Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Pani E. W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2020 r., nr [...], umarzającą wszczęte na wniosek E. W. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2008 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej oznaczonego na projekcie zagospodarowania działki symbolem [...] na działkach nr ew. [...], [...] i [...], budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej oznaczonego na projekcie zagospodarowania działki symbolem [...]na działkach o nr ew. [...] i [...] oraz budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej oznaczonego na projekcie zagospodarowania działki symbolem [...] na działkach o nr ew. [...] i [...].
Do wydania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "GINB" bądź "organ II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.
Decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] umorzył, wszczęte na wniosek E. W. (dalej także "skarżąca"), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2008 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej oznaczonego na projekcie zagospodarowania działki symbolem [...]na działkach nr ew. [...], [...] i [...], budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej oznaczonego na projekcie zagospodarowania działki symbolem [...] na działkach o nr ew. [...] i [...] oraz budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej oznaczonego na projekcie zagospodarowania działki symbolem [...] na działkach o nr ew. [...] i [...] (zmienionej decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2010 r., znak: [...] oraz przeniesionej w zakresie pozwolenia na budowę budynków oznaczonych symbolem [...]oraz [...] decyzją Starosty [...] z [...]stycznia 2012r., nr[...], znak: [...] na[...], a następnie decyzją z [...] lutego 2013 r., nr [...], znak: [...], na rzecz K. D. oraz W. Cz. i Z. Cz.).
Od powyższej decyzji Wojewody [...] z 11 maja 2020 r., nr [...], E. W. złożyła w ustawowym terminie odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Po rozpatrzeniu ww. odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy GINB stwierdził, że właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony.
Organ II instancji wyjaśnił, że zarówno w postępowaniu zwykłym w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, jak też w trybie nadzwyczajnym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalony w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
Według GINB, niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji.
Wnioskodawczyni – E. W. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji organu stopnia powiatowego o pozwoleniu na budowę. Swój interes prawny wywodzi jednak z negatywnego wpływu inwestycji na będącą jej własnością działkę nr ew. [...], położoną przy ul. [...] w [...] (prawo własności skarżącej do tej działki potwierdza Księga Wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych). Ponadto skarżąca wywodzi interes prawny z naruszenia przepisów prawa, a w szczególności wskazanych w piśmie z [...] kwietnia 2020 r. oraz odwołaniu z [...] maja 2020 r.
Organ II instancji zauważył, że nieruchomość skarżącej graniczy z działką inwestycyjną nr ew.[...], na której zaprojektowana jest wewnętrzna droga dojazdowa oraz działką nr ew. [...], na której zaprojektowany jest budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej oznaczony na projekcie zagospodarowania działki symbolem [...]. Z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany architektoniczno-budowlany zespołu budynków jednorodzinnych bliźniaczych, tom I - rys. nr 1 - str.
59) wynika, ze projektowany na działkach nr ew.[...] i [...] budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej "[...]" o wysokości 12 m /do kalenicy/ (Projekt architektoniczno-budowlany budynku jednorodzinnego bliźniaczego, tom II, Budynek typu A - Przekrój A-A - rys. nr 8 - str.
25) oraz projektowany na działkach nr ew.[...] i [...] budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej "2A" o wysokości 12 m /do kalenicy/ (Projekt budowlany - Projekt architektoniczno- budowlany budynku jednorodzinnego bliźniaczego, tom II, Budynek typu A - Przekrój A-A - rys. nr 8 - str.
25) usytuowane są w odległości ok. 16 m od granicy z działką nr ew. [...]. Natomiast budynek, "[...]" zaprojektowany na działkach nr ew. [...] i [...] usytuowany jest w dalszej odległości od granicy z działką należącą do skarżącej.
W ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje więc swym zakresem działki nr ew. [...]. Położenie wskazanej działki względem projektowanej inwestycji wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania i korzystania z działki należącej do wnioskodawcy, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.
W szczególności nieruchomość należąca do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 12 (dotyczący sytuowania budynków), § 13 (dotyczący przesłaniania budynków), jak również przepis § 57 i § 60 (dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Ponadto projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.) usytuowanych obiektów na nieruchomości wnioskodawcy (zarówno istniejących, jak i potencjalnych). Oprócz powyższego, planowane przedsięwzięcie nie pozbawia powyższej nieruchomości dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja).
Dokumentacja projektowa nie przewiduje ponadto zmiany kierunku spływu wód powierzchniowych w celu kierowania ich na nieruchomość należącą do skarżącej (§ 29 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r).
Mając na uwadze powyższe organ II instancji stwierdził, że E. W. może bez przeszkód zagospodarować i korzystać z należącej do niej nieruchomości, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza jej w tym w najmniejszym stopniu. Również skarżąca nie wskazała swego interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji organu powiatowego, tj. nie wykazała, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należącej do niej nieruchomości, będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia.
