Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 44/14

Uzasadnienie

UZASADNIENIA

Wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Go 538/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] i z dnia [...] 2013 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Zarządu Powiatu [...] w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do dzierżawy, najmu położonej w jednostce ewidencyjnej [...] – obszar wiejski [...] obręb [...] I. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze; II. stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze nie podlegają wykonaniu; III. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Powiatu [...] kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarządzeniem z [...] 2011 r. nr [...] (dalej zarządzenie z [...] 2011 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda bądź organ nadzoru) wyraził zgodę Staroście [...] (dalej Starosta) na zbycie z zasobu Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych, położonych w jednostce ewidencyjnej [...] gmina [...], obręb [...] oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami ewidencyjnymi działek: [...], dla której Sąd Rejonowy w Słubicach prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], a także numerem działki [...], dla której Sąd Rejonowy w Słubicach prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] z przeznaczeniem na zadania własne powiatu. Nadto Wojewoda wyraził zgodę na udzielenie bonifikaty w wysokości do 95% od ceny sprzedaży nieruchomości, przy czym sprzedaż miała nastąpić w drodze bezprzetargowej na rzecz Powiatu [...] (dalej Powiat bądź skarżący).

Zarządzeniem z [...] 2012 r. nr [...] (dalej zarządzenie z [...] 2012 r.) Wojewoda uchylił wcześniejsze zarządzenie z [...] 2011 r. Zarządzenie z [...] 2012 r. doręczono Powiatowi dnia 11 stycznia 2012 r.

Na mocy umowy sprzedaży, zawartej [...] 2013 r. w Warszawie w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...], Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę [...], przeniósł własność wskazanych nieruchomości na rzecz Powiatu [...], reprezentowanego przez wicestarostę i członka zarządu Powiatu. Dnia 6 marca 2013 r. Sąd Rejonowy w Słubicach ujawnił Powiat [...] w księdze wieczystej numer [...] jako właściciela nieruchomości.

Uchwałami nr [...] z [...] 2013 r. (dalej uchwała z [...] 2013 r. bądź uchwała nr...) i nr [...] z [...] 2013 r. (dalej uchwała z [...] 2013 r. bądź uchwała nr [...]) Zarząd Powiatu [...], na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn) przeznaczył do dzierżawy, najmu pomieszczenia użytkowe, grunt, place postojowe wchodzące w skład nieruchomości stanowiącej własność Powiatu, wyszczególnione w wykazie stanowiącym załącznik do uchwał.

Rozstrzygnięciami nadzorczymi z [...] 2013 r. nr [...] i z [...] 2013 r. [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwał Zarządu Powiatu o numerach odpowiednio: [...] [z [...] 2013 r.] i [...] z "[...]" [winno być "[...]"] marca 2013 r. w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do dzierżawy, najmu, położonej w jednostce ewidencyjnej [...] – obszar wiejski [...], obręb [...].

Zdaniem organu nadzoru, uchwały istotnie naruszają art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym [j.t. Dz. U. z 2001., nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej usp] i art. 25a, 25b, 35 ust. 1 ugn. Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 3 usp i art. 25b ugn, w samorządzie powiatowym organem uprawnionym do gospodarowania mieniem powiatu, w tym powiatowym zasobem nieruchomości, jest zarząd powiatu. Z kolei powiatowy zasób nieruchomości tworzą nieruchomości stanowiące przedmiot własności powiatu i które nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu. Zgodnie z art. 25 ust. 2 i 3 ugn, gospodarowanie powiatowym zasobem nieruchomości polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 ugn, a więc m.in. czynności najmu i dzierżawy nieruchomości.

Nieruchomość, o której mowa w uchwałach, Zarząd Powiatu oznaczył jako stanowiącą własność Powiatu. Zarząd Powiatu mocą badanych aktów faktycznie wykonał czynność gospodarowania nieruchomością w jego przekonaniu wchodzącą w skład powiatowego zasobu nieruchomości. W ocenie organu nadzoru nieruchomość, o której traktują kwestionowane uchwały, nie wchodzi w skład zasobu nieruchomości Powiatu, w rezultacie czego Zarząd Powiatu nie miał kompetencji do uczestniczenia w procesie gospodarowania tym mieniem na zasadach przewidzianych w art. 23 ust. 2 i 3 ugn. Nieruchomość objęta badanymi uchwałami stanowi własność Skarbu Państwa, a umowa sprzedaży tej nieruchomości zawarta między Skarbem Państwa reprezentowanym przez Starostę, a Powiatem, jest nieważna. Nieważną czyni ją zdaniem organu nadzoru, wedle art. 58 § 1 kodeksu cywilnego, fakt sprzeczności z ustawą, tj. art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn, zgodnie z którym zbycie oraz nabycie nieruchomości wchodzących w skład zasobu Skarbu Państwa, następuje za zgodą wojewody.

Starosta [...], reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, zgody takiej nie posiadał. Zarządzenie z [...] 2011 r. wyrażające zgodę Staroście na zbycie spornej nieruchomości z zasobu Skarbu Państwa na rzecz Powiatu, Wojewoda uchylił zarządzeniem z [...] 2012 r. Zarządzeniem z [...] 2012 r. Wojewoda wyraził zgodę na zbycie wskazanych nieruchomości Gminie [...].

W tym stanie prawnym i faktycznym Starosta został pozbawiony kompetencji do skutecznego zawarcia umowy sprzedaży, bowiem akt Wojewody na dokonanie tej czynności został [...] 2012 r. wyeliminowany z "obiegu" [winno być "obrotu"] prawnego. Dokonane w ramach ustawowych kompetencji wojewody, uchylenie pierwotnej zgody na sprzedaż było skuteczne i ważne, a Starosta jako przedstawiciel Skarbu Państwa miał obowiązek zastosować się do zarządzenia uchylającego. Sam fakt, że wedle ugn starosta gospodaruje zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, nie wystarcza, by mógł ważnie i skutecznie nieruchomość tę zbywać; dla zapewnienia prawidłowości i zgodności takich rozporządzeń z interesem Skarbu Państwa, ustawa dodatkowo wymaga zgody wojewody. Brak owej zgody czyni umowę sprzedaży nieważną.

Na powyższe rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody [...], Powiat [...] reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucił naruszenie:

1. a) art. 76 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 1 usp w zw. z art. 1 i art. 2 § 1 i 3 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego przez objęcie nadzorem administracyjnym w trybie przewidzianym w rozdziale 8 (art. 76 i nast.) usp czynności cywilnoprawnej Powiatu, tj. umowy sprzedaży nieruchomości zawartej [...] 2013 r., w sytuacji, gdy wobec braku przepisów szczególnych (w rozumieniu art. 2 § 3 kpc) wyłącznie właściwym do ewentualnego ustalenia nieważności przedmiotowej umowy sprzedaży mógłby być po myśli art. 1 i art. 2 § 1 kpc sąd powszechny, działający w oparciu o przepisy postępowania cywilnego (z całą natomiast pewnością kompetencji takich nie ma organ nadzoru działający w trybie administracyjnym);
2. b) art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece [j.t.] Dz. U. z 2001 r., nr 124, poz. 1361 ze zm., dalej kwh] w zw. z art. 10 ust. 1 kwh oraz art. 1 i art. 2 § 1 i 3 kpc – przez brak uprzedniego obalenia na drodze postępowania cywilnego (w tym w szczególności na drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym) domniemania jawności (wiarygodności) materialnej ksiąg wieczystych, tj. domniemania zgodności wpisu prawa własności Powiatu w księdze wieczystej numer [...] z rzeczywistym stanem prawnym, do czego tylko i wyłącznie właściwe jest postępowanie cywilne (innymi słowy, obalenie wiążącego domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 kwh nie może nastąpić poza postępowaniem cywilnym, w tym w szczególności w uproszczonym postępowaniu administracyjnym, jakim jest postępowanie nadzorcze);
3. c) art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 79 ust. 5 usp – przez brak zawieszenia postępowania nadzorczego mimo występowania w sprawie zagadnienia wstępnego (cywilnoprawnego) pozostającego poza zakresem właściwości organu nadzoru, a jednocześnie rozstrzygnięcie przez organ nadzoru we własnym zakresie zagadnienia wstępnego (cywilnoprawnego) mimo braku występowania przesłanek wskazanych w art. 100 § 2 kpa;
4. d) art. 58 § 1 kc w zw. z art. 11 ust. 2 i art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn – przez nie tylko nieuprawnione, ale również merytorycznie błędne przyjęcie, że umowa sprzedaży nieruchomości zawarta przez Powiat dnia [...] 2013 r. jest nieważna, ergo że właścicielem spornej nieruchomości pozostaje nadal Skarb Państwa, w sytuacji, gdy przedmiotowa umowa jest ważna, a właścicielem nieruchomości na mocy tej umowy stał się Powiat, co potwierdził sąd cywilny dokonując właściwego wpisu w księdze wieczystej;
5. e) art. 79 ust. 1 w zw. z art. 12 pkt 8a usp i art. 37 ust. 4 ugn – przez wadliwe przyjęcie, że uchwała [...] 2013 r. narusza istotnie wskazane ostatnio przepisy, podczas gdy normy te nie zostały w żaden sposób pogwałcone, a stanowisko Wojewody bazuje tylko i wyłącznie na ocenie stanu własnościowego nieruchomości, co jest zagadnieniem stricte cywilnoprawnym i wykracza poza zakres kompetencji Wojewody jako organu nadzoru (zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze opiera się tylko i wyłącznie na jednym argumencie natury cywilnoprawnej, dotyczącym statusu własnościowego spornej nieruchomości; Wojewoda nie zgłosił natomiast żadnych innych zarzutów pod adresem uchwały Rady Powiatu nr [...] z [...] 2013 r., skąd płynie wniosek, że gdyby Wojewoda nie zajmował się wykraczającą poza zakres kompetencji tego organu cywilnoprawną kwestią własności spornej nieruchomości, to nie miałby żadnych innych podstaw do kwestionowania uchwały Zarządu Powiatu z [...] 2013 r.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości "zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego" [winno być "zaskarżonych rozstrzygnięć nadzorczych"] Wojewody.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wpis prawa własności Powiatu w księdze wieczystej korzysta z domniemania jawności (wiarygodności) materialnej ksiąg wieczystych (art. 3 ust. 1 kwh) tj. domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, które to domniemanie było i jest wiążące dla Powiatu, Wojewody i tutejszego Sądu, i które to domniemanie może być obalone tylko i wyłącznie na drodze postępowania cywilnego (w tym w szczególności na drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym - art. 10 ust. 1 kwh). Domniemanie to nie może być obalone poza postępowaniem cywilnym, w tym zwłaszcza w uproszczonym postępowaniu administracyjnym, jakim jest postępowanie nadzorcze. Tym samym od [...] 2013 r. prawo własności nieruchomości przysługujące Powiatowi należy traktować jako istniejące i niewadliwe.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze opiera się tylko i wyłącznie na jednym argumencie natury cywilnoprawnej, dotyczącym statusu własnościowego spornej nieruchomości. Zdaniem organu nieruchomość objęta uchwałą nie stanowi własności Powiatu, lecz pozostaje własnością Skarbu Państwa, z uwagi na rzekomą nieważności umowy. Gdyby zatem Wojewoda w toku procedury nadzorczej nie poddał ocenie cywilnoprawnej kwestii ważności umowy, a w ślad za tym nie badał statusu własnościowego nieruchomości, to wszystkie jego twierdzenia od razu i z miejsca upadłyby.

Zdaniem skarżącego, procedurą nadzorczą przewidzianą w art. 76 i nast. usp nie są objęte czynności cywilnoprawne podejmowane przez powiat. Brak było jakichkolwiek podstaw do badania przez Wojewodę, w toku postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, ważności umowy zawartej przez Powiat. Tym samym w jego ocenie organ nadzoru wykroczył przeciwko normom (przepisom) wskazanym w petitum skargi. Niedopuszczalnym jest, by organ nadzoru samodzielnie rozstrzygał cywilnoprawną kwestię własności nieruchomości, gdyż w ten sposób radykalnie wykracza on poza zakres swych kompetencji. Akceptacja działania Wojewody w tym zakresie stanowiłaby zaprzeczenie wszelkich podziałów kompetencyjnych, jakie funkcjonują w polskim systemie (porządku) prawnym. Otwierałoby to organom nadzoru drogę do nieskrępowanego kwestionowania praktycznie każdej uchwały (zarządzenia) organu samorządowego z zakresu gospodarki nieruchomościami i prawa lokalowego, z powołaniem się na stricte cywilistyczne przesłanki oceny ważności i skuteczności czynności cywilnoprawnych.

Zawsze organ nadzoru mógłby stwierdzić, że dana uchwała (zarządzenie) istotnie narusza prawo, gdyż dotyczy nieruchomości niebędącej własnością jednostki samorządu terytorialnego. A przecież takie działanie – poza tym, że wkraczałoby ewidentnie w materię ustawowo zastrzeżoną dla sądów powszechnych (i Sądu Najwyższego) – z zasady nie ma nic wspólnego z istotą nadzoru administracyjnego sprawowanego w trybie m.in. art. 76 i następnych usp. Gdyby ustawodawca chciał w ten sposób skonstruować instytucję nadzoru nad samorządem terytorialnym, to w art. 78 ust. 1 usp nakazałby organom samorządu przedkładanie wojewodom nie tylko uchwał (zarządzeń), ale także zawieranych umów cywilnoprawnych. Skoro jednak takiej regulacji brak, to tym bardziej potwierdza to, że organy nadzoru nie są – w żadnej konfiguracji (podmiotowej lub przedmiotowej) – uprawnione do kontrolowania czynności cywilnoprawnych dokonywanych przez organy samorządowe.

Skoro Wojewoda kategorycznie nie był uprawniony do dokonywania w niniejszej sprawie oceny ważności umowy (jako czynności cywilnoprawnej) i do przesądzania we własnym zakresie cywilnoprawnej kwestii prawa własności nieruchomości, to nie mógł z powołaniem się na te jedynie okoliczności stwierdzić nieważności uchwały. Uwzględniając okoliczność, że organ ten nie zgłosił żadnych innych zarzutów pod adresem kontrolowanej uchwały, płynie stąd wniosek, że gdyby nie zajmował się wykraczającą poza zakres kompetencji cywilnoprawną kwestią własności nieruchomości, to nie miałby żadnych innych podstaw do zakwestionowania "uchwały" [winno być "uchwał"].

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonych rozstrzygnięciach nadzorczych. Organ nadzoru podniósł, że przedmiotem oceny nie była umowa sprzedaży nieruchomości, a uchwała Zarządu Powiatu. Wprawdzie kwestia ważności umowy stanowiła zagadnienie wstępne, jednak nie uprawnia to do wniosku, by przedmiotem kontroli objęta została umowa sprzedaży. Jednocześnie organ wskazał, że w orzecznictwie wskazano na dopuszczalność zaskarżenia w trybie administracyjnym uchwał organów samorządu terytorialnego dotyczących gospodarowania mieniem samorządowym, bowiem pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej należy interpretować w sposób szeroki. Wojewoda wskazał, że w ramach postępowania nadzorczego jest obowiązany, jeżeli jest to konieczne dla oceny poprawności badanego aktu, samodzielnie ocenić zagadnienia także natury cywilnej pod warunkiem, że przepis szczególny nie stanowi inaczej.

W niniejszej sprawie organ nadzoru dokonał oceny ważności umowy sprzedaży nieruchomości, co nie pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 1 kwh. W księdze wieczystej wprawdzie wpisano jako właściciela Powiat, jednak wpis ów jest nieprawomocny, o czym świadczy wzmianka w księdze wieczystej o wniesieniu apelacji, tymczasem to prawomocny wpis powoduje powstanie domniemania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 kwh. Tym samym w dacie podjęcia "zakwestionowanej uchwały" [winno być "zakwestionowanych uchwał"] wskazany wpis w księdze wieczystej nie był objęty domniemaniem prawdziwości. Nawet po uprawomocnieniu się tego wpisu, nie będzie to godzić w stanowisko organu nadzoru, w zakresie nieważności umowy sprzedaży. Sam wpis w księdze nie powoduje zmiany stanu prawnego nieruchomości. Nie została wyrażona zasada, by dowód przeciwko treści wpisu w księdze wieczystej mógł zostać podniesiony tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zdaniem organu, także organ nadzoru może obalić owo domniemanie i poczynić odmienne w tym zakresie ustalenia, bowiem nie jest to domena zastrzeżona wyłącznie dla sądów powszechnych.

W ocenie Wojewody, zarządzenie wojewody wydane w trybie art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn, obejmujące zgodę na zbycie nieruchomości należącej do Skarbu Państwa, nie ma charakteru oświadczenia woli w rozumieniu cywilnoprawnym, a w konsekwencji nie mają do niego zastosowania regulacje prawa cywilnego, w tym przepisy dotyczące zasad odwoływania oświadczeń woli i wyrażenia zgody osoby trzeciej na dokonanie czynności prawnej. Jest to akt administracyjny podlegający reżimowi prawa publicznego. Zdaniem organu nadzoru, do odwołania zgody na sprzedaż nieruchomości uprzednio udzielonej na podstawie art. 23 ust. 1 pkt "1" [winno być "7"] ugn nie znajdą zastosowania przepisy kodeksu cywilnego.

Odnosząc się do oceny ważności sprzedaży nieruchomości na rzecz Powiatu Wojewoda wskazał, że działanie Starosty w tym zakresie naruszało zasady jawności w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa i zasad określania wartości nieruchomości.

W badanej sprawie do sprzedaży nieruchomości objętych "zaskarżoną uchwałą" [winno być "zaskarżonymi uchwałami"], zastosowanie winny mieć art. 11 ust. 1 i art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn, wymagające – w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa – zgody wojewody. Niedopełnienie tego warunku skutkuje nieważnością takiej czynności. Starosta takiej zgody nie uzyskał. Czynność sprzeczna z ustawą w myśl art. 58 [§ 1] kc jest nieważna. Zdaniem organu nadzoru, działanie podjęte z pominięciem zgody wojewody wymaganej art. 23 ust. 1 pkt [7] ugn prowadzi do wniosku, że czynność jest dokonana sprzecznie z ustawą i jest bezwzględnie nieważna. W efekcie nieruchomość, której dotyczy kontrolowana uchwała, pozostaje własnością Skarbu Państwa.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego dnia 11 lipca 2013 r. do akt sprawy wpłynęły odpisy postanowień V Ca 190/13 i V Ca 191/13 Sądu Okręgowego w Gorzowie Wlkp. Postanowieniem z 28 czerwca 2013 r., V Ca 190/13 Sąd Okręgowy w Gorzowie Wlkp. w sprawie o wpis w dziale II księgi wieczystej GW1S/00010543/61 prawa własności Powiatu, na skutek apelacji Prokuratora Okręgowego w Gorzowie Wlkp., uchylił zaskarżony wpis i wniosek o wpis prawa własności na rzecz Powiatu oddalił. Z kolei postanowieniem z tego samego dnia w sprawie V Ca 191/13 Sąd Okręgowy w Gorzowie Wlkp. w sprawie o wpis w dziale II księgi wieczystej GW1S/00029205/1 prawa własności Powiatu, na skutek apelacji Prokuratora Okręgowego w Gorzowie Wlkp., uchylił zaskarżony wpis i wniosek o wpis prawa własności na rzecz Powiatu oddalił.

Pismem z dnia 16 września 2013 r. Powiat – odnosząc się od treści odpowiedzi na skargę udzielonej przez Wojewodę – podtrzymał swą "skargę" [winno być "skargi"] wskazując, że stanowisko organu ją jedynie potwierdza. Organ nadzoru sam przyznał, że kwestia ważności umowy sprzedaży stanowiła w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne, tym samym więc nie był on władny do samodzielnego rozstrzygnięcia tej kwestii, z uwagi na jej cywilnoprawny charakter. Skarżący podkreślił, że przyzwolenie przez Sąd na działanie jakie podjął Wojewoda stanowiłoby całkowite zaprzeczenie wszelkich podziałów kompetencyjnych, jakie funkcjonują w polskim porządku prawnym.

Sąd administracyjny nie jest władny badać czynności o charakterze cywilnoprawnym, skoro umowa sprzedaży nieruchomości, sporządzona w formie aktu notarialnego, nie została w trybie postępowania cywilnego podważona, to sąd administracyjny nie jest władny badać jej ważności i skuteczności.

Skoro przeniesienie prawa własności dla swej skuteczności nie wymaga wpisu w księdze wieczystej, to bezprzedmiotowe jest rozważanie kwestii wieczystoksięgowych w niniejszej sprawie, zwłaszcza w kontekście wydarzeń, które miały miejsce po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wydane przez Sąd Okręgowy w Gorzowie Wlkp. postanowienia, którymi uchylono wpisy w księgach wieczystych i oddalono "wniosek o jego" [winno być "wnioski o ich"] dokonanie, wiążą jedynie w zakresie rozstrzygnięcia, nie zaś uzasadnienia. Zgodnie ze stanowiskiem organu nadzoru, uchylenie wpisu i oddalenie wniosku w tym przedmiocie nie ma znaczenia dla skutecznego przeniesienia prawa własności. Wojewoda nie dysponuje kompetencjami w zakresie aktów o charakterze cywilnoprawnym, tym samym jego postępowanie w tym zakresie, w niniejszej sprawie nie znajduje podstawy prawnej. Czyniąc to organ nadzoru uchybił tym samym art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także zasady trójpodziału władzy, praworządności i legalizmu, przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i Kodeksu postępowania cywilnego. Wskazał, że organ nadzoru nie był uprawniony do podjęcia kontroli czynności cywilnoprawnej w ramach postępowania nadzorczego.

Wniesione przez Powiat skargi na wskazane wyżej rozstrzygnięcia nadzorcze zostały zarejestrowane w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. pod sygn. akt odpowiednio: II SA/Go 538/13 (skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze nr...) i II SA/Go 539/13 (skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze...).

Postanowieniem z 29 lipca 2013 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 539/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), połączył powyższe sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Go 538/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 148, 152, 200, 205 § 2 ppsa i § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że Wojewoda zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze oparł wyłącznie na jednym argumencie natury cywilnoprawnej, sprowadzającym się do stwierdzenia, że nieruchomość, której dotyczyły zakwestionowane uchwały z [... 2013 r.] i [...] 2013 r., nie stanowi własności Powiatu, lecz pozostaje własnością Skarbu Państwa. Stwierdzenie to było konsekwencją dokonanej przez Wojewodę samodzielnej oceny czynności prawnej w postaci umowy sprzedaży, zawartej [...] 2013 r. w Warszawie w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] jako nieważnej w świetle art. 58 § 1 kc. Zgodnie z tym przepisem czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, że na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy.

W toku analizy i oceny możliwości samodzielnego kwestionowania przez organy władzy publicznej w wydawanych aktach administracyjnych ważności czynności cywilnoprawnych pomocne będzie sięgnięcie do orzecznictwa powstałego na gruncie prawa podatkowego. W tej dziedzinie prawa wypracowano w ostatnich latach największy dorobek orzeczniczy dotyczący omawianego zagadnienia.

W nauce i orzecznictwie kwestia możliwości uznania czynności prawnej za nieważną ze względu na dokonanie jej w celu obejścia prawa podatkowego przez długi czas była przedmiotem sporów. Przykładowo w wyroku z 23.1.1998 r., I SA/Łd 1054/97 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organy podatkowe są uprawnione do oceny skuteczności czynności prawnej na podstawie art. 58 kc. We wcześniejszym orzecznictwie przyjmowano z kolei, że czynność prawna nie staje się nieważna ze względu na sprzeczność z przepisami prawa podatkowego, ale organy podatkowe nie muszą respektować tych postanowień czynności prawnej, których celem jest obejście prawa podatkowego (wyrok Sądu Najwyższego z 8.2.1978 r., II CR 1/78, PUG 1979/8-9/262; wyrok NSA z 9.2.2000 r., I SA/Gd 2036/97, OSP 2001/ 10/153).

Ostatecznie przeważyło jednak stanowisko konkurencyjne, najtrafniej wyrażone przez NSA w wyroku z 29.5.2002 r., III SA 2602/00, POP 2003/1/3), w myśl którego przepisy prawa podatkowego nie zawierają norm nakazujących lub zakazujących określone zachowania, lecz jedynie normy określające konsekwencje zachowań podatnika na gruncie tego prawa. W wyroku z 18.7.1985 r., II CR 223/85, OSN 1986/7-8/120) Sąd Najwyższy uznał, że dokonanie określonej czynności w celu uniknięcia zapłaty podatku nie skutkuje nieważnością czynności, a kwestia naruszenia obowiązków podatkowych winna być rozpatrywana w oddzielnym postępowaniu.

W nowelizacji z 12 września 2002 r. (o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. nr 169, poz. 1387 ze zm.) do Ordynacji podatkowej dodano art. 24b, który uprawniał organy podatkowe i organy kontroli skarbowej do "pominięcia skutków podatkowych" czynności prawnej, jeśli jedyną korzyścią z dokonania tej czynności było obniżenie wysokości zobowiązania podatkowego, zwiększenie straty, podwyższenie nadpłaty lub zwrot podatku. Dodanie art. 24b op stanowiło potwierdzenie, że przed nowelizacją Ordynacji podatkowej organy podatkowe nie były uprawnione do oceny ważności czynności prawnych (uzasadnienie wyroku NSA z 24.11. 2003 r., FSA 3/03, MoPod 2004/1/36).

Art. 24b Ordynacji podatkowej został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP (wyrok TK z 11.5.2004 r., K 4/03, OTK-A 2004/5/41) jako sprzeczny z art. 2 i 217 Konstytucji RP. Trybunał podkreślił, że zachowanie podatnika polegające na uzyskaniu niższego opodatkowania przy wykorzystaniu legalnych środków i konstrukcji prawnych nie może wywoływać negatywnych dla tego podatnika konsekwencji. Jednocześnie Trybunał nie dostrzegł niezgodności z Konstytucją RP w uprawnieniach organów podatkowych do żądania przed sądem ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa (art. 199a § 3 op i art. 189¹ kpc – wyrok TK z 14.6.2006 r., K 53/05, OTK-A 2006/6/66).

Orzeczenia te wydano w sprawach dotyczących prawa podatkowego, jednakże można z nich wysnuć dwa istotne dla niniejszej sprawy wnioski, gdyż poruszono w nich kwestię dopuszczalnego zakresu ingerencji władzy publicznej w sferę prawa cywilnego – co stanowi istotę rozpatrywanej sprawy. Po pierwsze, w obecnym stanie prawnym nie tylko organom podatkowym, ale ogólnie rzecz biorąc organom władzy publicznej, nie przysługuje ustawowa kompetencja do samodzielnego kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych na gruncie prawa cywilnego. Brak przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który administracyjnym organom władzy publicznej przyznawałby wyraźnie taką kompetencję.

Zatem akty administracyjne, w których organy władzy publicznej to czynią, a następnie samodzielnie dokonują oceny prawnej stanu faktycznego, którego elementem jest określona czynność prawna i formułują wiążące dla stron skutki prawne, należy uznać za wydane z naruszeniem nie tylko art. 58 kc, ale również z naruszeniem wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawa i zawartej w art. 7 Konstytucji RP zasady działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa. Po drugie, organom władzy publicznej celem zakwestionowania ważności określonej czynności cywilnoprawnej przysługuje – co do zasady – możliwość wniesienia do sądu powszechnego powództwa, o którym mowa w art. 189 kpc. W myśl tego przepisu powód może żądać ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, gdy ma w tym interes prawny.

Gdy potrzeba uzyskania ochrony przewidzianej art. 189 kpc dotyczy własności, co do której występuje stan niepewności, nie zachodzi konieczność wniesienia dalej idącego powództwa o świadczenie, po stronie czynnej powództwa ustalającego istnienie prawa własności do określonej rzeczy, w tym nieruchomości, winna występować osoba twierdząca, że takie prawo posiada, pozwana w sprawie winna zostać osoba, która temu twierdzeniu zaprzecza, a jej postawa powoduje powstanie potrzeby usunięcia powstałej wątpliwości przez uzyskanie wyroku. Przy powództwie o ustalenie negatywne, procesowe role winny się odwrócić, jako powód winna więc występować strona zaprzeczająca, po stronie biernej winien działać podmiot twierdzący, że jest właścicielem rzeczy, z tym że jeżeli przedmiotem takiego powództwa jest nieruchomość mająca urządzoną księgę wieczystą, właściwym sposobem ochrony interesów strony zaprzeczającej jest wytoczenie powództwa o usunięcie niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, podmiot zaprzeczający nie ma bowiem interesu prawnego w wytoczeniu powództwa o ustalenie z art. 189 kpc (postanowienie Sądu Apelacyjnego [w Warszawie] z 7.3.2013 r., I ACa 1053/12, Lex nr 1307497).

Możliwość wytoczenia takiego powództwa wynika z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm., dalej kwh), w myśl którego w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności.

W postanowieniu z 27.7.2010 r., II CSK 155/10 (Lex nr 621140) Sąd Najwyższy stwierdził, że rozstrzyganie sporów co do prawa własności, w tym z udziałem Skarbu Państwa, nie należy do kompetencji organów administracyjnych, lecz do drogi sądowej jako sporów dotyczących stosunków cywilnych (art. 2 § 1 kpc).

Z uwagi na przekroczenie przez Wojewodę swych ustawowych kompetencji, nie przewidujących możliwości dokonywania przez Wojewodę jako organ nadzoru nad organami jednostek samorządu terytorialnego samodzielnej oceny ważności czynności cywilnoprawnych, brak podstaw do analizy skutków prawnych cofnięcia przez Wojewodę w drodze zarządzenia z [...] 2012 r. wcześniejszej zgody na sprzedaż nieruchomości, wynikającej z zarządzenia z [...] 2011 r. nr [...]. Okoliczność ta nie ma bowiem znaczenia dla oceny legalności rozpatrywanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć nadzorczych.

Odnosząc się do zawartej w odpowiedzi na skargę argumentacji Wojewody, że uchwały organów samorządu terytorialnego dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym podlegają nadzorowi należy podkreślić, że Sąd rozpoznający niniejsze sprawy co do zasady nie kwestionuje kompetencji Wojewody w tym zakresie. Wykonywanie ustawowych zadań Wojewody w dziedzinie nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego nie może się jednak opierać na samodzielnym rozstrzyganiu przez ten organ o ważności czynności cywilnoprawnych dokonywanych przez organy jednostek samorządu. Prawdą jest, że przedmiotem zaskarżonych rozstrzygnięć nadzorczych nie była umowa sprzedaży nieruchomości z [...] 2013 r., lecz będące następstwem tej umowy uchwały organu wykonawczego Powiatu Słubickiego, jednak głównym założeniem, na którym organ nadzoru oparł swe rozstrzygnięcia, było samodzielne i arbitralne uznanie tej umowy za nieważną w rozumieniu art. 58 § 1 kc.

Następnie Wojewoda wywiódł z tego ustalenia wiążące dla strony skarżącej skutki prawne, które znalazły odzwierciedlenie w treści zaskarżonych rozstrzygnięć nadzorczych. W ten sposób Wojewoda wkroczył w sposób nieuprawniony w kompetencje sądu powszechnego, co należało uznać za niedopuszczalne w świetle omówionych wyżej przepisów prawa i ukształtowanego na ich podstawie orzecznictwa sądowego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że zarządzenie wojewody w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości z zasobu Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ugn, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, lecz stanowi realizację czynności z zakresu prawa cywilnego (wyrok WSA z 16.2.2005 r. I SA/Wa 2051/04, Lex nr 165739; glosa T. Lewandowskiego do postanowienia NSA z 9.12.2009 r. II OSK 1375/09). Podobne stanowisko, co do charakteru prawnego zgody wojewody, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn, zaprezentował Sąd Okręgowy w Gorzowie Wlkp. w orzeczeniach w sprawach o sygn.: V Ca 190/13 i V Ca 191/13.

Powyższe rozważania doprowadziły Sąd I instancji do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze zostały wydane z naruszeniem art. 58 § 1 kc, art. 10 ust. 1 kwh, art. 76 ust. 1 i 2, i art. 79 ust. 1 usp, a także z naruszeniem art. 2 i 7 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...] reprezentowany przez radcę prawnego T. D. zarzucając naruszenie:

1. 1. prawa materialnego:
2. a) art. 76 ust. 1 i 2, art. 77, 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z "2013 r. poz. 595" ze zm.) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Wojewoda, w toku postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu stanowiącego powiatu, nie posiada kompetencji do samodzielnej oceny (badania) skuteczności lub ważności podjętych przez powiat czynności cywilnoprawnych nabycia własności nieruchomości, a także przez ich błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy, w toku postępowania nadzorczego w sprawie uchwał Zarządu Powiatu [...] nr [...] i [...], Wojewoda nie był władny do oceny (badania) ważności bądź skuteczności zawartej przez Powiat [...] umowy sprzedaży nieruchomości z [...] 2013 r.;
3. b) art. 58 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 296 ze zm.) i art. 10 ust. 1 kwh przez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że Wojewoda wydając zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze, wkroczył w sposób nieuprawniony w kompetencje sądu powszechnego do badania ważności umowy sprzedaży nieruchomości z [...] 2013 r. w ramach postępowania o usunięcie niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym;
4. 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
5. a) art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3, art. 134 § 1 ppsa polegającego na nieuwzględnieniu (nie rozważeniu) wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy i akt postępowania sądowego, mających wpływ na ocenę zgodności z prawem zaskarżonych aktów nadzorczych, w tym skutków zarządzenia Wojewody o odwołaniu (cofnięciu) zgody na sprzedaż nieruchomości; legalności uchwał Zarządu Powiatu [...] nr [...] i [...]; skutków prawnych postanowień Sąd Okręgowego z 28 czerwca 2013 r. wydanych w sprawach V Ca 190/13 i V Ca 191/13;
6. b) art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 148 ppsa w zw. z art. 85 ust. 4 usp przez uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć nadzorczych mimo, że nie naruszają one przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Wskazując na powyższe rozstrzygnięcie Wojewoda wniósł o:

1. - uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody;
2. - zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Wojewody według norm przepisanych.

W obszernej odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat podtrzymując swe wcześniejsze stanowisko wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Wojewody. Nadto wniósł o połączenie sprawy wywołaną niniejszą skarga kasacyjną ze sprawą ze skargi kasacyjnej Wojewody od wyroku z 10 października 2013 r., II SA/Go 537/13, motywując tożsamą treścią obu skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednak podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

W sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 111 § 1 ppsa. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw I OSK 3043/13 i I OSK 44/14, nie było konieczne zastosowanie art. 111 § 2 ppsa.

Zarzut naruszenia art. 76 ust. 1 i 2, art. 77, art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z "2013 r. poz. 595" ze zm.), okazał się być usprawiedliwionym. Zarzut ten nie został skonstruowany dostatecznie starannie – jako wzorzec kontroli autor skargi kasacyjnej wskazał ustawę o samorządzie powiatowym w brzmieniu j.t. Dz. U. z "2013 r. poz. 595" ze zm., mimo że ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 23 maja 2013 r. W istocie wzorcem kontroli winna być ustawa o samorządzie powiatowym - j.t. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia obu rozstrzygnięć nadzorczych. Mimo tej niedoskonałości, zarzut ów nadawał się do rozstrzygnięcia (uchwała I OPS 10/09). Konstrukcja normatywna art. 76 ust. 1 i 2, art. 77, art. 79 usp, odpowiada w istocie konstrukcji – odpowiednio – art. 86, 85 i art. 91 ustawy z dnia ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym dnia 25 kwietnia 2013 r. - j.t.

Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg). Z tej przyczyny dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle art. 85, 86 i art. 91 usg, pozostaje aktualny na tle art. 76 ust. 1 i 2, art. 77, art. 79 usp.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że celem nadzoru, poza czuwaniem nad przestrzeganiem prawa, jest ochrona jednostek samorządowych przed błędami, zaniedbaniem i nadużyciami reprezentantów tych jednostek (B. Dolnicki w: Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, ABC Wolters Kluwer 2007, s. 520, uw. 1). Nadzór traktowany jest, z jednej strony, jako wyjątek od zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a z drugiej, jako środek ochrony interesu państwa i poszczególnych obywateli. Organy nadzoru czuwają nad przestrzeganiem prawa przez organy nadzorowane – w tym wypadku działania organów nadzoru spełniają tę samą funkcję jak organy sądownictwa (P. Chmielnicki w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013 s. 867, uw. 1). Nadzór jest sprawowany nad działalnością gminną [odpowiednio – powiatu] i obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania gminnego [odpowiednio – powiatowego] samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Przepisy obowiązujące powszechnie w krajowym porządku prawnym nie dają podstaw do przyjęcia, że nadzorem nie jest objęta cała działalność samorządu terytorialnego, w tym działalność gminna [odpowiednio – powiatowa]. Nie ma znaczenia, czy chodzi o czynności podejmowane w formach właściwych dla prawa administracyjnego, czy w formach właściwych dla prawa cywilnego. Nie można uznać za trafny pogląd, że czynności podejmowane przez organy gminy [odpowiednio – powiatu] w formach właściwych dla stosunków cywilnoprawnych, są nadzorowane tylko wtedy, gdy nadano im formę aktów administracyjnych. Jedynie wobec części aktów organu gminy [odpowiednio – powiatu], możliwe będzie zastosowanie środków korygujących, czyli kompetencji władczych (P. Chmielnicki – op. cit. s. 870-871, uw. 3; s. 903-904, uw. 2).

Mając na uwadze powyższą dystynkcję, należy wskazać, że wbrew stanowisku wyrażonym w zaskarżonym wyroku II SA/Go 538/13, Wojewoda w ramach sprawowanego nadzoru prawidłowo objął nadzorem także czynności organów Powiatu podjęte w formach właściwych dla stosunków cywilnoprawnych (w szczególności umowę z [...] 2013 r.; art. 76 ust. 1 i 2, art. 77 usp), przy czym trafnie ograniczył zastosowanie środków korygujących (w postaci kontrolowanych rozstrzygnięć nadzorczych; art. 76 ust. 1 i 2, art. 77 i 79 ust. 1 usp) jedynie do uchwał Zarządu Powiatu [...] – odpowiednio - z: [...] 2013 r. nr [...] i z [...] 2013 r. nr [...].

Przywołane poglądy doktryny, prezentowane na tle ustawy o samorządzie gminnym, pozostają aktualne na tle ustawy o samorządzie powiatowym (Z. Niewiadomski, K. Jaroszyński w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, C. H. Beck 2011 s. 706-708, nb 2, 4; s. 710, nb 6; s. 760, nb 41).

Zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60 oraz art. 60a, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności: [...] 7) zbywają oraz nabywają, za zgodą wojewody, nieruchomości wchodzące w skład zasobu, z zastrzeżeniem art. 17; (art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn w brzmieniu obowiązującym w dniu zawarcia umowy z [...] 2013 r.).

W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że starosta, dokonujący czynności cywilnoprawnych w postaci nabywania lub zbywania nieruchomości wchodzących w skład zasobu Skarbu Państwa, musi uzyskać zgodę wojewody, o czym stanowi art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn. Z art. 11 ust. 1 ugn wynika, że ograniczenia kompetencji starosty do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami mogą wynikać z ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź ustaw odrębnych. Ograniczenia te w szczególności polegają na konieczności uzyskiwania przez starostę uprzedniej zgody innego organu administracji rządowej. Ograniczeniem starosty jest konieczność uzyskania przez starostę zgody na sprzedaż nieruchomości skarbowej jednostce samorządu terytorialnego po cenie niższej niż jej wartość rynkowa (art. 11 ust. 2 ugn; G. Bieniek, aktualizacja G. Matusik, w: red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 107-109, uw. 2, 5 pkt 2 i 5; G. Bieniek – op. cit. s. 176, uw. 10-12).

Starosta nie mógł skutecznie zbyć przedmiotowych nieruchomości wchodzących w skład zasobu Skarbu Państwa, jeżeli nie dysponował zgodą właściwego wojewody, wyrażoną w postaci zarządzenia wojewody, pozostającego w obrocie prawnym, w dniu zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Uwagi Sądu I instancji uszło, że dnia [...] 2013 r., przystępując do aktu notarialnego Repertorium A nr [...], asesorowi notarialnemu K. P. - zastępcy notariusza M. L., A. B., reprezentujący Skarb Państwa jako Starosta [...], oświadczył, że jego mandat starosty nie wygasł ani nie został odwołany z funkcji starosty; L. O., Wicestarosta [...] i S. L. D., jako członek Zarządu Powiatu, oświadczyli, że ich mandaty nie wygasły ani nie zostali odwołani z pełnionych funkcji. Do aktu załączono zarządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie oraz udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa.

Stawający do aktu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 23 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 11 ust. 2 ugn, nie przedłożyli asesorowi notarialnemu zarządzenia z [...] 2012 r. nr [...] Wojewody [...] o uchyleniu zarządzenia z [...] 2011 r. nr [...] Wojewody [...], ani o wydaniu tego zarządzenia nie poinformowali asesora notarialnego, mimo że od dnia [...] 2012 r. o wydaniu zarządzenia z [...] 2012 r. wiedział Starosta [...], jak i Powiat [...] (potwierdzenie odbioru na zarządzeniu z [...] 2012 r.- w aktach sprawy). Przedłożenie zarządzenia z [...] 2012 r. nr [...] Wojewody, pozwoliłoby asesorowi notarialnemu dokonać oceny zdarzeń w oparciu o art. 80 § 2 i art. 81 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawa o notariacie (j.t. Dz. U. 2008/189/1158 ze zm.).

W orzecznictwie i w doktrynie utrwalił się pogląd, że zarządzenie wojewody, o którym mowa w art. 11 ust. 2 i art. 37 ust. 3 ugn, wydawane jest na wniosek starosty i to starosta jest podmiotem, do którego treść zarządzenia jest adresowana. Adresatem zarządzenia nie jest podmiot, na rzecz którego nieruchomość wchodząca w skład zasobu Skarbu Państwa, w oparciu o zarządzenie wojewody ma być zbyta (postanowienie NSA z 9.12.2009 r., II OSK 1375/09, Lex nr 582850, akceptowane przez T. Lewandowskiego w glosie – uw. IV, V i VII, LEX/el 2011). Zarządzenie wojewody, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ugn, ma charakter aktu wewnętrznego, podjętego zgodnie z przyznaną wojewodzie kompetencją i skierowanego do organu właściwego do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości (art. 27, 28 ugn), i nie przysługuje nań skarga do sądu administracyjnego (wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z 4.3.2003 r., II SAB/Kr 151/01, OSP 2004/6/72; postanowienie WSA w Łodzi z 26.9.2007 r., II SA/Łd 424/07, Lex nr 973143).

Zarządzenie wojewody, wydane na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 2 i art. 11 ust. 2 ugn, zawiera oświadczenie woli organu, podobne jak oświadczenie woli właściwego organu zawiera decyzja administracyjna (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 419, nb 5) czy wyrok sądu. Z faktu tego nie wynika jednak wniosek, że do uchylenia przez wojewodę zarządzenia o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości (art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn), należy stosować przepisy o wadach oświadczenia woli, o odwoływaniu oświadczeń woli bądź o zgodzie osoby trzeciej (art. 61, 63, 82-88 kc). Wojewoda umocowany jest zarówno do wyrażania zgody na zbycie nieruchomości, jak na cofnięcie takiej zgody, przepisami o charakterze ustrojowym (art. 2 pkt 1 i art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie Dz. U. nr 31, poz. 206 ze zm., dalej uow).

Uprawnienia wojewody w zakresie wydania zarządzenia o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości, jak na cofnięcie takiej zgody (art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t. j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), należą do sfery dyskrecjonalnych uprawnień wojewody. Przepisy regulujące właściwość organów administracji publicznej mają charakter materialnoprawny (wyrok NSA z 9.11.2005 r., II GSK 226/05, Lex nr 192532; W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011 s. 218, 290). Starosta po wydaniu zarządzenia z [...] 2012 r. nr [...], winien był niezwłocznie zwrócić Wojewodzie [...] zarządzenie z [...] 2011 r. nr [...], tak by zapobiec możliwości dokonania przestępstwa z art. 231 kk.

Nietrafnym okazał się pogląd Sądu I instancji, że Wojewoda [...] przekroczył swe ustawowe kompetencje, nie przewidujące możliwości dokonywania przez Wojewodę jako organ nadzoru nad organami jednostek samorządu terytorialnego samodzielnej oceny czynności cywilnoprawnych (s. 15 uzasadnienia wyroku II SA/Go 538/13). Z istoty nadzoru wynika, że wojewoda ma nie tylko prawo, lecz i obowiązek, oceniać prawną skuteczność zdarzeń cywilnoprawnych, ze sfery gospodarki mieniem Skarbu Państwa bądź nieruchomości, które w ocenie organu samorządu, należały do mienia powiatu. W doktrynie trafnie wskazuje się, że zgoda wojewody z art. 11 ust. 2 ugn, ma być uprzednia. Dokonanie czynności prawnej bez zgody wojewody oznacza, że jest to czynność sprzeczna z ustawą (art. 58 § 1 kc) i jako taka jest nieważna (G. Bieniek – op. cit. s. 176, uw. 12; odpowiednio – wyrok SN z 28.9.2000 r., IV CKN 108/00, OSNC 2001/3/40, akceptowany przez R. Trzaskowskiego w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny.

Komentarz, Część ogólna, LexisNexis 2014 s. 430, uw. 23 tiret pierwsze). W kontrolowanej sprawie zachodziła sprzeczność dwustronna zawarcia umowy z prawem (R. Trzaskowski – op. cit. s. 437, uw. 35; s. 441, uw. 38), bowiem obie strony dopuściły się naruszenia prawa a nadto celem umowy było obejście ustawy, wymagającej dla ważności umowy zgody wojewody (art. 11 ust. 2 i art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn). Realizacji tego celu służyło nie ujawnienie przez obie strony umowy przed asesorem notarialnym zarządzenia nr [...] 2012 r. nr [...] Wojewody [...] i posłużenie się uchylonym zarządzeniem z [...] 2011 r. nr [...] Wojewody [...].

Przesłankowe ustalenie w postępowaniach nadzorczych przez Wojewodę, że umowa z [...] 2013 r. była nieważna (art. 58 § 1 kc), nie naruszało w szczególności art. 1 i art. 2 § 1 i 3 kpc. Wojewoda nie orzekł kontrolowanym aktem nadzoru o ważności bądź nieważności czy o skuteczności bądź bezskuteczności umowy z [...] 2013 r. O każdym z tych zagadnień w sposób wiążący dla wszystkich stron, sądów, innych organów państwowych i organów administracji publicznej, rozstrzygając na podstawie konkretnego roszczenia materialnoprawnego, orzec może wyłącznie sąd cywilny (art. 365 § 1 kpc). Taka sytuacja w kontrolowanej sprawie nie zachodziła. Wykładnia art. 76 ust. 1 i 2, art. 77 i 79 ust. 1 usp, zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, okazała się być błędna. Za wykładnią, zaprezentowaną w wyroku II SA/Go 538/13, nie przemawiały w szczególności normy wywiedzione z art. 2 i 7 Konstytucji RP.

Nietrafne wnioski Sąd I instancji wyprowadził w kontrolowanej sprawie z prawnego rozgraniczenia drogi sądowej i drogi administracyjnej. Powszechnie przyjmuje się zasadę uwzględniania przez sądy powszechne skutków prawnych orzeczeń organów administracyjnych, która ma swoje źródło w prawnym rozgraniczeniu drogi sądowej i drogi administracyjnej, czego wyrazem są art. 2 § 3 i art. 177 § 1 pkt 3 kpc oraz art. 16 i 97 § 1 pkt 4 kpa, a pod rządami Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997/78/483, sprost. 2001/28/319, zm. 2006/200/ 1471, 2009/114/946) także w idei podziału władz (art.

1. 10) i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7).

Zasada ta doznaje ograniczenia jedynie w myśl koncepcji tzw. bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej, która nie ma normatywnego umocowania, ale znajduje oparcie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, wyrażającym od kilkudziesięciu lat niezmienny pogląd, że decyzja administracyjna nie może wywoływać skutków prawnych, mimo jej formalnego nieuchylenia, jeśli jest dotknięta wadami, godzącymi w jej istotę jako aktu administracyjnego. Do takich wad zalicza się brak organu powołanego do orzekania w określonej materii oraz niezastosowanie jakiejkolwiek procedury lub oczywiste naruszenie zasad postępowania administracyjnego (orzeczenia Sądu Najwyższego z: 31.5.1946 r., C.III. 217/46, OSN 1947/1/25; 15.10.1951 r., C. 653/51, OSN 1952/3/75; 29.6.1957 r., 2 CR 499/57, OSN 1959/3/ 88; 27.8.1959 r., 1 CR 1051/58, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 1960/2/s. 58; 4.11.1959 r., 2 CR 669/59, OSPiKA 1962/4/106; uchwały z: 21.11.1980 r., III CZP 43/80, OSNCP 1981/8/142; 21.9.1984 r., III CZP 53/84, OSNCP 1985/5-6/65; 27.11. 1984 r., III CZP 70/84, OSNCP 1985/8/108; postanowienie z 9.11.1994 r., III CRN 36/94, OSNCP 1995/3/54; wyrok z 7.4.1999 r., I CKN 1079/97, OSNC 1999/11/189; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów SN z 9.10.2007 r., III CZP 46/07, OSNC 2008/3/30, dalej uchwała III CZP 46/07).

Możność badania, a ściślej - kwestionowania decyzji administracyjnej wyłącznie w ograniczonym zakresie, w myśl wypracowanej w judykaturze Sądu Najwyższego koncepcji bezwzględnej nieważności (nieistnienia) decyzji administracyjnej, stanowi jedyne odstępstwo od zasady związania sądu cywilnego decyzją administracyjną. Związanie sądu w postępowaniu cywilnym decyzją administracyjną nie wyłącza dopuszczalności odmiennej oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę decyzji ani wnioskowania o skutkach prawnych innych niż te, dla których przewidziane zostało orzekanie na drodze administracyjnej (wyrok SN z 14.4.1965 r., I PR 88/65, OSNCP 1966/2/23; uchwała SN z 23.3.1993 r., II PZP 1/93, OSNCP 1993/12/211; uchwała 7 Sędziów SN z 16.6.1994 r., II PZP 4/94, OSNAPUS 1994/11/170; postanowienie SN z 21.5.1999 r., III CKN 244/98, OSNC 1999/12/210). Uprawnienie sądu do samodzielnego ustalania obiektywnych zdarzeń tworzących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia nie może być w świetle art. 233 kpc poddawane w wątpliwość.

Ewentualne ograniczenia w tym względzie musiałyby wynikać z uregulowania ustawowego, co ma miejsce w przypadku skazującego wyroku karnego (art. 11 kpc). Kognicja sądu nie może być ograniczona również co do możliwości wywodzenia dalszych skutków cywilnoprawnych z faktów poddanych ocenie organu administracyjnego w sytuacji, w której decyzja administracyjna tych dalszych skutków nie dotyczy. W postanowieniu z 21.5.1999 r., III CKN 244/98, SN stwierdził, że sąd samodzielnie rozstrzyga spór o to, czy nieruchomość objęta aktem własności ziemi weszła do majątku dorobkowego rolnika i jego małżonka, czy też do majątku osobistego małżonka, który jako jedyny został wymieniony w decyzji wydanej na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250 ze zm.; uzasadnienie uchwały III CZP 46/07).

Akt notarialny, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej kończącej postępowanie rozpoznawcze, nie jest chroniony zasadą trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 kpa), doznającą ograniczenia jedynie w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2, art. 154, 155, 156 § 1, art. 161, 162 § 1 i 2 kpa. Tym samym organ nadzoru, wykonując obowiązki z art. 79 ust. 1 usp, obowiązany był przesłankowo badać, czy Zarząd Powiatu, podejmując uchwały z [...] 2013 r. i [...] 2013 r. na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 9 ugn, nie podjął kontrolowanych uchwał w sytuacji, w której umowa, z której Powiat [...] wywodził skutki prawne dla nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości, nie była dotknięta nieważnością (art. 58 § 1 kc) bądź czy nie była bezskuteczna.

Przeciwko takiej wykładni art. 76 ust. 1 i 2, art. 77, 79 ust. 1 usp nie mógł przemawiać wyrok z 11.5.2004 r., K 4/03, OTK-A 2004/5/41, którym Trybunał Konstytucyjny orzekł w szczególności, że art. 24 b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 137, poz. 926 ze zm., dalej op) jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 217 Konstytucji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie trafnie wskazuje się, że "dziedziną, w której nakaz określoności wymaga szczególnego zaakcentowania, jest - obok prawa karnego - także dziedzina prawa daninowego" (wyrok TK z 22.5.2002 r., K 6/02, OTK-A 2002/3/33, s. 448; uchwała TK z 16.1.1996 r., W 12/94, OTK ZU 1996/1/4; wyroki TK z: 10.10.1998 r., K 39/97, OTK ZU 1998/5/99; 13.2.2001 r., K 19/99, OTK ZU 2001/2/ 30; 20.11.2002 r., K 41/02, OTK-A 2002/6/83). Na gruncie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., w ocenie Trybunału Konstytucyjnego nakaz precyzyjnego wyznaczenia dopuszczalnego zakresu ingerencji w prawa jednostki, oraz trybu, w jakim podmiot ograniczony może bronić się przed nieuzasadnionym naruszeniem jego praw, znajduje zakotwiczenie także w innych jej przepisach.

W odniesieniu do sfery praw związanych z ponoszeniem ciężarów publicznoprawnych (podatkowych) na plan pierwszy wysuwa się unormowanie art. 217 Konstytucji (cz. III pkt. 1.5 uzasadnienia wyroku K/03). Do odmiennego rezultatu wykładni art. 76 ust. 1 i 2, art. 77, 79 ust. 1 usp nie prowadzi też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14.6. 2006 r., K 53/05, OTK-A 2006/6/66.

W kontrolowanej sprawie organ nadzoru nie orzekał o sprawie cywilnoprawnej, dotyczącej obywateli czy podmiotów prawa prywatnego. Organ nadzoru na podstawie art. 79 ust. 1 usp prawidłowo stwierdził, że kontrolowane uchwały z [...] 2013 r. i z [...] 2013 r., jako sprzeczne z prawem, są nieważne. Organ nadzoru mógł przesłankowo w postępowaniu nadzorczym ocenić, że zdarzenia, w których uczestniczyły podmioty publicznoprawne, których relacje wzajemne szczegółowo regulują normy bezwzględnie obowiązujące (w szczególności art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn), prowadziły do nieważności umowy z 22 lutego 2012 r. (art. 58 § 1 kc).

Postanowienia z 28 czerwca 2013 r., V Ca 190/13 i V Ca 191/13, są prawomocne formalnie, mimo wywiedzenia od nich skarg kasacyjnych (art. 3981 § 1 kpc; sprawy II CSK 721/13 i II CSK 722/13, oczekujące na rozstrzygnięcie przed Sądem Najwyższym).

Trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3, art. 134 § 1 ppsa w zakresie, w jakim Sąd I instancji w sposób niewystarczający rozważył skutki zarządzenia z [...] 2012 r. Postanowienia V Ca 190/13 i V Ca 191/13 Sądu Okręgowego nie były wiążące dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (art. 11 ppsa), jednakże stanowiły przejawy aktów subsumcji, które sąd administracyjny winien rozważać przesłankowo w zakresie, w jakim dotyczą zagadnień istotnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Domniemanie z art. 3 kwh (S. Rudnicki, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 38-38, uw. 4), mimo uchylenia zaskarżonych wpisów i oddalenia wniosków o wpis prawa własności na rzecz Powiatu [...], nie mogło przemawiać za uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W zaskarżonych rozstrzygnięciach nadzorczych Wojewoda trafnie uznał, że poddane kontroli uchwały istotnie naruszały prawo (art. 32 ust. 2 pkt 3 usp w zw. z art. 25a, 25b, 35 ust. 1 ugn), bowiem przedmiotowa nieruchomość nie weszła do zasobu nieruchomości Powiatu [...], a wniosek taki Wojewoda trafnie wyprowadził przesłankowo z art. 11 ust. 2 i art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn w zw. z art. 58 § 1 kc. Nie sposób zatem przyjąć, by okoliczność ta nie wynikała z akt sprawy.

Sąd I instancji nie dostrzegł, że w uzasadnieniach postanowień V Ca 190/13 i V Ca 191/13 Sąd Okręgowy, prawidłowo przywołując umowę sprzedaży z dnia [...] 2013 r. (s. 1 uzasadnień obu postanowień), następnie omyłkowo przywołał "... 2013 r." jako datę zawarcia kwestionowanej umowę sprzedaży (s. 8 uzasadnień obu postanowień).

Wobec powyższego zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 148 ppsa w zw. z art. 85 ust. 4 usp. Co prawda autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnej z trzech liter punktu 1 § 1 art. 145 ppsa, lecz z całości zarzutu wnosić należy, że miał na uwadze naruszenie prawa procesowego (lit. c; uchwała I OPS 10/09). Skoro zaskarżonym wyrokiem, na skutek błędnej wykładni prawa materialnego, uchylono rozstrzygnięcie nadzorcze, przeto prawidłowa wykładnia art. 76 ust. 1 i 2, art. 77, 79 ust. 1 usp winna była prowadzić do oddalenia skarg.

Stwierdzone w sprawie naruszenia przepisów postępowania nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy i były jedynie funkcją błędnej wykładni prawa materialnego. Wobec zaistnienia w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także wniesione skargi.

W tym zakresie należało podzielić stanowisko organu nadzoru, że kontrolowane uchwały w sposób istotny naruszały prawo (art. 32 ust. 2 pkt 3 usp w zw. z art. 25a, 25b, 35 ust. 1 ugn).

Nadto należy zauważyć, że uchwały: z [...] 2013 r. nr [...] i z [...] 2013 r. nr [...] są tożsame w treści i dotyczą tej samej nieruchomości. Uchwała z [...] 2013 r. nr [...] nie została uchylona przed podjęciem uchwały z [...] 2013 r. nr [...], zatem uchwała z [...] 2013 r. nr [...] jest nieważna z tego względu, że ponownie reguluje to, co uprzednio uregulowane zostało pozostającą w obrocie prawnym w dniu [...] 2013 r. uchwałą z [...] 2013 r. nr [...]. W zarządzeniu z [...] 2011 r. nr [...] Wojewoda wyraził zgodę na zbycie z zasobu Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości "z przeznaczeniem na zadania własne powiatu" (§ 1 in fine zarządzenia). Jest rzeczą oczywistą, że czerpanie pożytków cywilnych z tytułu dzierżawy bądź najmu nie stanowi wykonywania zadań własnych powiatu (art. 4 usp).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ppsa uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargi wniesione do Sądu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.