Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. E. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2005 r., nr RR.III-4-71110-38/05 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta Poznania zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości położonej w P. przyl. [...]. W wyniku odwołania M. E., będącej właścicielką działki sąsiedniej, decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Wojewoda Wielkopolski uchylił powyższą decyzję, nakazując organowi I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy m.in. odniesienie się do merytorycznych zarzutów M. E. podniesionych w piśmie z dnia 26 kwietnia 2005 r. Prezydent Miasta Poznania postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych w treści postanowienia nieprawidłowości dotyczących projektu budowlanego, zaznaczając, że po bezskutecznym upływie terminu do ich usunięcia odmówi zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] organ ten odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, z uwagi na niewykonanie obowiązków nałożonych na inwestora postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. W odwołaniu od tej decyzji M. E. podniosła, że organ I instancji, wbrew wskazaniom organu odwoławczego nie ustosunkował się do jej zarzutów. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] września 2005 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając nietrafność zarzutów odwołania, skoro decyzją organu I instancji odmówiono udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze do sądu administracyjnego M. E. podniosła ponownie, że organ I instancji nie wykonał zaleceń organu odwoławczego a także, że nie doręczono jej postanowienia z dnia [...] lipca 2005 r., co stanowi rażące naruszenie art. 10 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę stwierdził, że prawidłowo organy odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, skoro inwestor nie wypełnił obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. W takiej sytuacji organ nie mógł w świetle art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wydać innej decyzji, niż odmawiającej inwestorowi pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu skarżąca nie ma interesu w skarżeniu odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Podnoszone przez nią zarzuty mogą być przedmiotem rozpoznania w sytuacji rozpatrzenia przez organ budowlany nowego wniosku inwestora o pozwolenie na budowę i to wówczas, gdy wniosek ten zostanie przez organ rozpoznany pozytywnie i udzielone zostanie pozwolenie na budowę. Odnośnie niedoręczenia skarżącej postanowienia z dnia [...] lipca 2005 r. Sąd stwierdził, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik M. E. zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 35 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie przez przyjęcie, że samowolne roboty budowlane nie naruszały przepisów budowlanych i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 3 § 1 i art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7 i 8 kpa, w związku z czym wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że inwestor we wskazanym terminie uzupełnił braki projektu i organowi nie wolno było odmawiać udzielenia pozwolenia na budowę w dniu [...] sierpnia 2005 r., tylko po to aby w dniu 16 sierpnia 2005 r. wszcząć odrębne postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., której M. E. zaskarżyć nie może, gdyż została wbrew art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wykluczona z tego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak wojewódzkie sądy administracyjne, jest sądem powołanym do kontroli zgodności z prawem aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie Ppsa). Poza jego kontrolą pozostają nawet nieprawidłowe działania urzędników administracji publicznej i ich motywy, pozostające poza zakresem kognicji sądów administracyjnych. W myśl art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie ale tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego która w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej przedstawiał wszelkie okoliczności sprawy, wykazując że wydanie zaskarżonej przez skarżącą M.E. decyzji,odmawiającej udzielenia pozwolenia budowlanego,było wynikiem działań zmierzających do obejścia prawa.
Skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego " w szczególności..." - art. 35 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r.,Nr 207,poz.2016). Na wstępie należy podnieść, że takie sformułowanie podstaw kasacji jest wadliwe z uwagi na to, że to podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. W takiej sytuacji badanie sprawy musi być ograniczone do powołanych przepisów bo nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych poprzez określenie podstaw kasacji, poszukiwanie innych niż wskazane naruszonych przepisów prawa materialnego.W myśl powołanych przepisów, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
W razie spełnienia wymagana określonych w ust. 1 oraz w art.32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei w powołanym ust. 1 art. 35 Prawa budowlanego określono obowiązki organu,dotyczące sprawdzania – przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę -:1/zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy; 2/zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3/kompletność projektu i posiadanie wymaganych opinii i uzgodnień, informacji oraz wykonanie projektu a także jego sprawdzenie przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane. W razie stwierdzenia we wskazanym zakresie naruszeń właściwy organ jest zatem zobowiązany do nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości a w razie bezskutecznego upływu czasu na jego wykonanie – jest zobowiązany do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Sprawdzenie kompletności projektu, prawa do dysponowania gruntem i kwalifikacji osób sporządzających projekt - było obowiązkiem organu i nakładając postanowieniem wskazane obowiązki organ prawa nie naruszył. Sprawdzenie zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – w sytuacji gdy projekt wymagał zmian, gdy należało dołączyć brakujące dokumenty bez których pozwolenia na budowę nie można byłoby wydać - mogło nastąpić po wykonaniu nałożonych obowiązków. Wprawdzie o badaniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego i przepisami techniczno-budowlanymi stanowią punkty 1 i 2 ust. 1 art. 35 Prawa budowlanego ale nie można z tego uregulowania wyprowadzać wniosku iż kontrola w tym zakresie musi poprzedzać sprawdzenie aspektów formalnych wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, określonych w punkcie 3 i 4, tym bardziej że niewykonanie w wyznaczonym terminie obowiązków w tym zakresie skutkuje odmową wydania takiego pozwolenia.
W tej sytuacji niezasadne są argumenty o braku badania zgodności projektu z planem i zgodności projektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przed nałożeniem wskazanych obowiązków. Skarga kasacyjna konkretyzuje naruszenie art. 35 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego,poprzez błędną wykładnię i zastosowanie,poprzez wskazanie że przyjęcie, iż samowolne roboty budowlane na inwestycji położonej w P., przy ulicy [...], nie naruszały obowiązujących przepisów budowlanych oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Błędna wykładnia to nie to samo co błędne zastosowanie przepisu a wskazany sposób naruszenia przepisów prawa materialnego nie ma związku ani z błędną wykładnią ani z błędnym zastosowaniem przepisu art. 35 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego. Odmowa udzielenia pozwolenia z przyczyn formalnych (niewykonania nałożonych obowiązków – abstrahując w tym miejscu od kwestii czy obowiązki te były wykonane czy też nie) nie była poprzedzona analizą we wskazanym zakresie bo w takiej sytuacji jej przeprowadzenie było zbędne.