Skoro decyzja [...] z [...] marca 2008 r., nr [...], nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku E. W.– stosownie do treści art 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie może być ona uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. Dlatego GINB uznał, że decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2020 r., nr [...] należało utrzymać w mocy.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących budowy przyłączy przy granicy z należącą do niej działką nr ew. [...], organ odwoławczy zauważył, że projekt budowalny zatwierdzony kwestionowaną decyzją Starosty [...] z [...] marca 2008 r., nr [...] nie obejmuje realizacji przyłączy, o których mowa w pismach skarżącej (zob. Projekt budowlany architektoniczno-budowlany zespołu budynków jednorodzinnych bliźniaczych, tom 1 - Projekt zagospodarowani teren - rys. nr 1 - str. 59). Przyłącza zostały zaprojektowane w kolejnym etapie (ETAP II) inwestycji. Powyższe potwierdza również załączona przez skarżącą do odwołania kopia projektu budowlanego przyłączy wodno-kanalizacyjnych do budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] (działki nr ew. [...]. [...], [...], [...], [...] i [...]) w[...], z której wynika, że budowa przyłączy realizowana będzie w trybie art. 29a Prawa budowlanego.
W kolei w odniesieniu do argumentacji skarżącej dotyczącej naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., organ II instancji wskazał, że zarzut pominięcia strony w postępowaniu może podnosić jedynie pominięta strona, a nie osoba trzecia, nie będąca stroną postępowania
GINB nie zgodził się także z zarzutem skarżącej dotyczącym naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego art. 7 k.p.a. Przedmiotem postępowania zainicjowanego przez skarżącą jest ocena, czy przysługuje jej przymiot strony postępowania. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie dałyby podstawę do merytorycznej oceny decyzji Starosty [...] z [...] marca 2008 r., nr[...].
Z powyższym rozstrzygnięciem GINB nie zgodziła się E. W., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: "obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., art. 145 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 5, 28, 33, 34, 35, 84 ustawy Prawo budowlane, oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 ustawy Prawo budowlane, szeregiem norm techniczno-budowlanych, zasadami wiedzy technicznej i sztuki budowlanej, warunkami technicznymi wykonywania i odbioru sieci wodociągowych i kanalizacyjnych tj. wymienionych w punkcie 2 niniejszej skargi, art. 140, 143 i 144, 154 k.c., art 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art, 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art.
1. Protokołu nr. 1 i nr. 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez nieuwzględnienie argumentacji, okoliczności oraz przepisów świadczących o tym, iż działka niżej podpisanej ozn. nr. ew. [...], położona w [...], przy ulicy [...], bezpośrednio sąsiadująca z drogą dojazdową do wybudowanego przez inwestora osiedla, ozn. nr. ew. [...] (objęta wydanym pozwoleniem na budowę), znajduje się w Stefie oddziaływania projektowanej inwestycji budowlanej, brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego i prawidłowego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinna być oparta decyzja".
Ze względu na podniesione zarzuty skarżąca wnosi o:
- 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji;
- 2) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji;
- 3) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że pomimo wniosków wielokrotnie składanych przez skarżącą, wśród osób powiadomionych o przedmiotowym postępowaniu nie zostali uwzględnieni obecni właściciele sąsiednich budynków, tj. m.in. D. P., E. P., R. i A. T., W. i W. T.. Korespondencja w sprawie była kierowana wyłącznie do dewelopera i do członków jego rodziny (tj. Z. Cz., W. Cz., K. D.), wobec czego zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż została wydana z naruszeniem artykułu 10 § 1 oraz 61 § 4 k.p.a.
Równie błędne i niezgodne z obowiązującymi przepisami jest nieuznanie skarżącej za stronę postępowania zwykłego oraz prowadzonego w trybie nadzwyczajnym.
