Uzasadnienie
Działająca w imieniu D. Z. (zwanego dalej: "skarżącym") - radca prawny M. F., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 stycznia 2020 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.
Na wstępie zaznaczyć należy, że wprawdzie w skardze błędnie określono rok wydania kwestionowanej decyzji, jako pochodzącej z 2019 roku, a nie z 2020 roku, to na podstawie akt administracyjnych sprawy i odpisu odpowiedzi na skargę, Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja pochodzi z dnia 28 stycznia 2020 r.
Na skutek wykonania zarządzenia z dnia 22 maja 2020 r. Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu, zobowiązano pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia w terminie 7 dni braków formalnych skargi przez złożenie do sprawy oryginału pełnomocnictwa procesowego lub jego wierzytelnego odpisu, obejmującego upoważnienie do działania w imieniu strony skarżącej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu lub przed sądami administracyjnymi.
Opisane wezwanie zawierało pouczenie, że niezastosowanie się do jego treści w wyznaczonym przez Sąd terminie, spowoduje odrzucenie skargi. Zostało ono doręczone skutecznie pełnomocnikowi skarżącego w dniu 29 czerwca 2020 r., do rąk upoważnionego do odbioru korespondencji pełnomocnika, co potwierdza potwierdzenie odbioru przesyłki, znajdujące się w aktach sprawy (por. k- 21 akt).
Przesyłką pocztową nadaną w dniu 1 lipca 2020 r. (data stempla na kopercie), nadesłano do tut. Sądu, przy piśmie z dnia 1 lipca 2020 r., uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa z dnia 27 listopada 2019 r., upoważniającego radcę prawnego M. F. do reprezentowania D. Z. Zakres upoważnienia obejmuje: reprezentowanie i podejmowanie "[...] wszelkich czynności przed Sądami powszechnymi, wszelkimi organami, w tym administracji, osobami trzecimi i wszelkimi podmiotami, w sprawie dotyczącej Odwołania od Decyzji Starosty Głubczyckiego z dnia 07.11.2019r. znak [...]."
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało odrzucić.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) - zwanej dalej jako: "p.p.s.a." Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (pkt 5a) oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6).
Zgodnie z treścią art. 34 p.p.s.a., strony i ich organy mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Natomiast stosownie do regulacji odczytywanych łącznie, a zawartych w art. 37 § 1 i art. 46 § 3 p.p.s.a., pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Z regulacji tej wprost wynika, że do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem.
W myśl art. 49 § 1 p.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skutkiem nieuzupełnienia braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie, jest jej odrzucenie (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 7/10, opubl. LEX nr 578341).
Ponieważ w niniejszej sprawie skarga wniesiona i podpisana przez radcę prawnego M. F., nie spełniała powyższego wymogu formalnego polegającego na przedłożeniu pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącego - D. Z., pełnomocnik skarżącego została wezwana do usunięcia tego braku w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi.
Bezspornym jest, że w przedmiotowej sprawie wezwanie do uzupełnienia braku formalnego skargi zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 29 czerwca 2020 r., o czym świadczy znajdujące się w aktach zwrotne potwierdzenie odbioru (k-21 akt). Termin do uzupełnienia braku skargi upłynął zatem w dniu 6 lipca 2020 r. Wprawdzie w zakreślonym przez Sąd terminie pełnomocnik skarżącego nadesłała przy piśmie z dnia 1 lipca 2020 r. uwierzytelnione pełnomocnictwo z dnia 27 listopada 2019 r., jednakże w ocenie Sądu, czynność ta nie może zostać uznana za skuteczne wykonanie wezwania Sądu, a to z uwagi na wadliwą treść tego pełnomocnictwa.
Przedłożone pełnomocnictwo, zgodnie z jego treścią, obejmuje reprezentowanie skarżącego i podejmowanie wszelkich czynności w jego imieniu przed sądami powszechnymi, wszelkimi organami, w tym administracji, osobami trzecimi i wszelkimi podmiotami, w sprawie dotyczącej odwołania od decyzji Starosty Głubczyckiego z dnia 7 listopada 2019 r., znak [...]. Jakkolwiek wymieniono w tym pełnomocnictwie różne instytucje i organy (w tym także sądy powszechne), nie wymieniono jednak sądu administracyjnego. Sądy administracyjne nie są natomiast ani organami administracji publicznej, ani organami administracji samorządowej, nie są także sądami powszechnymi (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że stosownie do art. 175 ust. 1 Konstytucji RP sądownictwo administracyjne i powszechne stanowią odrębne piony władzy sądowniczej. Rozróżnienie to ma niewątpliwie wpływ na treść i zakres udzielanych pełnomocnictw procesowych, w związku z tym nie sposób uznać, że pełnomocnictwo udzielone do reprezentowania mocodawcy przed sądami powszechnymi uprawnia jednocześnie do występowania w jego imieniu przed sądami administracyjnymi.