Skoro art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nakłada na organ obowiązek odmowy wydania pozwolenia gdy warunki formalne jego udzielenia nie zostały spełnione to analiza merytorycznych przesłanek udzielenia pozwolenia – zgodności projektu budowlanego z planem i z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi nie jest na tym etapie potrzebna. Stwierdzając zatem brak naruszenia prawa we wskazanym zakresie Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 35 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego ani przez błędną wykładnię (z uzasadnienia nie wynika na czym miałaby ona polegać) ani przez niewłaściwe zastosowanie.
Nie można zatem – przy tak sformułowanych zarzutach naruszenia prawa materialnego – uznać ich za uzasadnione. Wymóg właściwego określenia podstaw kasacyjnych wyznaczających zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy także naruszeń prawa procesowego. Nie można określać w skardze kasacyjnej także tych zarzutów poprzez zwrot " w szczególności... ", Tak sformułowany zarzut, nie powołujący się ponadto na to, że wskazane naruszenia prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, ogranicza zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny do naruszenia art. 3 § 1 i art. 106 § 3 Ppsa. Przepis art. 3 § 1 Ppsa stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie i nie mógł zostać naruszony bo Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli dokonał (niezależnie od tego jak krytycznie ocenia ją skarżąca w uzasadnieniu – podnosząc m.in. że " kłamstwa, krętactwa i rażące naruszenie prawa zyskały aprobatę sądu, który...poparł urzędnicze machinacje oraz rażące naruszenia prawa i elementarnych zasad uczciwości") rozpoznając skargę i wydając zaskarżony wyrok.W myśl art. 106 § 3 Ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przytoczonego przepisu wynika, że ocena czy takie dowody przeprowadzić należy do uznania sądu, który może żądania stron w tym zakresie nie uwzględnić.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej robi wrażenie przepisanego z innej sprawy i poprzez przedstawianie całokształtu sprawy i różnych jej aspektów utrudnia wyszukanie tych fragmentów które odnoszą się do wskazanych podstaw kasacyjnych. Z przedstawionego w tym uzasadnieniu toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę domu wielorodzinnego mogłyby wynikać pewne nieprawidłowości zarówno postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji, interpretacji ustaleń planu miejscowego jak i braku reakcji organów nadzoru na samowolne prowadzenie robót budowlanych ale te kwestie pozostają poza zakresem rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny który nie bada całokształtu sprawy ale rozpoznaje ją w granicach skargi kasacyjnej wynikających z prawidłowo określonych jej podstaw.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 Ppsa należy zwrócić uwagę na to, że sąd może uwzględnić żądania strony dotyczące przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu, jeśli może się to przyczynić do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Sąd nie może w tym trybie dokonywać ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozpoznaniu sprawy, może dokonywać jedynie takich które będą stanowiły podstawę oceny zgodności decyzji z prawem. W rozpoznawanej sprawie skarżącej, jak można wnosić z uzasadnienia skargi kasacyjnej i z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, chodziło o ustalenia merytoryczne dotyczące poprawionego projektu budowlanego. W istocie, jak można wnosić z uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczącego nie tyle samej skargi ale całokształtu rozpoznawanej sprawy,skarżąca kwestionuje zasadność istnienia przesłanek formalnych odmowy wydania pozwolenia (choć jej wszystkie działania zmierzały do zakazania inwestorowi prowadzenia robót budowlanych w zakresie ujętym we wniosku o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę) wywodząc że inwestor wykonał wszystkie nałożone obowiązki formalne a zatem należało poprawiony projekt ocenić także merytorycznie z punktu widzenia zgodności z planem miejscowym i przepisami.Ustosunkowując się do tej kwestii w kontekście zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu uzupełniającego Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśniał, ze inwestor wystąpił z nowym wnioskiem o pozwolenie na budowę.
Pozwolenie na budowę jest szczególnym aktem administracyjnym, charakteryzującym się tym że to inwestor decyduje o tym co i na jakich warunkach chce wybudować, kiedy uruchomi postępowanie administracyjne, czy będzie je kontynuować i w jakim trybie a organ rozstrzyga o tym czy zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami prawa i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i czy wniosek spełnia wymagania formalne. Pozwolenie na budowę jest zawsze wydawane na wniosek, jego wydanie, jak wskazano, zależne jest od woli inwestora i to on decyduje o tym czy wcześniejsze postępowanie kontynuuje czy też chce wszcząć nowe. W rozpoznawanej sprawie inwestor nie zaskarżył postanowienia z dnia [...] lipca 2005 r.,nie zaskarżał decyzji odmownej ale wystąpił z nowym wnioskiem i żądane wcześniej dokumenty traktował jako przesłanki do wydania pozwolenia budowlanego w nowym postępowaniu.Jeśli inwestor dokonał takiego wyboru to nie można Sądowi I instancji zasadnie zarzucić niewyjaśnienia istotnych dla rozpoznania sprawy wątpliwości poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu mającego stanowić podstawę dla innej decyzji niż zaskarżona przez skarżącą decyzja odmawiająca udzielenia pozwolenia budowlanego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kwestionuje także inne stwierdzenia Sądu I instancji, w tym odnoszące się do braku interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę.Brak zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie powoduje że Naczelny Sąd Administracyjny tej kwestii nie rozważał.
Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu rozstrzygnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.