Skarżąca wskazuje, że dla wykazania jej interesu prawnego w sprawie istotne znaczenie ma całokształt zamierzenia budowlanego, dotyczącego 7 sąsiednich działek budowlanych, odpowiednio ozn. nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w [...], przy ulicy [...], a w szczególności głębokość wykopu pod kanalizację - 3,60 m, odległość kanalizacji sanitarnej od jej domu (około 1 m), średnica rur kanalizacyjnych (1,6 m), dotyczące kanalizacji zaplanowanej i wybudowanej na drodze dojazdowej do osiedla, czyli na działce ozn. nr ew. [...], objętej decyzją o pozwoleniu na budowę. Według skarżącej, tego rodzaju zakres inwestycji – oprócz przepisów wymienionych już w treści zarzutów – narusza także:
A) artykuł 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane;
B) szereg Norm Techniczno-Budowlanych, między innymi tych, o których mowa w:
- 1) Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych - Dz. U. z dnia 8 października 1998 r. (m. in. § 4.1);
- 2) Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych - rozdział 10 - Roboty ziemne, gdzie wskazane zostały wymagania dotyczące wykonywania wykopów, § 147 - § 159 (Dz. U. 2003 r. Nr 47, poz. 401, m.in. § 147 - § 159);
- 3) Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1133), m.in. rozdział 3, rozdział 4;
- 4) Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 120 poz. 1126), m.in. § 3 ust. 1, § 6, gdzie w § 6 zobowiązuje kierownika budowy do uwzględnienia w tzw. "planie bioz" szczegółowego zakresu robót budowlanych m.in. przy wykonywaniu wykopów o ścianach pionowych bez rozparcia o głębokości większej niż. 1,5 m oraz wykopów o bezpiecznym nachyleniu ścian o głębokości większej niż 3,0 m. Wszystkie wykopy głębokie muszą być zabezpieczone przed możliwością osunięcia. Sposób zabezpieczenia wykopu powinien być określony w projekcie robót ziemnych;
- 5) wytycznych ITB 427/2007: "Warunki techniczne wykonania i odbioru robót budowlanych część A Roboty ziemne i konstrukcyjne", według których wszystkie rodzaje wykopów powinny być wykonane na podstawie zatwierdzonej dokumentacji projektowej, określającej także m.in. dane dotyczące obiektów znajdujących się w niedalekiej odległości od miejsca wykonywania wykopu, uwzględnienie i ocenę oddziaływania na sąsiednie budynki, prognozę osiadań, określenie zasięgu stref oddziaływania wykopu, zaprojektowanie robót w sposób niewpływający na teren, na którym prowadzona jest inwestycja, jak też na tereny i budynki sąsiednie, sposób odwodnienia wykopu, rodzaj zabezpieczenia wykopu przed możliwością osunięcia. Zdaniem skarżącej, jak więc wynika z wyżej zacytowanych przepisów, w obszarach głębokiego wykopu wszystkie sąsiadujące obiekty znajdują się w strefie oddziaływania i w związku z tym zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane są stronami w postępowaniu;
C) Zasady wiedzy technicznej i sztuki budowlanej, uwzględniające i zapewniające poszanowanie, istniejących sąsiednich budynków i wyznaczające, minimalna odległość przewodów sieci kanalizacji sanitarnej od fundamentów budynku:
- - dla przewodów do DN100 - 2,5 m;
- - dla przewodów DN100 - 150 - 3,0 m;
- - dla przewodów powyżej DN150 (zastosowanych w konkretnym przypadku) - 5,0 m.
D) Warunki techniczne wykonywania i odbioru sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, zeszyty [...], [...], określające minimalną odległość przewodów sieci kanalizacji sanitarnej od fundamentów budynku w razie przewodów powyżej DN150 (zastosowanych w konkretnym przypadku) - w odległości 5,0 m.
E) Art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, według, którego projekt budowlany składa się z dwóch zasadniczych części tj. projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, przy czym stosownie do punktu 1 "projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmuje: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich".
F) Art. 415 Kodeksu Cywilnego - z powodu realizacji kanalizacji sanitarnej na drodze dojazdowej do osiedla, objętej zaskarżonym pozwoleniem na budowę, ozn. nr. ew. [...], dom skarżącej uległ poważnemu zniszczeniu, grożąc katastrofą budowlaną oraz zagrażając życiu i zdrowiu skarżącej oraz jej rodziców w nim mieszkających, z którego to powodu przed Sądem Okręgowym w [...] toczy się sprawa o sygn. akt IC 693/2018 o odszkodowanie za zniszczenie budynku mieszkalnego należącego do E. W..
Powyższe przepisy i opisany stan faktyczny nie zostały jednak wzięte pod uwagę w toku postępowania i przy wydaniu zaskarżonej decyzji, pomimo iż regulują one dopuszczalne granice oddziaływania planowanej inwestycji i stanowią niewątpliwie ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącej.
Organy powinny były uwzględnić, że wydane pozwolenie na budowę dotyczyło również i drogi dojazdowej do osiedla ozn. nr. ew. [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką i z domem skarżącej, na której to deweloper od początku zaplanował budowę urządzeń służących do zaopatrzenia w kanalizację oraz wodę trzech planowanych budynków (1A, 2A, 3B), poprzez budowę kanalizacji sanitarnej na głębokości 3,60 m z położeniem rur o średnicy 1,60 m, w odległości około 1 metra od stojącego w granicy z drogą dojazdową ozn. nr. ew. [...] budynku skarżącej, położonego na sąsiedniej działce ozn. nr. ew. [...].
