Uzasadnienie
Burmistrz Gminy i Miasta decyzją z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 98a ust. 1, art. 148 ust. 1 – 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782) oraz uchwały Rady Miejskiej w Sianowie nr VI/34/11 z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 39, poz. 684), ustalił z urzędu opłatę adiacencką w wysokości[...] zł, należną od R. i M. małż. Z. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] ha, stanowiących działki nr 241/1, 241/2, 242/3 i 242/4 wskutek podziału działek nr 241 i 242/1.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że podział działki nr 241 o powierzchni 3,20 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą KW [...], i nr [...] o pow. 3,58 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą KW [...], stanowiącej własność R. i M. małż. Z, zatwierdzony został na ich wniosek decyzją Burmistrza Gminy i Miasta nr [...] z dnia [...] r. W wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę [...] zł. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z dnia 20 kwietnia 2015 r. Organ powołując się na przytoczoną treść art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej określanej także jako "u.g.n.") wskazał, że opłata adiacencka, obliczona została według stawki 20 % różnicy wartości - stosownie do uchwały Rady Miejskiej w Sianowie Nr W34/11 z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 39, poz.684)
Burmistrz wskazał dalej, że strona została zapoznana ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji i wniosła zastrzeżenia, do których rzeczoznawca majątkowy odniósł się w pismach z dnia 2 lipca 2015 r. i 20 sierpnia 2015 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji R. i M. małż. Z. zarzucili wyżej wskazanej decyzji naruszenie:
- I. art. 98a u.g.n., w związku z art. 77 i 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że podział stanowiącej ich własność nieruchomości na dwie działki spowodował wzrost wartości nieruchomości o [...] zł. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie zasad postępowania określonych w art. 107 § 3 i art. 7 k.p.a.,
- II. art. 7, 8, 11, 77 oraz 80 k.p.a. w zw z § 38 rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia opearatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109, dalej "Rozporządzenie") poprzez błędne przyjęcie przez organ, iż sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy określający wzrost wartości nieruchomości spełnia wszelkie wymagania określone przepisami prawa,
- II. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione przez co nie wykonał wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes odwołujących się.
Małżonkowie Z. wnieśli o uchylenie decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a alternatywnie o przeprowadzenie w trybie art. 136 K.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez wezwanie rzeczoznawcy do zmiany operatu szacunkowego w sposób zgodny ze stanowiskiem strony wskazanym w odwołaniu i w konsekwencji o wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), określanej również skrótem "K.p.a." oraz w oparciu o art. 98a ust. 1 i art. 157 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Kolegium, po ustaleniu stanu faktycznego w sposób zbieżny z ustaleniami organu I instancji oraz po przytoczeniu zarzutów odwołania, wskazało, powołując się na treść art. 98a ust. 1 u.g.n. w rozpoznawanej sprawie warunkiem umożliwiającym ustalenie opłaty adiacenckiej było wystąpienie przesłanek:
- 1. istnienie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości;
- 2. obowiązywanie w czasie, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej (wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty powinno nastąpić w terminie 3 lat od momentu uprawomocnienia się decyzji, zatwierdzającej podział nieruchomości).
- 3. wzrost wartości nieruchomości w następstwie wydanej decyzji o podziale, ustalającej przez rzeczoznawcę majątkowego.
Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do sposobu wyceny nieruchomości przed i po jej podziale. Skarżący kwestionuje ustalenie wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek.
W ocenie Kolegium, przyjęta przez biegłego metoda odpowiada prawu. Rzeczoznawca oszacował wartość przedmiotowych nieruchomości po dokonaniu podziału w ten sposób, że określił wartość poszczególnych działek geodezyjnych, powstałych na skutek podziału, uwzględniając zapisy decyzji podziałowej, a następnie zsumował ich wartości, co dało, w ocenie biegłego, najbardziej prawdopodobną cenę nieruchomości podzielonej, od której należało obliczyć wysokość opłaty adiacenckiej.
Zdaniem SKO przedstawioną metodę wyliczenia wartości nieruchomości po podziale należy ocenić jako prawidłową. Nie można bowiem tracić z pola widzenia podstawowej zasady określania wartości nieruchomości, zgodnie z którą wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 ustawy). Określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Odrzucenie tego sposobu określania wartości nieruchomości po jej podziale uniemożliwiałoby w wielu sytuacjach w ogóle określenie tej wartości, np. przy braku transakcji, których przedmiotem byłyby duże powierzchniowo nieruchomości, podzielone wprawdzie w trybie art. 98 u.gn. na kilka czy kilkanaście działek, ale objęte jedną transakcją. Doświadczenie wskazuje, iż po podziale zbywane są w znakomitej większości transakcji działki uzyskane w wyniku podziału, po ich przekształceniu w samodzielne nieruchomości.