Nie do zaakceptowania, w świetle powyższego jest pogląd, że pełnomocnictwo obejmujące umocowanie do reprezentowania w sprawie administracyjnej przed określonym organem administracyjnym, uprawnia również do występowania w imieniu skarżącego w postępowaniu sądowym, toczącym się przed sądem administracyjnym. Sąd administracyjny, jak wskazano wyżej w przywołanym art. 175 ust. 1 Konstytucji, jest jednym z przedstawicieli władzy sądowniczej, a nie organem władzy wykonawczej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2020 r., sygn. akt II GZ 131/20; dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt II OZ 104/20; dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II OZ 1406/18; z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II GZ 233/17; z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I FZ 63/17; z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt I GSK 623/14 oraz dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I FSK 637/16, wszystkie przywołane w niniejszym postanowieniu orzeczenia dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym kontekście nie można także uznać sądu administracyjnego za "inny podmiot" czy też "osobę trzecią", a takie sformułowania zostały użyte w pełnomocnictwie przedłożonym do akt niniejszej sprawy. Zwłaszcza wobec faktu wyraźnego odniesienia się w nim do konkretnej sprawy administracyjnej dotyczącej odwołania od decyzji Starosty Głubczyckiego z dnia 7 listopada 2019 r. Zakresu pełnomocnictwa nie można interpretować rozszerzająco. Uwaga ta odnosi się także do kolejnej płaszczyzny poruszanego problemu a mianowicie złożenia pełnomocnictwa do innej sprawy sądowej (lub administracyjnej), niż ta, która jest przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny. Taka czynność nie czyni zadość wymaganiom przewidzianym w art. 37 § 1 oraz art. 46 § 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji, strona obowiązana jest uzupełnić ten brak formalny pisma i złożyć pełnomocnictwo w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FZ 166/19).
Z wyraźnej regulacji art. 37 oraz 46 p.p.s.a. wynika, że na pełnomocniku ciąży obowiązek wykazania swego prawidłowego umocowania. Argumentem na poparcie tego stanowiska jest odrębność każdego postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza, że wola działania przez danego pełnomocnika powinna zostać wyrażona w stosunku do każdego z nich z osobna (por. postanowienia NSA z dnia: 20 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 503/13; 6 maja 2016 r., sygn. akt II OZ 431/16, niepubl.).
Wyjaśnienia wymaga także aspekt sprawy związany z adresatem wezwania dotyczącego uzupełnienia braku formalnego skargi. Zdaniem Sądu, wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi w przypadku, gdy skargę do sądu administracyjnego sporządził i wniósł w imieniu skarżącego profesjonalny pełnomocnik, może być jedynie kierowane do autora tejże skargi (pełnomocnika). Podkreślenia wymaga, że orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii, tj. co do skutków prawnych nieuzupełnienia braków formalnych skargi przez pełnomocnika, nie jest jednolite. Zdaniem niektórych składów orzekających, wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek wezwać stronę do podpisania skargi w sytuacji, gdy pełnomocnik, który podpisał skargę, nie wykazał się stosownym umocowaniem (por. np. postanowienie NSA z dnia: 19 maja 2020 r., sygn. akt I GZ 131/20 i z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt I OZ 530/18 i przywołane tam orzecznictwo, tj. postanowienie z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II FZ 748/17, a także por. M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 34 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, publ.
LEX). Braki formalne skargi, które nie zostały uzupełnione w terminie przez pełnomocnika, który podpisał się pod skargą, powinny bowiem skutkować skierowaniem bezpośrednio do strony wezwania do uzupełnienia braków skargi przez jej podpisanie. W ocenie sądów reprezentujących taki pogląd, odmienna interpretacja byłaby zbyt rygorystyczna, bowiem zamykałaby stronie prawo do sądu, co stanowiłoby naruszenie zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP, które gwarantują każdemu prawo do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły sąd i zakazują zamykania drogi sądowej.
Nie można bowiem uznać, że każde nieuzupełnienie braków formalnych pisma będzie prowadziło do sytuacji pozostawienia go bez rozpoznania bądź odrzucenia. Podstawą takiego rozstrzygnięcia może być jedynie brak istotny, tzn. taki, którego nieusunięcie uniemożliwia nadanie pismu dalszego biegu (por. postanowienia NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OZ 270/12; z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 677/12; z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II FSK 3664/13).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie identyfikuje się z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, że w opisywanej sytuacji skargę należy odrzucić, bez dodatkowego wzywania strony do uzupełnienia braku formalnego, którego nie uzupełnił pełnomocnik. Sąd podziela bowiem stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OZ 156/19, że wynikająca z art. 34 p.p.s.a. zasada wolnego wyboru sposobu działania przed sądem administracyjnym polega na tym, że strony same decydują o tym, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym będą występowały osobiście czy przez pełnomocnika. Skoro więc skarżący powierzył prowadzenie sprawy profesjonalnemu pełnomocnikowi, w zaufaniu do jego wiedzy i kompetencji, to ten, zgodnie z art. 37 § 1 p.p.s.a., obowiązany był dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa.
Ewentualne braki w tym zakresie pełnomocnik powinien natomiast uzupełnić samodzielnie jako konsekwencje swojego działania i brak jest podstaw, aby wymagać w tym zakresie aktywności od podmiotu, w imieniu którego skargę złożono. Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że od profesjonalnego pełnomocnika można oczekiwać znajomości ciążących na nim obowiązków zawodowych. Istotą pracy profesjonalnego pełnomocnika jest rzetelne dbanie o interesy mocodawcy, między innymi poprzez wypełnianie w terminie wszystkich wymogów proceduralnych umożliwiających stronie pełny udział w postępowaniu. Strona ponosi zaś wszelkie skutki działań pełnomocnika, także negatywne skutki uchybień lub czynności wadliwie dokonanych (por. postanowienie NSA z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II OZ 932/19).
Ponadto, w ocenie Sądu, rozwiązanie polegające na dodatkowym wezwaniu strony skarżącej do nadesłania pełnomocnictwa lub podpisania skargi prowadzi do naruszenia art. 32 Konstytucji RP, a więc zasady równości wobec prawa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku stron, które występują przed sądem administracyjnym bez pełnomocnika profesjonalnego, skarga, której brak formalny nie zostanie uzupełniony w wyznaczonym terminie, zostanie odrzucona w oparciu o art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. bez ponownego wezwania. Strona korzystająca z usług profesjonalnego pełnomocnika nie powinna z tego tytułu posiadać dodatkowych przywilejów. Przywilejem takim byłoby wzywanie strony do uzupełnienia braków skargi wobec niewykonania wezwania przez jej pełnomocnika (por. postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OZ 156/19; z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 138/14).
Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela także stanowisko, zgodnie z którym sąd administracyjny nie ma kompetencji do uznania, że nieuzupełniony istotny brak formalny skargi (jakim jest brak pełnomocnictwa dla wnoszącego skargę radcy prawnego) może stać się innego rodzaju brakiem formalnym (brakiem podpisu strony lub jej przedstawiciela ustawowego pod skargą), który w dalszym ciągu podlegałby uzupełnieniu w trybie art. 49 art. w związku z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. postanowienia NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 825/15 i z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 103/18). Nieuzupełnienie bowiem braku formalnego skargi, w sytuacji gdy brak był istotny, a wezwanie precyzyjne i prawidłowo doręczone, zobowiązuje wojewódzki sąd administracyjny do odrzucenia skargi, nie dając sądowi żadnego w tym względzie wyboru (por. postanowienia NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 916/10 i dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I FSK 2140/13).
Podkreślenia wymaga, że w pełni podzielana przez tut. Sąd linia orzecznicza uznająca za prawidłową praktykę wzywanie jedynie pełnomocnika do uzupełnienia braków skargi, bez konieczności ponownego wzywania strony skarżącej, jest aktualna. Wyrazem tego są wydane w ostatnim czasie orzeczenia sądów administracyjnych, a jako ich przykłady wskazać można postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GZ 137/20; z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt I GZ 92/20; z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OZ 141/20; z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II OZ 932/19; z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OZ 108/19.
Wobec powyższego, Sąd uznał, że w sprawie nie uzupełniono braku formalnego skargi, gdyż pełnomocnik skarżącego nie nadesłała pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącego przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu lub sądami administracyjnymi. Tym samym skargę D. Z. należało odrzucić.
O powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 i art. 46 § 3 p.p.s.a., jak w sentencji.