Z kolei, nawet gdyby tylko hipotetycznie przyjąć za poprawne stwierdzenie organu, odnoszące się do etapowania budowy, to zdaniem skarżącej należy przypomnieć, iż do wniosku o pozwolenie na budowę wybranych obiektów - inwestor jest zobowiązany do przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. To oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdzała projekt zagospodarowania terenu całego zamierzenia budowlanego (wszystkich 7 działek, w tym również i drogi dojazdowej do osiedla ozn. nr ew. [...]), tzn. wszystkich etapów, a więc również zaplanowanego rozmieszczenia na 7 działkach objętych decyzją o pozwoleniu na budowę obiektów (kanalizacji i wodociągu) zrealizowanych na drodze dojazdowej do osiedla (nr. ew. [...]), tuż przy domu skarżącej, stojącym w granicy. Stosownie bowiem do art. 33 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego.
Dodatkowo skarżąca zauważa, że powoływanie się przez organ w zaskarżonej decyzji na budowę "przyłączy" na drodze dojazdowej do osiedla (działka nr ew. [...]), zamiast do budowy sieci jest sprzeczne z załączoną do sprawy dokumentacją. Liniowy obiekt budowlany o długości 60 metrów jest siecią (oznaczoną symbolem ks), przebiegającą wzdłuż całej długości drogi dojazdowej do osiedla ozn. nr. ew. [...], służącą do obsługi wszystkich domów jednorodzinnych zrealizowanych przez dewelopera na sąsiednich działkach. Natomiast budowa takiej sieci/obiektu linowego według stanu prawnego wówczas obowiązującego oraz stosownie do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia, o którym mowa w art. 29a Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ II instancji raz jeszcze podkreślił, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją [...] z [...] marca 2008 r., nr [...], nie obejmuje budowy przyłączy ani sieci przy granicy z należącą do skarżącej działką nr ew. [...]. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę obszar oddziaływania ustala się w oparciu o dokumentację projektową, a tym samym ocenie podlega oddziaływanie inwestycji w jej projektowanym kształcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli jest decyzja GINB z [...]lipca 2020 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję [...] z [...] maja 2020 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] z [...] marca 2008 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej oznaczonego na projekcie zagospodarowania działki symbolem [...] na działkach nr ew. [...], [...] i [...], budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej oznaczonego na projekcie zagospodarowania działki symbolem [...] na działkach o nr ew. [...] i [...] oraz budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej oznaczonego na projekcie zagospodarowania działki symbolem [...] na działkach o nr ew. [...] i [...].
Powodem umorzenia postępowania przez organy było stwierdzenie, że jego wszczęcie nastąpiło z wniosku podmiotu nielegitymowanego. Istota sporu sprowadza się zatem do oceny istnienia interesu prawnego skarżącej do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności ww. Decyzji [...] o pozwoleniu na budowę.
Organ administracji nadzoru budowlanego rozważając to zagadnienie i stosując art. 28 k.p.a. z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wskazał, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, który sprawiałby, że jest Ona stroną postępowania nieważnościowego.
Należy przy tym zauważyć, że pozytywne przesłanki przedmiotowe stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie w punktach 1-7 art. 156 § 1 k.p.a., przesłanki negatywne - art. 156 § 2 k.p.a. Jeżeli zaś chodzi o przesłanki podmiotowe, reguluje je art. 157 § 2 k.p.a., natomiast w literaturze i orzecznictwie zgodnie w jego kontekście przyjmuje się, że przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. Orzekając w niniejszej sprawie GINB samodzielnie, tj. niezależnie od kręgu stron postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, ustalił krąg stron postępowania nieważnościowego i zgodnie z prawem (posługując się właściwym rozumieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) zbadał, czy skarżącej, jako podmiotowi wnioskującemu o stwierdzenie nieważności spornej decyzji, przysługuje status strony.
Sąd podziela w konsekwencji pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że skarżąca nie wykazała żadnych konkretnych okoliczności i norm prawnych, w świetle których należałoby przyjąć istnienie oddziaływania spornej inwestycji na jej nieruchomość.
W zasadzie nie jest kwestionowany pogląd, że tylko strona może skutecznie wszcząć postępowanie administracyjne poprzez wniesienie podania, ale wyłącznie wówczas, gdy przepis dopuszcza działanie na wniosek. Inne podmioty, którym nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., mogą domagać się wszczęcia postępowania tylko wtedy, gdy konkretny przepis prawa im na to zezwala.
Podkreślić przy tym należy, że status strony w tym postępowaniu reguluje co do zasady norma ogólna z art. 28 k.p.a. zgodnie z którą "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Wyznacznikiem istnienia legitymacji procesowej jest zatem interes prawny lub obowiązek, które to pojęcia nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej, co następuje w toku postępowania administracyjnego, natomiast obowiązek jest efektem dokonanej konkretyzacji. W orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić.
