzenia - część rysunkowa, o której mowa w § 11 ust. 1, powinna przedstawiać zasadnicze elementy wyposażenia technicznego, ogólnobudowlanego, umożliwiającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w tym m.in. instalacje: wodociągowe, kanalizacyjne, ogrzewcze, wentylacyjne, chłodnicze, klimatyzacyjne i gazowe. Ponadto, część rysunkowa powinna być zaopatrzona w niezbędne oznaczenia graficzne i wyjaśnienia opisowe umożliwiające jednoznaczne odczytanie projektu budowlanego (§ 12 ust. 2).
Nie ulega wątpliwości, że organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien dysponować pełną wiedzą odnośnie zakresu robót objętych udzielonym pozwoleniem. Wiedzę na ten temat dostarcza nie tylko treść wniosku, która powinna być precyzyjna, ale również treść projektu budowlanego, który powinien zawierać opis planowanych robót oraz część rysunkową stanowiącą odzwierciedlenie tego opisu w formie graficznej. Umożliwia to właściwemu organowi nie tylko jednoznaczną kwalifikację robót objętych wnioskiem, ale także przeprowadzenie następnie oceny prawidłowości wykonania robót pod kątem ich legalności, tj. zgodności z udzielonym pozwoleniem, jak również weryfikację, w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane, udzielonego pozwolenia w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.
W rozpoznawanej sprawie wniosek dotyczył pozwolenia na przebudowę istniejącego lokalu handlowo-usługowego. W przepisie art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane ustawodawca zdefiniował przebudowę jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Niewątpliwie system wentylacyjny znajdujący się w budynku należy zaliczyć do instalacji i urządzeń technicznych. Roboty budowlane powodujące zmianę parametrów użytkowych i technicznych instalacji i urządzeń technicznych budynku należy uznać za zmianę parametrów użytkowych i technicznych obiektu budowlanego jako całości.
Mając na uwadze przytoczoną wyżej definicję legalną pojęcia przebudowy stwierdzić należy, że przedłożony projekt budowlany dotyczył poszerzenia istniejącego otworu w ścianie nośnej budynku, czyli robót, które ingerują w konstrukcję obiektu, co musi zostać zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. W opisie technicznym w pkt 5 – "Elementy konstrukcji" wskazano wykonanie podciągu stalowego oraz omówiono szczegółowo sposób wykonania związanych z tym prac.
Analizując treść projektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją w kontekście spełnienia wymogu wynikającego z art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, dotyczącego proponowanych niezbędnych rozwiązań technicznych i materiałowych, dostrzec przyjdzie, że projekt ten zawiera wymagane rozwiązania w odniesieniu do wykonania podciągu na skutek wyburzenia ściany nośnej i sposobu wykonania tych prac. Nie zawiera jednak żadnych rozwiązań w odniesieniu do przewodów wentylacyjnych przebiegających w ścianie nośnej przewidzianej do wyburzenia, które ujawnią się po usunięciu tej ściany. Wprawdzie w części rysunkowej przedłożonego projektu (konstrukcja - przekrój pionowy) zamieszczono zapisy o wypełnieniu istniejących przewodów wentylacyjnych betonem min. B15, to jednak brak jest przedstawienia rozwiązań w zakresie pozostałej, po wyburzeniu, dalszej części konstrukcyjnej tych przewodów. Ustaleń dotyczących przewodów wentylacyjnych całkowicie brak jest natomiast w części opisowej projektu, która nie zawiera nawet wzmianki o pracach dotyczących instalacji wentylacyjnej.
Tym samym część rysunkowa projektu nie jest spójna z jego częścią opisową, co oznacza, że przedmiotowego projektu nie można uznać za kompletny. W tych okolicznościach, w zakresie akcentowanym przez skarżącą Wspólnotę, organ nie mógł poprawnie skontrolować przedłożonego projektu, a tym samym uchybił regulacji zawartej w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
Omówiona wadliwość wymagała usunięcia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Według tego przepisu, w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jak również w zakresie kompletności projektu budowlanego oraz wykonania obowiązku sprawdzenia projektu - organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Z przedstawionych względów decyzję organu pierwszej instancji, jak i utrzymującą ją w mocy decyzję organu odwoławczego, należy ocenić jako wydane przedwcześnie. W konsekwencji braku przeprowadzenia postępowania zmierzającego do usunięcia nieprawidłowości w zakresie projektu budowlanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego doszło do wydania decyzji zatwierdzającej niekompletny projekt budowlany. Tymczasem, stosownie do treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, tylko w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy naruszyły zatem przepisy prawa materialnego, a także przepisy postępowania, w tym również przepisy procedury administracyjnej dotyczące zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w bezpośredni sposób zdeterminowało treść podjętego rozstrzygnięcia zatwierdzającego niekompletny projekt budowlany.
