Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2022 r. Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Starostą Tarnogórskim, w sprawie przyjęcia zawiadomienia z dnia 12/10/2022 r. złożonego przez H. H. w sprawie zbycia pojazd marki IVECO o nr rej. [...], i wskazanie Starosty Tarnogórskiego jako organu właściwego.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza otrzymał w dniu 18.11.2022 r. od Starosty Tarnogórskiego zawiadomienie o przekazaniu według właściwości zgłoszenia zbycia pojazdu marki IVECO [...] o nr rej. [...], numer identyfikacyjny [...]. Obowiązek dokonania zawiadomienia o zbyciu pojazdu wynika z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a zgodnie z art. 140mb oraz art. 140n ustawy Prawo o ruchu drogowym, w przypadku naruszenia obowiązku ustawowego, właściciel pojazdu podlega karze pieniężnej wymierzanej przez organ rejestrujący właściwy ze względu na miejsce zamieszkania właściciela pojazdu. Przedmiotowy pojazd został zarejestrowany w dniu 19.03.2018 r. przez mieszkańca Dąbrowy Górniczej – M. F., który w dniu 26.03.2022 r. zbył ten pojazd na rzecz H. H., co zostało zgłoszone przez zbywcę i odnotowane w tutejszym urzędzie w dniu 05.04.2022 r. Zgodnie z danymi uwidocznionymi w Centralnej Ewidencji Pojazdów (CEP) H. H. w dniu 12.04.2022 r. zawiadomił Starostę Tarnogórskiego o nabyciu w dniu 26.03.2022r. wskazanego pojazdu i informacja ta została wprowadzona przez Starostwo Powiatowe w Tarnowskich Górach do systemu teleinformatycznego CEP.
Następnie H. H. w dniu 12.10.2022r. zawiadomił Starostę Tarnogórskiego o jego zbyciu, które miało miejsce dnia 17.09.2022 r. Zgodnie z zawiadomieniem z dnia 12.10.2022 r. Starosta Tarnogórski stwierdził swoją niewłaściwość do realizacji wskazanego zgłoszenia i przekazał je do Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej.
Wnioskodawca wskazał, że przepisy prawa, a w szczególności art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie precyzują, który starosta (organ rejestrujący) jest właściwy do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu lub nabyciu pojazdu. Powołując się na orzecznictwo NSA, organ wskazał, że skoro o nabyciu pojazdu jego nowy właściciel zawiadomił organ właściwy ze względu na miejsce siedziby (art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a.) i zawiadomienie zostało przyjęte, to w takiej szczególnej sytuacji faktycznej i prawnej, zawiadomienie o zbyciu tego pojazdu powinno być dokonane wobec tego samego organu. W tej sprawie Starosta Tarnogórski dokonał już przyjęcia zgłoszenia o nabyciu pojazdu przez H. H. w dniu w dniu 26.03.2022 r. Nie można więc znaleźć podstawy prawnej, dla której Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza byłby właściwy do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu w sytuacji, gdy podmiot z siedzibą w powiecie tarnogórskim zawiadomił miejscowo właściwego starostę o uprzednim nabyciu, a starosta zawiadomienie przyjął i podjął określone prawem czynności tj. czynności wprowadzenia danych do ewidencji pojazdów. Przyjęcie zawiadomienia przez Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza byłoby w tym przypadku sprzeczne z jego właściwością miejscową.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Tarnogórski wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza jako organu właściwego do przyjęcia zgłoszenia zbycia pojazdu. Zwrócił uwagę, że samo zgłoszenie nabycia pojazdu nie powoduje, że pojazd znajduje się w ewidencji organu, który przyjął zgłoszenie, zatem w dalszym ciągu "akta pojazdu" pozostają u poprzedniego organu. Organ przyjął zgłoszenie nabycia pojazdu, ponieważ zgłaszającym pojazd był mieszkaniec powiatu tarnogórskiego, ale nie dokonał rejestracji spornego pojazdu. Wobec tego w dalszym ciągu obowiązuje zasada, że zgłoszenie zbycia powinno być dokonane wobec tego organu, przed którym został on zarejestrowany, a zatem w tym przypadku organem właściwym jest Prezydent Miasta Dąbrowy Górniczej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia sporu o właściwość w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, albowiem będące stronami postępowania organy jednostek samorządu terytorialnego znajdujących się w tym samym województwie (województwie śląskim) nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Nie jest również kwestionowane, że spór o właściwość lub spór kompetencyjny może zaistnieć na tle szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, której formą załatwienia jest akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. np. postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 97; postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2006 r., II OW 51/06; postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2009 r., I OW 14/09; postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2009 r., I OW 180/09). Postępowanie sporne między organami może zatem zostać wszczęte także na tle sprawy o przyjęcie zawiadomienia o zbyciu pojazdu, zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.).
Przedmiotem administracyjnego sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty tego rodzaju sporu administracyjnoprawnego polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu nie może natomiast zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych regulacji kompetencyjnej, której treść organy rekonstruują jednakowo. Powstające między organami różnice poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą świadczyć o określonych brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania. Powstanie sporu o właściwość lub kompetencyjnego musi być zatem poprzedzone precyzyjnym, wnikliwym i szczegółowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego sprawy.
Ustalenia faktyczne i prawne wynikające z akt sprawy przedłożonych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez organ będący wnioskodawcą są wystarczające do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do rozstrzygnięcia negatywnego sporu o właściwość na tle regulacji kompetencyjnej, która dotyczy sprawy przewidzianej w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d.
Strony przedmiotowego postępowania spornego wykazały rozbieżność stanowisk interpretacyjnych w zakresie sposobu rozumienia terminu "starosta", o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. Zgodnie z tym przepisem właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. W sprawie, której dotyczy spór, nowy właściciel pojazdu (H. H.) zawiadomił Starostę Tarnogórskiego o nabyciu pojazdu, a następnie – w związku z kolejną sprzedażą – o jego zbyciu. Organ ten wskazując na fakt, że organem dokonującym pierwotnej rejestracji pojazdu jest Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza, jak również powołując się na okoliczność przechowywania przez ten ostatni organ akt pojazdu, zakwestionował swoją właściwość miejscową, przekazując zawiadomienie do organu pierwotnej rejestracji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając powyższy spór o właściwość, stwierdza, że stanowisko zaprezentowane przez Starostę Tarnogórskiego jest błędne, a zatem brak jest podstaw do podważania przez ten organ swojej właściwości miejscowej w sprawie, której dotyczy niniejsze postępowanie.
Jakkolwiek zrekonstruowanie znaczenia terminu "starosta" użytego w art. 78 ust. 2 p.r.d. w celu wyznaczenia organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu może na gruncie wykładni językowej sprawiać określone trudności, to jednak wykładnia systemowa i funkcjonalna tego przepisu w łączności z innymi przepisami, które pozostają z nim w nierozerwalnym związku, prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Przyjmując zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych ogólnie ważne założenie, że organem właściwym w sprawach, o których mowa w art. 78 ust. 2 p.r.d., jest szeroko rozumiany "organ rejestracji pojazdu" lub "organ rejestrujący" (por. np. postanowienia NSA: z 1 grudnia 2020 r., I OW 97/20; z 21 stycznia 2021 r., II GW 115/21; z 27 maja 2021 r., II GW 19/21; z 8 czerwca 2021 r., II GW 25/21; z 14 lipca 2021 r., II GW 31/21; z 27 lipca 2021 r., II GW 44/21; z 28 września 2021 r., II GW 50/21 i II GW 51/21; z 16 listopada 2021 r., II GW 65/21; z 17 lutego 2022 r., II GW 116/21 i II GW 121/21; z 3 marca 2022 r., II GW 118/21; z 29 marca 2022 r., II GW 124/21; z 2 września 2022 r., II GW 18/22 i II GW 27/22), trzeba wskazać, że właściwość miejscową tak wyznaczonego organu w zakresie przyjmowania zgłoszeń o zbyciu pojazdu należy ustalać stosownie do treści art. 73 p.r.d.
Zgodnie natomiast z ogólną zasadą wyrażoną w art. 73 ust. 1 p.r.d. sprawy rejestracji pojazdu należą do starosty właściwego ze względu na miejsce stałego zamieszkania (siedzibę) lub czasowego zamieszkania właściciela pojazdu. Oznacza to, że organem właściwym miejscowo do przyjęcia zgłoszenia zbycia pojazdu jest starosta miejsca stałego zamieszkania (siedziby) lub czasowego zamieszkania dotychczasowego właściciela pojazdu. Takie podejście interpretacyjne bazuje na szerokim rozumieniu sprawy rejestracji pojazdu. Sprawa tego rodzaju ma charakter "otwarty czasowo" (ciągły), gdyż nie kończy się wraz z pierwszą rejestracją pojazdu, lecz trwa nadal w związku z kolejnymi aktami zbycia pojazdu oraz zmianami w stanie faktycznym w zakresie danych wymagających uwzględnienia w treści dowodu rejestracyjnego, aż do dnia wyrejestrowania pojazdu. Powyższa cecha ciągłości czasowej sprawy rejestracji skutkuje zazwyczaj zmianami w zakresie właściwości miejscowej organów rejestrujących (zob. § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów, wymagań dla tablic rejestracyjnych oraz wzorów innych dokumentów związanych z rejestracją pojazdów), skoro wraz ze zbyciem pojazdu i pojawieniem się nowego właściciela, którego miejsce zamieszkania lub siedziba znajduje się poza zakresem właściwości miejscowej dotychczasowego organu rejestrującego, zachodzi konieczność – po przyjęciu zawiadomienia o zbyciu pojazdu – przekazania akt do nowego organu rejestrującego, który stał się miejscowo właściwy zgodnie z zasadami określonymi w art. 73 p.r.d.
Ustawodawca uwzględnia powyższe szerokie rozumienie sprawy rejestracji pojazdu m.in. w treści art. 79 ust. 1 p.r.d. (por. np. postanowienie NSA z dnia 28 czerwca 2022 r., II GW 19/22, LEX nr 3369386; postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., II GW 32/22, LEX nr 3506595). Zgodnie z tym przepisem w sprawach wyrejestrowania pojazdu właściwy miejscowo jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu, a więc – zgodnie z zasadą z art. 73 ust. 1 p.r.d. – organ właściwy ze względu na miejsce stałego lub czasowego zamieszkania (siedziby) ostatniego właściciela pojazdu.
Przedłużeniem i potwierdzeniem regulacji ustawowych w tym zakresie są rozporządzenia wykonawcze. W § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów, wymagań dla tablic rejestracyjnych oraz wzorów innych dokumentów związanych z rejestracją pojazdów przewidziano, że w przypadku zawiadomienia o zbyciu pojazdu zarejestrowanego dotychczasowy właściciel pojazdu do zawiadomienia dołącza kopię dokumentu, na podstawie którego nastąpiło zbycie pojazdu. Z przepisów tych wynika zatem pośrednio właściwość miejscowa organów rejestrujących (§ 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia), która jest tym wypadku wyznaczana przez miejsce zamieszkania (siedzibę) dotychczasowego właściciela pojazdu.
Również "Instrukcja w sprawie rejestracji, czasowej rejestracji i wyrejestrowania pojazdów", stanowiąca załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (§ 2 ust. 1 rozporządzenia) w § 4 ust. 3 reguluje ciąg czynności organów rejestrujących w razie otrzymania zawiadomienia o zbyciu pojazdu zarejestrowanego. Z regulacji tych wynika, że czynności te są podejmowane przez organy rejestrujące właściwe ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę dotychczasowego właściciela pojazdu. Przyjęty sposób wykładni potwierdza także regulacja wynikająca z § 6 ust. 2 Instrukcji. Przepis ten stanowi, że w przypadku zmiany adresu miejsca zamieszkania właściciela pojazdu powodującej zmianę właściwości miejscowej organu rejestrującego przepisy § 1 ust. 1 Instrukcji stosuje się odpowiednio, a więc nowy organ rejestrujący właściwy według miejsca zamieszkania (siedziby) nowego właściciela pojazdu, ponawia w odpowiednim zakresie czynności rejestracyjne.
Uzupełniając powyższe uwagi, należy wskazać, że zaprezentowane wyniki wykładni wewnątrzsystemowej znajdują również potwierdzenie w rezultatach wykładni funkcjonalnej. Trafnie w związku z tym ostatnim sposobem interpretacji na tle rozważanej regulacji kompetencyjnej podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że za przyjęciem ustalania właściwości miejscowej organów podejmujących czynności w sprawach zgłoszenia zbycia pojazdów według zasad określonych w art. 73 p.r.d. (w tym według kryterium miejsca zamieszkania lub siedziby dotychczasowego właściciela) przemawia także wzgląd na zasady aktualności danych ewidencyjnych dotyczących właścicieli pojazdów oraz pewności obrotu prawnego. Kierując się tymi względami wskazano, że "zawiadomienie o zbyciu pojazdu winno być dokonane temu organowi, który został pierwotnie zawiadomiony o nabyciu pojazdu" (zob. postanowienie NSA z dnia 24 sierpnia 2020 r., I OW 60/20, LEX 3046585; postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., I OW 194/20).
Mając na uwadze powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. uznał, że w sprawie, której dotyczy spór, organem właściwym do jej rozpoznania jest Starosta Tarnogórski (punkt pierwszy postanowienia).
Jednocześnie w punkcie drugim wydanego postanowienia orzeczono o oddaleniu wniosku Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, albowiem zgodnie z art. 199 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Ponieważ w sprawach o rozstrzygnięcie sporów o właściwość lub sporów kompetencyjnych nie mają zastosowania przepisy szczególne (w tym przepisy art. 200-210 p.p.s.a.), dlatego brak jest podstaw do uwzględnienia powyższego wniosku.