Nie może zatem być uzasadniony zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi i niepewnymi, które wystąpią, lub mogą wystąpić w przyszłości (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06, Lex nr 274855). Źródłem interesu prawnego nie mogą być także zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa, a więc nie powinno się go wywodzić m.in. z umów, regulaminów, czy z toczących się w innych sprawach postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych, czy karnych, a także z zapadłych, w ramach tych postępowań, orzeczeń, które same w sobie nie stanowią źródła interesu prawnego (por. R. Hauser [w:] Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz red. R. Hauser, M. Wierzbowski - komentarz do art. 28, Legalis 2018; zob. też wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 192/19).
Postępowanie administracyjne dotyczy więc interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi więc samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania, a ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego.
Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. mi.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17, dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiot mający interes faktyczny może żądać zatem od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, Lex nr 41301).
Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę interes prawny strony postępowania ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. regulacji szczególnej do art. 28 k.p.a., ograniczającej zakres stron postępowania do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z tym wnoszący o stwierdzenie nieważności takiej decyzji powinni, w celu wykazania swej legitymacji procesowej, przedstawić wszelkie fakty/okoliczności mające wskazywać na oddziaływanie inwestycji na ich nieruchomości, a organy budowlane powinny taki materiał dowodowy rozpatrzyć i na jego podstawie ocenić, czy rzeczywiście nieruchomości sąsiednie znajdują się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji. Dodać przy tym trzeba, że zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
Żądanie zabezpieczenia interesu prawnego musi mieć swoje umocowanie w przysługującym danemu podmiotowi prawie do dysponowania nieruchomością, z którego wynikają uprawnienia i obowiązki mające swe źródło w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 662/16, CBOSA). A zatem przyjąć należy za orzeczeniami sądów administracyjnych - że jedynie podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonej w zakresie oddziaływania inwestycji będą mogły posiadać przymiot strony w takim postępowaniu. Natomiast definiując "tytuł prawny do nieruchomości" należy mieć na uwadze treść przepisów, z których – choćby potencjalne – możliwe jest wywodzenie określonych praw i obowiązków związanych z nieruchomością.
Poza tym wypada zauważyć, ze samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Nadto, ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa. Dlatego też nawet potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi wiązać się z potrzebą zbadania zakresu tego odziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji.
Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca nie ma przymiotu strony tak w postępowaniu zakończonym decyzją [...] o pozwoleniu na budowę, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym ww. orzeczenia. Skarżąca wywodzi swój interes prawny do kwestionowania decyzji ww. decyzji organu powiatowego z faktu, że należąca do niej działka nr ew. [...], położona w [...], przy ulicy [...] bezpośrednio sąsiaduje z działką o nr. ew. [...], objętą inwestycją, na której – jak wskazuje skarżąca – w ramach tejże inwestycji zrealizowana została sieć wodno-kanalizacyjna, w odległości nawet 1 m od ściany jej budynku, znajdującego się w ostrej granicy działki.
W tym względzie należy zatem w pierwszej kolejności wyjaśnić, że jak wynika z akt spraw, dokumentacja projektowa zatwierdzona badaną decyzją [...] z [...] marca 2008 r., nr [...] nie obejmuje realizacji przyłączy, w tym m.in. przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych. W świetle ww. Decyzji [...], w przypadku działki o nr ew. [...], udzielone pozwolenie obejmuje jedynie budowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej oznaczonego na projekcie zagospodarowania symbolem [...], natomiast na działce nr ew. [...] (również sąsiadującej z działką skarżącej o nr.ew. [...]) zatwierdzono do budowy budynek mieszkalny oznaczony symbolem [...]. Według zatwierdzonego Projektu budowlanego (patrz legenda - Projekt architektoniczno-budowlany zespołu budynków jednorodzinnych bliźniaczych, tom 1 - Projekt zagospodarowani teren - rys. nr 1 - str.
59) budowę przyłączy: elektrycznego, wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, m.in. na działce o nr ew.[...], przewidziano w "II etapie realizacji". Z tych przyczyn należało przyjąć, że budowa przedmiotowych urządzeń zostanie zrealizowana w podstawie odrębnego opracowania, którego realizacja możliwa była np. w trybie art. 29a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę).
Jak słusznie dostrzegł organ II instancji, okoliczność tę potwierdza przedłożona przez skarżącą wraz z odwołaniem kopia projektu budowlanego przyłączy wodno-kanalizacyjnych do budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] (działki nr ew. [...]. [...], [...], [...], [...] i [...]) w[...], stanowiąca załącznik do zgłoszenia przedmiotowej inwestycji. Także ze znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej pisma Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...]z dnia [...] stycznia 2019 r. wynika, że decyzja nie dotyczyła budowy przyłączy i sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej.
Wymaga w tym miejscu wyjaśnienia, że nie ma racji skarżąca podnosząc, że na etapie udzielenia pozwolenia na budowę zatwierdzone rozwiązania projektowe zagospodarowania terenu muszą obejmować także kwestie zapewnienia dostępu budynku mieszkalnego do wszystkich mediów, w tym również w postaci bieżącej wody oraz kanalizacji.
Przeczy temu chociażby treść art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Realizacja tego rodzaju robót budowlanych wymaga li tylko zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego – w brzmieniu aktualnym na dzień realizacji inwestycji).
Odnosząc się do zarzutów skarżącej w przedmiotowym zakresie podnieść należy, że przepis art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy - Prawo budowalne rzeczywiście zawiera zasadę, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Od zasady tej są jednak wyjątki, o czym świadczy dalsza część tego przepisu. Zgodnie z poglądem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 18 lutego 2013 r. (sygn. akt II OSK 896/12, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA) za wyjątki takie należy uznać sposób realizacji przyłączy regulowany przepisem art. 29 a ustawy - Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że nieujęcie sieci i przyłączy oraz kanalizacji deszczowej w zaskarżonej decyzji, nie może być – w realiach niniejszej sprawy – uznane za naruszające prawo. W orzecznictwie sądowym prezentowane są wprawdzie rozbieżne stanowiska dotyczące możliwości nieobjęcia przyłączy pozwoleniem na budowę wydanej dla innej inwestycji, jednak w omawianym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku, że w myśl art. 33 ust. 1 zd. 1 Prawa budowlanego przyłącza nie muszą być objęte decyzją o pozwoleniu na budowę zasadniczego obiektu.
W orzeczeniu tym NSA wyjaśnił bowiem, że "nie ma żadnych przekonywujących argumentów, by w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie można było zatwierdzić projektu budowlanego budynku i udzielić pozwolenia na jego budowę w sytuacji, gdy projekt ten nie zawiera przyłączy. Przede wszystkim należy zauważyć, iż prawo budowlane nie zawiera definicji użytego w art. 33 ust. 1 terminu "całe zamierzenie budowlane". Wykładnia tego terminu musi więc nastąpić w drodze orzecznictwa. Przy budowie budynku zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przyłączy nie zalicza się do jego części składowych. Wynika to z przepisu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, który zalicza przyłącza do urządzeń budowlanych, które definiuje jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Do urządzeń budowlanych przepis ten zalicza również ogrodzenia, place pod śmietniki i same śmietniki i nie do przyjęcia byłby wniosek, że brak w projekcie budowlanym takich urządzeń uniemożliwiłby jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę.
Pozwolenie na budowę budynku nie musi więc obejmować przyłącza, które nie jest jego częścią składową. Za tym stanowiskiem przemawiają według skarżących również następujące względy: wymóg z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, określający, iż obiekt "może funkcjonować samodzielnie zgodnie z jego przeznaczeniem" jest zawarty nie w zdaniu pierwszym, lecz zdaniu drugim, wskazującym kiedy pozwolenie na budowę może obejmować wybrane tylko obiekty lub zespoły obiektów budowlanych, stanowiące część tylko zamierzenia inwestycyjnego. Oznacza on tylko tyle, że przy podzieleniu zamierzenia na różne obiekty budowlane, obiekty te muszą stanowić odrębną całość zdolną do samodzielnego funkcjonowania w przyszłości. Nie oznacza to natomiast, że powinny one być gotowe do eksploatacji bezpośrednio po zakończeniu budowy. Realizacja przyłączy do budynku ma znaczenie przy udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku, co wynika z przepisu art. 57 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego.
Przy projektowaniu budynku i udzielaniu pozwolenia na budowę istotne znaczenie ma oświadczenie właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła, gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do odpowiednich sieci (art. 34 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego). Warunek ten w niniejszej sprawie został spełniony. Należy też zauważyć, że gdyby z przepisu art. 33 Prawa budowlanego wyprowadzić wniosek co do konieczności objęcia pozwoleniem na budowę obiektu budowlanego z wszystkimi przyłączami, to przepis art. 29a tej ustawy stałby się w znacznej części przepisem martwym.
Ponadto w sytuacji budowy wielu obiektów, na przykład domków rekreacyjnych, inwestor może dopiero w przyszłości ustalić jakiego rodzaju urządzenia budowlane, w tym przyłącza, zostaną doprowadzone do tego obiektu."
Dodać trzeba, że zacytowane wyżej stanowisko znalazło także potwierdzenie w literaturze (por. A. Kosicki, Komentarz do art. 33 Prawa budowlanego, w: A. Plucińska-Filipowicz i inni, Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019). W opracowaniu tym przyjęto, że nie ma żadnych przekonujących argumentów, że nie można zatwierdzić projektu budowlanego i udzielić pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku w sytuacji, gdy projekt nie zawiera przyłączy. Przemawia za tym fakt, iż przy wznoszeniu budynku, o którym mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przyłączy nie zalicza się do jego części składowych. Wynika to z przepisu art. 3 pkt 9 ww. ustawy, który zalicza je do urządzeń budowlanych, rozumianych jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Do tych urządzeń zalicza się też np. ogrodzenia, a nie do przyjęcia byłby wniosek, że brak w projekcie budowlanym takich urządzeń uniemożliwia jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę.
Zdaniem komentatorów, za takim rozumowaniem przemawiają również inne względy. Między innymi fakt, że zgodnie z art. 57 ustawy, dopiero na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dochodzi do sprawdzenia, czy obiekt nadaje się do użytkowania, w tym – czy doszło do odbioru wykonanych przyłączy (art. 57 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego). Nie wynika z tego obowiązek, by przyłącza były realizowane łącznie z obiektem budowlanym lub stanowiły inwestycję wyprzedzającą tę budowę. Zauważa się również, że gdyby z art. 33 wyprowadzić wniosek co do konieczności objęcia decyzją o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego ze wszystkimi przyłączami, to przepis art. 29a Prawa budowlanego stałby się w znacznej części przepisem bezużytecznym. Zgodnie bowiem z art. 29a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 budowa przyłączy może być realizowana albo w trybie zgłoszeniowym, albo w trybie odrębnych przepisów regulujących dostarczanie energii, wody, ciepła itd.
Możliwość realizacji przyłączy w tych odrębnych trybach oznacza także, że nie muszą one być objęte decyzją o pozwoleniu na budowę (por. też: A. Kosicki, A. Plucińska-Filipowicz, Etapowanie inwestycji budowlanych [w:] Proces inwestycji budowlanych. Zagadnienia prawne, red. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Warszawa 2015, s. 84–85).
Przytoczone poglądy, w realiach niniejszej sprawy, w pełni odnoszą się również do kwestii kanalizacji deszczowej, a zatem zarzuty skargi w tym zakresie uznać należało za niezasadne. W tym kontekście Sąd w składzie orzekającym akceptuje i przyjmuje jako własne stanowisko wyrażone w przywołanym wyroku NSA oraz w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (zob. m.in. w wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia: 12 marca 2014 r., II SA/Wr 721/13; z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II/SA/Wr 527/14; z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 883/14; z dnia 5 maja 2015 r., II SA/ Wr 202/15; z dnia 18 lutego 2016r., sygn. akt II SA/Wr 363/15; z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 778/15 opubl. CBOSA).
W niniejszej sprawie - wbrew zarzutom i twierdzeniom skargi – nie można zarazem przyjąć, że doszło do etapowania inwestycji w taki sposób, że na pierwszym etapie powstają budynki, w kolejnym – przyłącza mediów. W tym zakresie organy związane były wnioskiem inwestora. Z wniosku tego wynika natomiast tylko tyle, że przedmiotowe zamierzenie polega na budowie zespołu budynków mieszkalnych wolnostojących, bez przyłączy. Wnioskodawca w żadnym miejscu nie wskazuje też na zamiar etapowania przedsięwzięcia, gdyż za takowe nie może być uznane samo użycie w legendzie Projektu zagospodarowania terenu sformułowania "II etap realizacji". Budowę przyłączy i sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej i deszczowej przewidziano tu jako odrębne przedsięwzięcie, w oparciu o zgłoszenie dokonane w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego. Stąd nie można postawić organowi stopnia powiatowego zarzutu naruszenia art. 33 tej ustawy.
Niejako na marginesie powyższych rozważań wymaga wyjaśnienia, że nawet gdyby przyjąć, że w sprawie miało miejsce etapowanie inwestycji, o którym mowa w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego i inwestor zobowiązany był przedłożyć projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, to jednak z żadnego przepisu ww. ustawy nie wynika, że projekt ten wymagał zatwierdzenia organu w całości (zob. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2006 r., II OSK 520/05, LEX nr 194372). Niewątpliwie taka sytuacja nie miała też miejsca w postępowaniu zakończonym decyzją [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...].Poza tym, należy podkreślić, że w każdej ze spraw z wniosku inwestora o pozwolenie na budowę określonego etapu inwestycji organ ma obowiązek ustalić krąg podmiotów, które pozostają w obszarze oddziaływania tego konkretnego etapu inwestycji na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
Udział danego podmiotu w sprawie dotyczącej pierwszego etapu inwestycji w charakterze strony nie oznacza automatycznego uznania go za stronę w sprawach dotyczących kolejnych etapów inwestycji (zob. A. Gliniecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz, Wyd. III, WK 2016). Ergo, uznanie, że dany podmiot ma interes prawny dopiero na późniejszym etapie całego przedsięwzięcia, nie oznacza, że interes taki istniał na etapie wcześniejszym.
W tej sytuacji, nawet przyjęcie, że inwestycja na działce o nr. ew. [...] miała być realizowana etapami, to nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie posiadała interesu prawnego do kwestionowania decyzji [...] z [...] marca 2008 r. Skoro bowiem ww. decyzja nie obejmowała etapu realizacji spornego odcinka sieci wod.-kan., to nie można było uznać, że skarżąca ma interes prawny do udziału w postępowaniu zakończonym tym rozstrzygnięciem, a tym samym w postępowaniu wszczętym w trybie nadzwyczajnym.
Z tych samym przyczyn, nie jest również trafny argument, że inwestycja polegała w istocie nie na budowie przyłączy, lecz budowie sieci wodno-kanalizacyjnej, wymagającej pozwolenia na budowę. Okoliczność ta nie może mieć wpływu na ocenę przymiotu skarżącej jako strony postępowania, w sytuacji gdy realizacja tego przedsięwzięcia nie była objęta badaną decyzją.
Biorąc pod uwagę zakres inwestycji zatwierdzony decyzją [...] z [...] marca 2008 r. stwierdzić należy, iż rację mają organy uznając, że nieruchomość należąca do skarżącej nie znajduje się w obszarze odziaływania projektowanej inwestycji, bowiem nie powoduje ona jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działek wnioskodawczyni.
Nie jest sporne, że nieruchomość skarżącej graniczy z działką inwestycyjną nr ew.[...] na której zaprojektowana jest wewnętrzna droga dojazdowa oraz nr ew. [...], na której zaprojektowano budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej oznaczony symbolem[...]. Według projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany architektoniczno-budowlany zespołu budynków jednorodzinnych bliźniaczych, tom I - rys. nr 1 - str.
59) przewidziany na działkach nr ew.[...] i [...] budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej "[...]" o wysokości 12 m /do kalenicy/ (Projekt architektoniczno-budowlany budynku jednorodzinnego bliźniaczego, tom II, Budynek typu A - Przekrój A-A - rys. nr 8 - str.
25) oraz projektowany na działkach nr ew. [...] i [...] budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej "[...]" o wysokości 12 m /do kalenicy/ (Projekt budowlany - Projekt architektoniczno- budowlany budynku jednorodzinnego bliźniaczego, tom II, Budynek typu A - Przekrój A-A - rys. nr 8 - str.
25) usytuowane są w odległości ok. 16 m od granicy z działką skarżącej o nr ew.[...]. Z kolei budynek, "[...]" zaprojektowany na działkach nr ew. [...] i [...] usytuowany jest w jeszcze dalszej odległości od granicy z działką należącą do skarżącej.
Zatem ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżącej nie wynikają z § 12 ust. 1 (dotyczącego odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (dotyczącego przesłaniania budynków) oraz § 57 i § 60 (dotyczące nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Objęta decyzją organu powiatowego inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. ww. rozporządzenia) usytuowanych obiektów na nieruchomości skarżącej (zarówno istniejących, jak i potencjalnych). Planowane przedsięwzięcie nie pozbawia też nieruchomości skarżącej dostępu do mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja), a eksploatacja budynku nie wpłynie na zanieczyszczenie środowiska terenów sąsiednich.
Należy także zauważyć, że nieruchomości należące do wnioskodawczyni nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 19 ww. rozporządzenia (dotyczący usytuowania miejsc postojowych), § 23 (dotyczący odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi) przywołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków.
Skarżąca Spółka nie wykazała w sprawie, że jest jednym z podmiotów, o których mowa w ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ale również, że ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Okoliczności podnoszone przez skarżącą w żaden sposób nie wskazują bowiem, aby jakakolwiek nieruchomość skarżącej znajdowała się w obszarze choćby potencjalnego oddziaływania inwestycji zatwierdzonej decyzją [...]z [...] marca 2008 r.
W tych okolicznościach Sąd podzielił stanowisko organów, że skarżąca nie wskazała skonkretyzowanego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, bowiem nie można go wywieźć z uregulowań, które zostały przytoczone powyżej.
Badając okoliczności sprawy i dowody zgormadzone w aktach sprawy Sąd uznał również, że w toczącym się postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Pozbawiona znaczenia jest zaś argumentacja skarżącej, wskazująca na pominięcie w postępowaniu nadzwyczajnym aktualnych właścicieli sąsiednich budynków. Wymaga przypomnienia, że przedmiotowy zarzut skargi nie może być skutecznie podnoszony przez skarżącą, w sytuacji gdy sporna kwestia w żadnym razie nie dotyczy jej uzasadnionego interesu prawnego.
Pozbawione istotnego znaczenia w sprawie są także zarzuty skargi, które koncentrują się na niezgodności realizacji robót budowlanych w zakresie budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych z normami techniczno-budowlanymi. Okoliczność prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z decyzją zezwalająca na budowę lub dokonanym zgłoszeniem albo obowiązującymi w tej kwestii przepisami lub normami, stanowić może podstawę do zainicjowania odrębnego postępowania nadzorczego, jednak nie może wpływać na ocenę interesu prawnego podmiotu, domagającego się oceny prawidłowości samej decyzji ostatecznej, w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.