Oczywistym jest bowiem, że cena 1 m2 mniejszej nieruchomości jest znacząco wyższa, niż cena 1 m2 nieruchomości dużej, co sprowadza się do tego, że ze sprzedaży kilku nieruchomości, powstałych z dwóch nieruchomości dzielonych właściciel uzyska wyższą cenę, niż gdyby sprzedał nieruchomości niepodzielone, o znacznie większej powierzchni. Potwierdzeniem tej reguły jest w ocenie organu sprzedaż przez małżonków Zwolińskich, podzielonej części nieruchomości na rzecz osób trzecich, za cenę znacznie przewyższającą wartość określoną w operacie. Na zastrzeżenia strony skarżącej, w tej kwestii wyczerpującej odpowiedzi udzielił sam biegły w toku postępowania wyjaśniającego, tj. w piśmie z dnia 2 lipca 2015 r.
Kolegium podzieliło stanowisko tej części judykatury, które właśnie taki sposób ustalenia i wyliczenia wartości nieruchomości po podziale, jak zaprezentowany w kwestionowanym rozstrzygnięciu, ocenia jako prawidłowy. W tym zakresie wskazało na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 737/14 oraz z dnia 6 sierpnia 2014 r. oraz z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 361/14, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 223/12; w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r. w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r. Sygn. akt IV SA/Po 435/13, w Lublinie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 833/14, w Olsztynie z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 788/12, w Łodzi z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 426/14, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2948/12 oraz z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt 1123/12.
Kolegium podało również, że za przedstawionym powyżej stanowiskiem opowiedziało się Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych oraz Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 31 października 2013 r. Podobną opinię wyraziło również Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju Departament Gospodarki Nieruchomościami (pismo z dnia 22 maja 2014 r.), dostrzegając jednak, że wskazane opinie i stanowiska nie są źródłami prawa.
Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego różnicowania przez biegłego w wycenie nieruchomości jej części – działki o przeznaczeniu pod budowę wieży elektrowni wiatrowej (cena wyższa za m2) oraz działki o przeznaczeniu- teren lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz z terenem rolnym, pomimo że obie działki nie zmieniły swojego przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego nawet po dokonaniu podziału nieruchomości, Kolegium wyjaśniło, że logicznym jest, iż ta część działki, która wydzielona zostaje konkretnie pod budowę wieży elektrowni wiatrowej zyskuje na wartości przez sam fakt jej wydzielenia. Wzrasta bowiem atrakcyjność nieruchomości oraz pojawiają się nowe możliwości zarobkowania związanego z dzierżawą lub sprzedażą intratnej nieruchomości.
Kolegium, oceniając sporządzony dla potrzeb kontrolowanego postępowania operat pod względem formalnym, zgodziło się z organem pierwszej instancji, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia, elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Ponadto przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy posiada walor spójności i logiczności. Został sporządzony w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieni podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Dokonując szacowania nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównywania parami, biegły poddał analizie transakcje nieruchomości o przeznaczeniu pod budowę elektrowni wiatrowej wraz z terenem rolnym oraz działki pod wieżę elektrowni wiatrowej, przeprowadzone w 2013, 2014 i 2015 roku.
W wycenie wartość prawa własności do gruntu określono podejściem porównawczym przy zastosowaniu metody porównywania parami. Nieruchomości przyjęte do analizy stanowiły, w ocenie Kolegium, "nieruchomości podobne" do wycenianych, w świetle definicji zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Kolegium wskazało, iż wbrew twierdzeniom skarżących prawo obligacyjne – prawo dzierżawy działki [...] na rzecz Spółki A. na okres 30 lat nie mogła być uwzględniona przy wycenie nieruchomości. Organ przyznał słuszność skarżącym, że przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają ona na zmianę tej wartości. Jednakże prawo dzierżawy nieruchomości nie stanowi organicznego prawa rzeczowego, których zamknięty katalog zawiera art. 244 kc, lecz stanowi prawo obligacyjne. Z tych też powodów nie mogło być uwzględnione przy wycenie nieruchomości przez biegłego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. i M. Z. zaskarżonej decyzji ostatecznej zarzucili:
- 1. naruszenie art. 7, 8, 11, 77 oraz 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 38 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109) poprzez błędne przyjęcie przez organ I oraz II instancji, iż sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy określający wzrost wartości nieruchomości spełnia wszelkie wymagania określone przepisami prawa;
- 2. naruszenie art. 98a w związku z art. 4 pkt.
- 1) oraz 3) ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez SKO, iż oszacowanie przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego wzrostu wartości nieruchomości, na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, poprzez określenie wartości poszczególnych działek gruntu, powstałych na skutek podziału oraz ich zsumowaniu, jest zgodne z dyspozycją art. 98a ustawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, stwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzająca Burmistrza nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się przedmiotowego orzeczenia, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że ani organ I instancji ani SKO nie zwróciło uwagi na istotny brak w sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę, na potrzeby niniejszej sprawy operacie szacunkowym, jakim jest nieuwzględnienie przy określaniu wzrostu wartości nieruchomości faktu, iż przedmiot wyceny obciążony jest prawem obligacyjnym w postaci prawa dzierżawy działki nr [...] obręb [...] (po scaleniu działek nr [...] oraz [...] obręb [...]), na rzecz Spółki A.., na okres 30 lat.
Na gruncie operatu szacunkowego, rzeczoznawca ograniczył się jedynie do wzmianki o fakcie istnienia prawa dzierżawy na Nieruchomości, natomiast nie sposób odnaleźć informacji jaki wpływ na wynik wyceny Nieruchomości ma w/w prawo. Ponadto, z ów kluczowego dowodu w sprawie jasno wynika, iż rzeczoznawca - do wyceny - zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Tymczasem głównym kryterium, na podstawie którego rzeczoznawca dokonał wyboru innych nieruchomości podobnych, opierało się na przeznaczeniu nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o czym świadczy fakt, iż na stronie 13 operatu, autor wskazuje, jakie założenia przyjęto do analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych. W założeniach tych nie ma mowy o obciążeniach wybranych nieruchomości, a tym samym nie wiadomo czy i jaki wpływ miał ów fakt na wartość przeprowadzonych transakcji.
W związku z powyższym sugerowanie się cenami na danym rynku, bez wiedzy na temat obciążenia nieruchomości zbywanych, należy uznać za nieprawidłowe w kontekście określenia rynkowej wartości nieruchomości skarżących.
Ponadto, skarżący wskazali, że w rozdziale 10 operatu tj. określenie wartości nieruchomości (przedmiotu wyceny) z przedstawieniem obliczeń tej wartości, rzeczoznawca wskazał trzy nieruchomości przyjęte do porównania, natomiast nie określił, czy były one w jakikolwiek sposób obciążone. Rzeczoznawca ograniczył się jedynie do krótkiej konkluzji określającej wartość rynkową działki sprzed podziału. Zdaniem skarżących powyższe stoi w sprzeczności z obowiązkiem wynikającym z przepisu § 38 Rozporządzenia, w szczególności ust. 2 w związku z ust. 4.
Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, iż prawo dzierżawy istniało zarówno przed, jak i po wydaniu decyzji Burmistrza i decyzji SKO.
Oprócz ww. zarzutu Skarżący w dalszym ciągu podtrzymują zarzut naruszenia art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne przyjęcie przez organ, że podział nieruchomości, na dwie działki, spowodował wzrost wartości tejże nieruchomości o kwotę [...] zł.
Zdaniem Skarżących przepis art. 98a Ustawy jasno wskazuje, co powinno być przedmiotem dokonanej wyceny i niewątpliwie w przepisie tym mowa o nieruchomości, a nie działkach gruntu.
Skarżący powołując się na przeważające orzecznictwo potwierdzające ich stanowisko, iż wyceny nie powinno dokonywać się dla poszczególnych dziatek a dla nieruchomości. Nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość, tymczasem przedmiotem operatu szacunkowego Jest określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych.
SKO nie uwzględniło argumentacji Skarżącego mówiącej, iż rzeczoznawca majątkowy, na gruncie sporządzonego operatu szacunkowego, wyróżnił działkę o przeznaczeniu pod budowę wieży elektrowni wiatrowej (dla której określona została wyższa cena za m2) oraz działkę o przeznaczeniu - teren lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz z terenem rolnym, pomimo, iż żadna z działek nie zmieniła swojego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a zatem nieuzasadnionym jest powoływanie się przez rzeczoznawcę na różnice w funkcji terenu w planie miejscowym pomiędzy stanem sprzed podziału, a po podziale.
Ponadto Skarżący podnosił, iż rzeczoznawca błędnie założył, że tylko na jednej z działek będzie lokalizowana elektrownia wiatrowa, podczas gdy nie miał ku temu żadnych podstaw. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zezwala na lokalizację elektrowni wiatrowych na wszystkich działkach stanowiących nieruchomość, tak więc różnicowanie działek pod względem możliwości budowy elektrowni wiatrowej jest nieprawidłowe.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej przedstawioną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga R. i M. Z. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza w istotny sposób przepisy prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego
Zgodnie z art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowiącego materialnoprawną podstawę jej wydania, decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem, może być wydana, gdy łącznie spełnione są następujące przesłanki: 1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, 2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, 3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.), 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.
W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, spełnienie okoliczności wskazanych wyżej w pkt 1, 2 i 4 było bezsporne. Istota sporu pomiędzy dotyczy natomiast wynikającej z operatu szacunkowego wyceny nieruchomości przed podziałem i po podziale i wynikającego z niej ustalenia co do wzrostu wartości podzielonej nieruchomości, czyli wyżej opisanej przesłanki wymienionej w pkt 3.
Podstawą stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości był sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wskazujący wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, a w konsekwencji różnicę tych wartości stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę. Operat ma walor opinii biegłego, powinien on podlegać ocenie co do wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. W razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, organ powinien podjąć działania zmierzające do ich usunięcia (por. wyrok NSA z 5 maja 2011 r., II OSK 979/10).
W myśl art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Kwestie szczegółowe, związane z wyceną nieruchomości i sporządzaniem operatu szacunkowego, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).
Jak zauważa się w orzecznictwie, to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody jak i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Ich wybór zależy od rzeczoznawcy, ale nie przekłada się to, w odniesieniu do całego operatu, na pełną dowolność. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny.
W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11- dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Treść powołanego wyżej art. 154 u.g.n. oraz poglądy judykatury pozwalają na stwierdzenie, że rzeczoznawca majątkowy cieszy się dużą swobodą, ustanowioną z woli ustawodawcy, która nie może być ograniczana bez uzasadnienia, a środki podważania opinii zostały uregulowane wprost w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 98a ust. 1 u.g.n., który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, nie pozostawia jednak biegłemu całkowitej swobody, co do sposobu wyceny, dokonywanej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Wycenie takiej bowiem podlega nie działka, czy działki a nieruchomość – jako całość. Zatem, zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Tak też winien być on oceniany pod względem poszczególnych cech charakterystycznych.
W rozpoznawanej sprawie wzrost wartości nieruchomości określono stosując podejście porównawcze, które zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego.
Z treści powołanego przepisu jasno wynika, że przy przyjęciu podejścia porównawczego - wartość nieruchomości - określa się z uwzględnieniem cen jakie uzyskano za nieruchomości podobne - w tym przypadku podobne do nieruchomości składającej się z działek 241/1, 241/2, 242/3, 242/4.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie decyzja została wydana w oparciu o operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości po podziale, jako sumy wartości poszczególnych działek.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podtrzymuje stanowisko tutejszego Sądu wyrażone w wyroku z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 958/15., z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 665/14, oraz z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1231/15 z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1230/15.
W szczególności w wyroku z dnia 17 grudnia 2015 r. WSA w Szczecinie dostrzegając istniejącą rozbieżność orzecznictwa sądowego co do kwestii dotyczącej sposobu ustalenia wartości nieruchomości po podziale, przychylił się do poglądu prezentowanego w nowszych orzeczeniach. Między innymi wskazał na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 962/13 (LEX nr 1462463), w którym Sąd ten stwierdził, że "(...) wyceny nie powinno dokonywać się dla poszczególnych działek a dla nieruchomości. Nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość, tymczasem przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, dlatego błędem jest w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu.
W takiej bowiem sytuacji, po podziale wskazuje się na powierzchnię poszczególnych działek i przyjmuje się dla każdej z działek określone cechy, które - co ma zasadnicze znaczenie - nie są jednak cechami nieruchomości (por. M. Gdesz, czy wzrost wartości nieruchomości powinien stanowić miernik obliczania opłat adiacenckich? Opłaty samorządowe w Polsce -problemy praktyczne., s. 109). Z istoty opłaty adiacenckiej i celów jakim służy jej ustalanie nie sposób wyprowadzić wniosku na temat zasadności przyjmowania do określenia wartości nieruchomości po podziale wartości nieruchomości podobnych do działek ewidencyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że nieruchomością podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny. Punktem odniesienia zatem, każdorazowo jest nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny, a nie działka, stanowiąca jej część." Dodatkowo podnieść trzeba, że również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyżej wskazane stanowisko uznane zostało za zgodne z prawem (por. wyroki NSA z dnia 28 sierpnia 2013 r., I OSK 59/12, z 24 kwietnia 2014 r., I OSK 2342/12 oraz z dnia 25 listopada 2015 r., I OSK 480/14).
Trafny zatem okazał się zarzut - nieprawidłowego określenia przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego wzrostu wartości nieruchomości, na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, tj. poprzez określenie wartości poszczególnych działek gruntu powstałych na skutek podziału oraz ich zsumowanie. Takie określenie wartości nieruchomości po podziale, narusza art. 98a w związku z art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co zasadnie zarzucił skarżący.
Co do podniesionego w skardze w pierwszej kolejności zarzutu, że organy orzekające obu instancji nie dostrzegły, że operat szacunkowy zawiera istotny brak, jakim jest nieuwzględnienie przy określeniu wzrostu wartości nieruchomości faktu, że przedmiot wyceny obciążony jest prawem obligacyjnym w postaci służebności, które istniało przed podziałem jak i po podziale również przyznać trzeba rację skarżącym. Jak bowiem trafnie zauważyli, zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym jej wartość pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego.
Natomiast stosownie do ust. 3, w przypadku braku możliwości określenia wartości w sposób, o którym mowa w ust. 2, wartość ograniczonego prawa rzeczowego określa się przez obliczenie kosztów uzyskania tego prawa.
Na gruncie niniejszej sprawy istotny jest jednak § 38 ust. 4 cytowanego rozporządzenia, zgodnie z którym przepisy ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli nieruchomość jest przedmiotem umowy najmu, dzierżawy, użyczenia albo innej umowy, której przedmiotem jest korzystanie z nieruchomości, jeżeli wpływa to na zmianę wartości nieruchomości.
Rzeczoznawca majątkowy dostrzegł w wyniku badania księgi wieczystej, że w jej Dziale III pod numerem wpisu: 2 zawarty jest wpis ujawniający prawo służebność przesyłu działki nr 241/1 (str. 8 operatu), a w pkt 12 lit.b operatu szacunkowego (klauzule i zastrzeżenia) stwierdził, że "przy określaniu wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale nie uwzględniono obciążeń zapisanych w dziale III i IV KW [...]". Nie wyjaśnił jednakże w operacie, dlaczego nie stosował przy szacowaniu nieruchomości obciążonej służebnością pomniejszenia określonego § 38 ust. 4 ww. rozporządzenia. Brak ten uniemożliwia stwierdzenie, czy rzeczoznawca przeoczył ten przepis, bądź czy uznał, że służebność nie wpływa na zmianę wartości wycenianej nieruchomości. Nie wiadomo jest również czy nieruchomości przyjęte do porównań również obciążone były prawem rzeczowym i czy oraz jaki wpływ miał ów fakt na wartość przeprowadzonych transakcji, co trafnie podnieśli skarżący.
Sąd zauważa, że w aktach administracyjnych brak jest pisma z dnia 2 czerwca 2015 r., na które powołuje się biegły w piśmie z dnia 2 lipca 2015 r. Zatem trudno odnieść się do zawartych w nim wyjaśnień.
Wyżej wskazany brak wyjaśnienia okoliczności mogących mieć istotne znaczenie dla wyniku wyceny uszedł uwadze organów obu instancji, których obowiązkiem była ocena tego dowodu również pod kątem jego zupełności. W konsekwencji powyższego, podzielić należało zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Naruszenie to przede wszystkim polegało na uchybieniu art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 w związku z art. 84 § 1 K.p.a. skoro organy obu instancji nie dokonały prawidłowej oceny wartości dowodu jakim był przedłożony do akt sprawy operat szacunkowy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wyżej wskazane zapatrywania Sądu co do oceny sposobu sporządzenia operatu szacunkowego stanowią dla organu wytyczne, które - stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) - powinien uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z tych wszystkich względów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania oparte zostało na przepisie art. 200 p.p.s.a. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, o co wnosił w skardze skarżący, ponieważ skutek ten następuje z mocy prawa. Mianowicie, art. 152 § 1 p.p.s.a w brzmieniu obowiązującym w dacie wyrokowania, wprowadzonym przez art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 16 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) stanowi, że w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej.