Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1711/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 lutego 2017 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. oraz R. K. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Starosta R., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej p.b.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. S. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie dwustanowiskowej myjni samochodów osobowych i dostawczych o dwa stanowiska na działce nr [...], położonej w miejscowości C., gmina R. W ocenie organu planowana inwestycja nie zakłóci korzystania z własności działek sąsiednich i znajdujących się na nich obiektów ponad przeciętną miarę, a rozbudowa myjni o dwa stanowiska w żaden sposób nie zwiększy dotychczasowej uciążliwości korzystania z tego obiektu. Starosta stwierdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy R. Ponadto projekt zagospodarowania terenu sprawdzono również pod względem zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi.

Organ I instancji ocenił, że projekt budowlany przedłożony do zatwierdzenia jest kompletny, posiada wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia, o których mowa w art. 32, 33 i 34 p.b., w tym pozytywne uzgodnienie z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w R. Wojewoda Kujawsko – Pomorski, po rozpoznaniu odwołania A. i R. K., decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, Starosta prawidłowo rozszerzył obszar oddziaływania obiektu na działki nr [...] oraz na działkę nr [...] (droga).

W ocenie Wojewody, przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest kompletny, został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, a wnioskodawcy uzyskali niezbędne pozwolenia, opinie i uzgodnienia. Projekt jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, tj. posiada dostęp do drogi publicznej, możliwość korzystania z mediów, infrastruktury technicznej, obiekt nie jest również uciążliwy pod względem hałasu, zakłóceń elektrycznych, zanieczyszczeń wody, gleby itd. Wnioskowane przedsięwzięcie nie zalicza się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a inwestor uzyskał pozwolenie wodno-prawne na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających m.in. węglowodory ropopochodne.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda wskazał, że wprawdzie kontrola przeprowadzona przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w B. Delegatura w W. wykazała przekroczenia dopuszczalnej normy hałasu, ale kwestia ta jest przedmiotem odrębnego postępowania. Zdaniem organu, podnoszone przez odwołujących uciążliwości zaliczane są do immisji, o których mowa w art. 144 Kodeksu cywilnego, a roszczeń wynikających z tego tytułu odwołujący mogą domagać się na drodze postępowania cywilnego.

A. i R. K. wnieśli skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 3, art. 4 i art. 28 p.b. oraz art. 7, art. 77, art. 8, art. 9 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi zwrócili m.in. uwagę na fakt przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu na ich działce pomimo, że pomiary hałasu dokonane zostały w porze nietypowej dla eksploatacji myjni (4 maja, godz. 10:35-11:00). Wskazali, że obecnie nie mogą swobodnie korzystać ze swojej działki z powodu mgły aerozolowej o bardzo przykrym zapachu, chemikaliów wytworzonych przez myjnię w czasie jej eksploatacji oraz w związku z dużym natężeniem ruchu samochodów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko – Pomorski wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2016 r. inwestorzy wnieśli o oddalenie skargi, o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do przedmiotowego pisma i o oddalenie wniosku dowodowego skarżących o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z nagrań na płytach CD.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Zdaniem Sądu organy obu instancji zasadnie stwierdziły, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje m.in. działkę skarżących. Przyjmując, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego wykracza poza teren działki nr [...], nie poczyniły jednak dostatecznych ustaleń i nie zgromadziły materiału dowodowego pozwalającego określić rzeczywisty zasięg i rozmiar oddziaływania planowanego zamierzenia. Podstawy takich ustaleń nie mógł stanowić przedłożony przez inwestora projekt budowlany, gdyż – w ocenie Sądu – nie odpowiada on wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. Sąd podkreślił, że informacja o obszarze oddziaływania obiektu nie wskazuje przepisów prawa, w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu.

Poza tym odmiennie niż w decyzjach organów obu instancji, ogranicza ona obszar oddziaływania obiektu do działki nr [...]. Zdaniem Sądu przedmiotowy projekt budowlany nie pozwala zweryfikować, czy i w jakim zakresie autor projektu uwzględnił specyfikę inwestycji w kontekście jej przeznaczenia, sposobu użytkowania, usytuowania, rozmiarów oraz sposobu i zakresu oddziaływania jej na otoczenie. Projekt architektoniczno-budowlany nie zawiera informacji o sposobie spełnienia wymagań określonych w art. 5 ust. 1 p.b. w zakresie co najmniej dotyczącym poszanowania występujących w obszarze oddziaływania inwestycji, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Biorąc pod uwagę specyfikę inwestycji (całodobowa myjnia samochodowa), jej usytuowanie w niewielkiej odległości do budynku mieszkalnego skarżących, dotychczasowy sposób funkcjonowania i użytkowania rozbudowywanej myjni, nie było podstaw do pominięcia tak istotnych informacji w projekcie i ograniczenie się do stwierdzenia, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce inwestycji nr [...]. Zabrakło również w projekcie budowlanym zindywidualizowanych do specyfiki inwestycji i jej usytuowania informacji o charakterze i cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia, a także danych technicznych obiektu charakteryzujących jego wpływ na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem chociażby właściwości akustycznych.

Sąd wskazał, że nieruchomość sąsiednia zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, której właściciele (skarżący) w toku postępowania wielokrotnie zgłaszali istotne uwagi i obawy co do naruszenia własnych interesów prawnych w związku z zaplanowaniem rozbudowy myjni samochodowej o dwa stanowiska w niewielkiej odległości od granicy nieruchomości i od ich budynku mieszkalnego i to w sytuacji, gdy już dotychczas funkcjonująca myjnia dwustanowiskowa stanowiła źródło emisji kontestowanego przez nich hałasu i środków chemicznych. Efektem tych oddziaływań było przeprowadzenie po interwencji skarżących kontroli przez organ ochrony środowiska dwustanowiskowej myjni, stanowiącej przedmiot rozbudowy i wydanie w dniu [...] lipca 2016 r. (a więc przed podjęciem zaskarżonej decyzji) decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w związku ze stwierdzeniem przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. W tym kontekście budziło wątpliwości Sądu ujęte w pkt 5 opisu projektu zagospodarowania działki stwierdzenie, że projektowany obiekt nie będzie miał negatywnego wpływu na środowisko i nie będzie stwarzał zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników i jego otoczenia, skoro już stanowiąca przedmiot rozbudowy myjnia dwustanowiskowa oddziaływała na środowisko w sposób reglamentowany przepisami ochrony środowiska, a więc przepisami, z którymi zgodność projektu budowlanego organ zobligowany jest zbadać przed wydaniem decyzji o pozowaniu na budowę.

Stanowi o tym wprost art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Sąd stwierdził, że w sprawie nie została przeprowadzona wszechstronna analiza zamierzenia budowlanego w ramach regulacji art. 35 ust 1 w zw. z art. 5 ust. pkt 9 p.b., zaś sam projekt budowlany rodzi uzasadnione wątpliwości co do jego kompletności. W ocenie Sądu przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest niedostosowany w wystarczającym stopniu do przedmiotowej inwestycji, jej charakterystyki, sposobu oddziaływania tego typu instalacji na środowisko i zindywidualizowanego wpływu tej inwestycji na tereny sąsiedniej zabudowy mieszkalnej. Tego rodzaju braki dyskwalifikują go jako dokument, który może być zatwierdzony przez organ architektoniczno-budowlany.

Sąd podkreślił, iż niesporne w sprawie pozostaje, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć, dla których raport oddziaływania na środowisko może lub jest wymagany zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 353) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co jednak nie oznacza, że nie może ona oddziaływać na środowisko w sposób reglamentowany przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska i wymagający zbadaniu w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Skargą kasacyjną P. S. i A. S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. I. prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:
2. 1) art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3, art. 141 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez naruszenie zasady wyrokowania na podstawie zebranych w sprawie akt i pominięcie dowodów przeprowadzonych na podstawie art. 106 § 3 zgłoszonych przez skarżących kasacyjnie i dopuszczonych w postępowaniu sądowo-administracyjnym (w szczególności sprawozdania z ponownego badania z dnia [...] października 2016 r. emisji dźwięków myjni samochodowej), które potwierdzały, że nie dochodzi do naruszenia norm hałasu określonych dla tego obiektu, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny przy wyrokowaniu opierał się jedynie na poprzednim, nieaktualnym już protokole z badań, podczas gdy oba sprawozdania znajdowały się w aktach sprawy sądowoadministracyjnej, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd w konsekwencji błędnie uznał, że nie został zbadany wpływ rozbudowy myjni na interes osób trzecich, podczas gdy takie badanie zostało przez właściwe organy państwowe przeprowadzone i wykazało, że myjnia nie narusza norm hałasu, a zatem skarga powinna zostać oddalona, a nie uwzględniona;
3. 2) art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3, art. 141 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez naruszenie zasady wyrokowania na podstawie zebranych w sprawie akt i pominięcie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy (protokół z kontroli dokonanej przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniach [...] czerwca 2016 r. oraz [...] lipca 2016 r., dotyczącej używanych w myjni środków myjących), a zatem dokumentów powstałych jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a dopuszczonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., które to dokumenty wykazały, że nie występuje dolegliwość w zakresie używania substancji chemicznych w ramach myjni samochodowej, co Sąd rozpoznający pominął, bez wskazania uzasadnienia dla takiego pominięcia, co doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd, że wymagana jest weryfikacja zasięgu rozpylania substancji chemicznych, podczas gdy weryfikacja ta już miała miejsce i nie wykazała naruszeń, a zatem skarga powinna zostać oddalona, a nie uwzględniona;
4. II. prawa materialnego, mianowicie:
5. 3) art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 4 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak wskazania przez Sąd, dla wykazania istnienia uzasadnionego interesu osoby trzeciej, które przepisy prawa zostały naruszone przez skarżących kasacyjnie w zakresie norm hałasu oraz brak wskazania jakichkolwiek przepisów prawa reglamentujących poziom zasięgu rozpylania substancji chemicznych, a w konsekwencji błędne uznanie przez Sąd, że wymagana jest weryfikacja poziomu emitowanego hałasu i zasięgu rozpylania substancji chemicznych, w sytuacji gdy nie zostały naruszone normy hałasu i nie dochodzi do sprzecznego z prawem rozpylania substancji chemicznych (nie wskazano norm, według których powinno nastąpić określenie poziomu rozpylenia), co doprowadziło do naruszenia określonej w art. 4 p.b. zasady wolności budowlanej;
6. 4) art. 32 i 35 p.b., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przedstawiony projekt budowlany jest niekompletny, podczas gdy:
7. - przedłożony projekt zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, a obszar oddziaływania obiektu został w toku postępowania administracyjnego rozszerzony przez organ administracyjny,
8. - z uwagi na rodzaj zadania inwestycyjnego projekt nie musiał zawierać raportu o oddziaływaniu na środowisko, oraz poprzez nieuwzględnienie charakteru decyzji o pozwoleniu na budowę jako decyzji związanej (bez elementu uznaniowości),
9. 5) art. 54 w zw. z art. 35 p.b. poprzez niezastosowanie pierwszego z tych przepisów oraz niewłaściwe zastosowanie następnego z nich, w sytuacji gdy w odniesieniu do rozbudowy myjni o dwa dodatkowe stanowiska zostało złożone zawiadomienie o zakończeniu budowy, wobec którego właściwy organ nie złożył sprzeciwu, przy czym wymieniony tryb postępowania wywołuje te same skutki co wydanie pozwolenia na użytkowanie, a tym samym po tym fakcie (zakończeniu zadania inwestycyjnego, potwierdzonego w sposób określony w art. 54 lub 55 p.b.) decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być uchylona albo zmieniona, bo traci swój byt prawny.