Niezależnie od powyższego wskazać ponadto należy, że zastrzeżenia budzi prawidłowość ustalenia przez organ pierwszej instancji adresata decyzji z dnia 7 kwietnia 2014 r. Jako podmiot, któremu udzielono pozwolenia na roboty budowlane wskazano "[...]" J. Z.". Tymczasem, na zasadzie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jedną ze stron w sprawie udzielenia pozwolenia jest inwestor. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ma zastosowanie unormowana w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego problematyka dotycząca m.in. zdolności bycia stroną postępowania oraz praw i obowiązków strony w postępowaniu. Poza tym przepisy procedury administracyjnej stosuje się również w razie braków formalnych wniosku (por. A. Ostrowska [w:] A. Despot-Mładanowicz, A. Gliniecki, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 190 i 336). Inwestorem może być osoba fizyczna, prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, stosownie do art. 29 K.p.a.
W rozpoznawanej sprawie we wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 31 stycznia 2014 r. jako wnioskodawca wskazany został "[...] J. Z.". Treść wniosku o pozwolenie na budowę mogła budzić wątpliwości co do podmiotowości wnioskodawcy, które mogły zostać usunięte w trybie wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy we wniosku wpisano nazwę jednoosobowego przedsiębiorstwa prowadzonego przez J. Z. Zauważyć należy, że na gruncie 29 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przedsiębiorstwo to nie ma osobowości prawnej, nie jest także tzw. ułomną osobą prawną. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mógłby być J. Z. jako osoba fizyczna, ale prowadzone przez niego w formie jednoosobowej działalności gospodarczej przedsiębiorstwo nie może mieć przymiotu strony w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane.
Jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 września 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 889/06, dostępny na stronie internetowej – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą firma, pod nazwą której prowadzona jest działalność gospodarcza, nie jest podmiotem praw i obowiązków i dlatego też decyzję należy kierować do osoby fizycznej podając jej nazwisko i imiona, a następnie nazwę firmy, pod którą działalność jest wykonywana". Odnotować należy, że powyższą wadliwość dostrzegł Wojewoda Opolski, o czym świadczy fakt, iż w części wstępnej zaskarżonej decyzji oraz w końcowej części uzasadnienia organ ten wskazał, że postępowanie odwoławcze dotyczyło decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę J. Z. "[...]". Z lektury przedłożonych akt administracyjnych wynika jednak, że ustalenie przez organ odwoławczy, iż decyzja powinna być skierowana do właściciela firmy, nastąpiło bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania w zakresie wyjaśnienia formy działalności prowadzonej przez J. Z., a nadto w uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do powyższej wadliwości, pomijając milczeniem stwierdzone uchybienie organu pierwszej instancji.
W rozpoznawanej sprawie, na gruncie powołanego na wstępie art. 135 P.p.s.a., należy stwierdzić, iż omówione wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem odwoławczym, gdyż takie działanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikająca z art. 15 K.p.a. Uzupełnienie projektu budowlanego o wskazane wyżej elementy na etapie postępowania drugoinstancyjnego oznaczałoby bowiem, że skontrolowanie projektu budowlanego z prawem w granicach wyżej wskazanych miałoby miejsce wyłącznie w jednej instancji, tj. instancji odwoławczej. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji, jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, zwłaszcza że decyzja ta nie zawierała uzasadnienia.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.
Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 sentencji wyroku, dotyczące wykonalności zaskarżonego aktu, oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.
O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.
Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku, które właściwy organ jest obowiązany uwzględnić zgodnie z art. 153 P.p.s.a. W toku ponownego postępowania konieczne jest wyeliminowanie przez organ właściwy organ wskazanych wyżej uchybień i dokonanie oceny kompletnego projektu budowlanego przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w niniejszej sprawie.
Na koniec wyjaśnienia jeszcze wymaga, że Sąd nie rozpatrywał wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który nie zawierał jakiegokolwiek uzasadnienia. Ponadto, kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, Sąd miał na uwadze okoliczność, że termin wyznaczonej rozprawy nie był odległy, natomiast - po myśli art. 61 § 6 P.p.s.a. - wstrzymanie wykonania decyzji upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji