Uzasadnienie
Pismem z 20 lutego 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy Ścinawa (dalej: Burmistrz, Wnioskodawca) wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wnioskodawcą a Prezydentem Wrocławia (dalej: Strona przeciwna) i wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku D. we W. (dalej: Szpital) w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych, udzielonych B.C. (dalej: Uprawniona). Wniosek oparł na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.).
Uzasadniał wniosek tym, że 8 grudnia 2022 r. do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ścinawie (dalej: MGOPS w Ścinawie) wpłynął wniosek Szpitala z 2 grudnia 2022r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo Uprawnionej do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych w związku z tym, że Szpital udzielił Uprawnionej w dniu 10 października 2022 r. świadczeń w trybie nagłym i w tym samym dniu pacjentka została wypisana ze Szpitala. We wniosku Szpital wskazał jako adres zamieszkania Uprawnionej: [...]. Zdaniem Wnioskodawcy, po przeprowadzeniu ustaleń, wynikało z materiału dowodowego, że Uprawniona jedynie posiadała adres zameldowania na terenie Gminy Ścinawa, ale pod wskazanym adresem nie zamieszkuje i nie udało się potwierdzić, aby kiedykolwiek tam zamieszkiwała. Według informacji Urzędu Miasta i Gminy Ścinawa Uprawniona złożyła deklarację co do wywozu odpadów ze wskazanego adresu, zaznaczając, że w nieruchomości tej nikt nie zamieszkuje; dlatego nie są stamtąd wywożone nieczystości. Według informacji organów skarbowych Uprawniona jest nierezydentem zamieszkałym w Kanadzie pod adresem: [...]. Brak jest też danych, gdzie Uprawniona mieszkała przed przeprowadzką do Kanady.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, w tym niemożność ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania oraz pobytu Uprawnionej w Polsce, MGOPS w Ścinawie na zasadzie art. 65 § 1 w związku z art. 21 § 2 k.p.a. zawiadomieniem z 24 stycznia 2023r. wniosek Szpitala przekazał Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu (dalej: MOPS we Wrocławiu).
Dyrektor MOPS we Wrocławiu natomiast pismem z 31 stycznia 2023 r. zwrócił MGOPS w Ścinawie omawiany wniosek, twierdząc, że zastosowanie ma art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., skoro Uprawniona była ostatnio zameldowana w Ścinawie, to i tam zapewne zamieszkiwała.
Wnioskodawca, działając przez MGOPS w Ścinawie, nie podzielił stanowiska Dyrektora MOPS we Wrocławiu, uważając jego opinię za zbytnie uproszczenie sprawy, że miejsce zameldowania Uprawnionej utożsamia się z miejscem jej zamieszkania, podczas gdy ustalenia nie pozwalają przyjąć, że pod określonym adresem zameldowania Uprawniona kiedykolwiek zamieszkiwała. Zaznaczył też, że Dyrektor MOPS we Wrocławiu nie powinien odsyłać sprawy do MGOPS-u w Ścinawie, a wdrożyć spór o właściwość lub spór kompetencyjny, kierując się zasadą szybkości załatwienia sprawy.
Pismem z 14 kwietnia 2023 r. Prezydent Wrocławia (działając przez MOPS we Wrocławiu) złożył odpowiedź na wniosek, w której wyjaśnił, że nie uznaje się za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku Szpitala i wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy Ścinawa jako właściwego organu do załatwienia sprawy, skoro zostało ustalone ostatnie miejsce zamieszkania Uprawnionej. Oparł swoje stanowisko na treści art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1285 z późn. zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) w związku z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. i braku szczegółowego odniesienia się przez Wnioskodawcę do pozyskanych informacji od różnych organów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym w przywołanym przepisie posługuje się ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA z: 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009r. sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 180/09; 15 września 2022 r., sygn. akt II GW 35/22; opubl., podobnie jak niżej cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy organami jest negatywnym sporem o właściwość, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej (Szpitala) o potwierdzenie prawa Uprawnionej do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z udzieleniem tych świadczeń w stanie nagłym.
Odnosząc się zaś do istoty sprawy trzeba wyjaśnić, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2561), z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkujących wypracowaniem ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. postanowienia NSA z: 27 września 2022 r., sygn. akt: II GW 38/22, II GW 45/22, II GW 46/22; 21 czerwca 2022 r. sygn. akt II GW 8/22; 27 maja 2022 r. sygn. akt II GW 5/22; 17 maja 2022 r. sygn. akt II GW 1/22; 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GW 86/21; 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GW 41/21; 27 lipca 2020 sygn. akt II GW 13/20; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17; 15 września 2022 r., sygn. akt II GW 35/22; 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GW 107/22;).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., ale nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust.
1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.
W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, trzeba odwołać się do przepisów k.p.a. regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu. Skoro art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii też innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, zaś w braku miejsca zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.
Rozważając zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – ewentualnie z miejscem pobytu strony, czy miejscem, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania.
Zatem w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. postanowienia NSA z: 19 marca 2019 r., sygn. akt II GW 43/18; 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17; 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 6/17; 28 września 2017 r.; sygn. akt II GW 33/17; 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GW 36/17; 25 maja 2023 r., sygn. akt II GW 20/23).
Przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba zatem uznać posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm.; dalej: k.c.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem pobytu. W myśl bowiem art. 25 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191 z późn. zm.) pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania, pobytem zaś czasowym jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że z okoliczności faktycznych przedstawionych we wniosku wynika, że niezmiennie miejscem zameldowania Uprawnionej na pobyt stały jest [...]. Mimo że Uprawniona miała być nierezydentem z powodu wyjazdu i zamieszkiwania w Kanadzie, to w 2021 r. złożyła u Wnioskodawcy deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na adres [...], wykazując zerową liczbę osób zamieszkujących tę nieruchomość. Zatem złożenie deklaracji w organie miejsca zameldowania na pobyt stały, jak i niezmienne zameldowanie na pobyt stały w miejscowości [...], każą przyjąć, że to było ostatnie udokumentowane miejsce zamieszkania Uprawnionej.
W świetle treści art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 25 k.c. oraz okoliczności wynikających z akt sprawy, za w pełni uzasadnione trzeba uznać twierdzenie Strony przeciwnej, że organem właściwym do rozpoznania sprawy o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jest Burmistrz Miasta i Gminy Ścinawa, albowiem ostatnim znanym miejscem zamieszkania Uprawnionej jest [...].
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a.