Wskazując na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, gdyż postępowanie stało się bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz braku złożenia sprzeciwu przez właściwy organ, a w konsekwencji utracie bytu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, podlegającej ocenie w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od A. i R. K. na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów procesu według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. i R. K. wnieśli o jej oddalenie w całości i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Oceniając zasadność zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego podkreślić należy, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania w sprawie administracyjnej, lecz dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny zachodzący w dniu podjęcia kontrolowanego aktu.

Skoro zatem przywoływane w pierwszym zarzucie naruszenia prawa procesowego badania przeprowadzono w dniu [...] października 2016 r., a zaskarżoną decyzję podjęto w dniu [...] lipca 2016 r., to zasadnie Sąd I instancji ocenił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i jest co najmniej przedwczesna.

Odnosząc się do drugiego zarzutu naruszenia prawa procesowego stwierdzić należy, że nieuprawnione jest oczekiwanie, iż sąd administracyjny będzie zastępował organ administracyjny w zbieraniu dowodów, ich ocenie i w wyjaśnianiu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a więc że będzie uzupełniał i "poprawiał" zaskarżoną decyzję. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, obowiązkiem organu było sprawdzenie konkretnego przedłożonego projektu budowlanego z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 p.b. To organ administracyjny, a nie Sąd, winien zbadać czy w przedmiotowej sprawie występuje dolegliwość w zakresie używania substancji chemicznych w ramach myjni samochodowej. Wskazanie przez skarżących kasacyjnie na dokumenty powstałe przed wydaniem zaskarżonej decyzji świadczy o wadliwości tej decyzji, gdyż to organ winien był dokumenty te ocenić, a nie Sąd. Jak już wyżej podkreślono, Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, a nie prowadzi za organ postępowania administracyjnego.

Oba zarzuty naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3, art. 141 oraz art. 151 p.p.s.a. nie są w tej sytuacji uzasadnione.

Nie są też zasadne zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawa materialnego.

Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji stwierdził jedynie, że organy architektoniczno-budowlane nie poczyniły dostatecznych ustaleń i nie zgromadziły materiału dowodowego pozwalającego określić rzeczywisty zasięg i rozmiar oddziaływania planowanego zamierzenia. Sąd ten nie twierdził, że zostały naruszone przez skarżących kasacyjnie konkretne przepisy prawa w zakresie norm hałasu bądź reglamentujące poziom zasięgu rozpylania substancji chemicznych, lecz że organy kwestii tych należycie nie wyjaśniły. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 4 p.b. nie jest zatem trafny.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 32 i 35 p.b. zauważyć wypada, że Sąd Wojewódzki uznał, iż przedstawiony projekt budowlany jest niekompletny dlatego, że nie pozwala zweryfikować, czy i w jakim zakresie autor projektu uwzględnił specyfikę inwestycji w kontekście jej przeznaczenia, sposobu użytkowania, usytuowania, rozmiarów oraz sposobu i zakresu oddziaływania na otoczenie. Sąd I instancji wskazał zatem, w jakim zakresie przedmiotowy projekt budowlany jest niekompletny. To, że przedłożony projekt zawiera formalnie wymagane prawem elementy, nie znaczy, że wszystkie te elementy są kompletne i nie wymagają uzupełnienia. Zarzut ten nie jest w tej sytuacji zasadny.

Zawiadomienie przez inwestora organu nadzoru budowlanego w trybie art. 54 p.b. o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu ze strony tego organu nie pozbawia sądu administracyjnego prawa do kontroli zgodności z prawem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, przeprowadzenie procedury określonej w art. 54 lub art. 55 p.b. nie powoduje utraty bytu prawnego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzja ta – chociaż zrealizowana – pozostaje w obrocie prawnym i nie ma przeszkód do dokonania kontroli jej zgodności z prawem przez sąd administracyjny. Zarzut naruszenia art. 54 w zw. z art. 35 p.b. nie ma więc usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.