Uzasadnienie
Wnioskiem z 29 listopada 2022 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Starostą Dzierżoniowskim poprzez wskazanie Starosty Dzierżoniowskiego jako organu właściwego do rozpoznania zawiadomienia podmiotu: A. Sp. z o.o. w D. (spółka) o nabyciu pojazdu o nr rej. [...] oraz zbyciu pojazdu o nr rej. [...], zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 988 z późn. zm., dalej: P.r.d.).
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 29 sierpnia 2022 r. Starosta Dzierżoniowski przekazał według właściwości do Starosty Powiatu Wrocławskiego zawiadomienie spółki w sprawie nabycia oraz zbycia pojazdów, złożone na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. W ocenie wnioskodawcy przekazanie tego wniosku jest wadliwe i zostało dokonane z naruszeniem przepisów o właściwości.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Dzierżoniowski "uznał zasadność zarzutów" zawartych we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Starostą Powiatu Wrocławskiego wskazując, że tożsame stanowisko zostało wyrażone w sprawie o sygn. akt II GW 83/22. Starosta Powiatu Wrocławskiego oświadczył jednak, że sprawa została skierowana do NSA celem jej rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia sporu o właściwość w przedmiotowej sprawie została zweryfikowana pozytywnie. Podmiotowe warunki określone art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 4 p.p.s.a. zostały spełnione, albowiem będące stronami postępowania organy jednostek samorządu terytorialnego nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, a jednocześnie nie zachodzą przypadki, o których mowa w art. 22 § 1 pkt 2–4 k.p.a. Przedmiotowe warunki rozstrzygnięcia sporu o właściwość na drodze sądowoadministracyjnej również zostały zrealizowane. Spór o właściwość lub spór kompetencyjny może zostać rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny również na tle szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, której formą załatwienia jest akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. np. postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 60/05, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 97; postanowienie NSA z 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; postanowienie NSA z 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; postanowienie NSA z 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OW 180/09). Postępowanie sporne tego rodzaju może zatem zostać wszczęte także na tle sprawy przyjęcia zawiadomienia o zbyciu lub nabyciu pojazdu, zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d..
Odnosząc się do zagadnienia aktualności istnienia sporu o właściwość w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że niniejsze postępowanie sporne nie stało się bezprzedmiotowe wobec oświadczenia strony przeciwnej (Starosty Dzierżoniowskiego) względem wnioskodawcy o uznaniu "zarzutów zawartych we wniosku Starosty Powiatu Wrocławskiego". Dysponent wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie tylko nie złożył oświadczenia o cofnięciu wniosku (por. art. 15 § 2 w zw. z art. 64 § 3 i art. 60 p.p.s.a.), co w razie uznania dopuszczalności tej czynności procesowej skutkowałoby umorzeniem niniejszego postępowania (art. 15 § 2 w zw. z art. 64 § 3 i art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), lecz przede wszystkim wyraził wolę kontynuacji tego postępowania "celem rozstrzygnięcia" sporu przez NSA. W tej sytuacji wobec niezwiązania Naczelnego Sądu stanowiskiem strony przeciwnej, w zgodzie z zasadami skargowości, kontradyktoryjności i dyspozycyjności oraz z uwzględnieniem faktu, że organ uznający stanowisko wnioskodawcy nie podjął żadnych działań mających na celu załatwienie sprawy zgodnie z tym stanowiskiem, należy uznać, że niniejsze postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe z przyczyn pozapodmiotowych (por. art. 15 § 2 w zw. z art. 64 § 3 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), związanych z ustaniem sporu prawnego między organami będącymi stronami tego postępowania.
Niezależnie od powyższych uwag trzeba dla porządku odnotować, że Naczelny Sąd Administracyjny na tle analogicznego stanu faktycznego w sprawie o sygn. akt II GW 83/22 rozstrzygnął co do istoty spór o właściwość między organami, które są stronami również w niniejszej sprawie.
Przechodząc do oceny merytorycznej zawisłej sprawy, należy stwierdzić, że organy będące jej stronami pozostają w negatywnym sporze o właściwość na tle regulacji kompetencyjnej, która dotyczy sprawy administracyjnej przewidzianej w art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. Strony przedmiotowego sporu wykazały rozbieżność stanowisk interpretacyjnych w zakresie sposobu rozumienia przesłanek kompetencyjnych do załatwienia sprawy przyjęcia zawiadomienia o nabyciu i zbyciu pojazdu. Bezpośrednim przedmiotem odmiennych ocen wykładniczych organów jest pojęcie starosty, o którym mowa art. 78 ust. 2 P.r.d. Właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić ten właśnie organ w terminie nieprzekraczającym 30 dni o nabyciu lub zbyciu pojazdu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając powyższy spór o właściwość, niezależnie od stanowiska strony przeciwnej, która "uznała zarzuty" Starosty Powiatu Wrocławskiego, stwierdza, że o ile stanowisko zaprezentowane przez organ będący wnioskodawcą w zakresie sprawy przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu jest prawidłowe, o tyle w przypadku sprawy przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest ono wadliwe.
Zrekonstruowanie znaczenia terminu "starosta" użytego w art. 78 ust. 2 P.r.d. w celu wyznaczenia organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu może na gruncie wykładni językowej sprawiać określone trudności. Należy jednak przyjąć, że pełna wykładnia powyższego przepisu, polegająca na połączeniu argumentów językowych, systemowych i funkcjonalnych dla rekonstrukcji jego znaczenia, z uwzględnieniem powiązań merytorycznych z innymi przepisami, prowadzi do jednoznacznych rezultatów.
Naczelny Sąd Administracyjny wyraża stanowisko, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu właściwy co do zasady według miejsca zamieszkania lub siedziby (art. 73 ust. 1 P.r.d.) dotychczasowego właściciela pojazdu. Określony w art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu jednoznacznie dotyczy bowiem pojazdów zarejestrowanych (por. np. postanowienie NSA z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GW 68/21; postanowienie NSA z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II GW 66/22, LEX nr 3507892).
Jakkolwiek więc punktem wyjścia do ustalania właściwości miejscowej organów jest treść art. 73 ust. 1 P.r.d., to jednak w przypadku pojazdów już zarejestrowanych organ rejestracji (rejestrujący) musi być wyznaczany zgodnie z miejscem zamieszkania lub siedziby dotychczasowego właściciela pojazdu aż do momentu skutecznego zarejestrowania danych o jego zbyciu lub nabyciu przez organ rejestracji dysponujący aktualnym zbiorem dokumentów będących podstawą rejestracji pojazdu, tworzącym tzw. akta pojazdu (zob. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach, Dz. U. poz. 1849). Dopiero po dokonaniu tych czynności, skutkujących najczęściej zmianą właściwości miejscowej organu rejestracji ze względu na miejsce zamieszkania (siedzibę) nowego właściciela pojazdu, dalsze zmiany danych są zgłaszane organowi, który stał się miejscowo właściwy (zob. art. 73 ust. 1 P.r.d. oraz por. przepisy: § 6 ust. 2 "Instrukcji w sprawie rejestracji, czasowej rejestracji i wyrejestrowania pojazdów", stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach: "W przypadku zmiany adresu miejsca zamieszkania właściciela pojazdu powodującej zmianę właściwości miejscowej organu rejestrującego przepisy § 1 ust. 1 stosuje się odpowiednio."; § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów, wymagań dla tablic rejestracyjnych oraz wzorów innych dokumentów związanych z rejestracją pojazdów: "W przypadku zawiadomienia o zmianie stanu faktycznego, która wymaga zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym wynikającej: 1) ze zmiany adresu miejsca zamieszkania właściciela pojazdu, która powoduje zmianę właściwości miejscowej organu rejestrującego, organ rejestrujący na wniosek właściciela pojazdu dokonuje rejestracji pojazdu; (...)").
Z § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach wynika ponadto, że akta pojazdu są przechowane co najmniej tymczasowo równolegle przez dotychczasowy i nowy organ rejestrujący w takim zakresie, w jakim określone czynności zostały dokonane względem tych organów. Organ rejestrujący przechowuje bowiem akta pojazdu nie tylko przez okres 5 lat od dnia wyrejestrowania pojazdu, lecz także przez ten sam okres od dnia zmiany właściwości miejscowej, a więc utraty właściwości przez dotychczasowy organ i nabycia właściwości przez nowy organ.
Powyższe podejście interpretacyjne bazuje zatem na szerokim rozumieniu sprawy rejestracji pojazdu. Sprawa tego rodzaju ma charakter "otwarty czasowo" (ciągły), gdyż nie kończy się wraz z pierwszą rejestracją pojazdu, lecz trwa nadal w związku z kolejnymi czynnościami prawnymi właścicieli pojazdów oraz innymi zmianami w stanie faktycznym w zakresie danych wymagających uwzględnienia w treści dowodu rejestracyjnego, aż do dnia wyrejestrowania pojazdu. Ustawodawca uwzględnia szerokie rozumienie sprawy rejestracji pojazdu m.in. w treści art. 79 ust. 1 P.r.d. (por. np. postanowienie NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GW 19/22, LEX nr 3369386; postanowienie NSA z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II GW 32/22, LEX nr 3506595). Zgodnie z tym przepisem w sprawach wyrejestrowania pojazdu właściwy miejscowo jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu.
Zaprezentowane wyniki wykładni wewnątrzsystemowej rozważanych regulacji znajdują również potwierdzenie w rezultatach ich wykładni celowościowo-funkcjonalnej. Za przyjęciem ustalania właściwości miejscowej organów rejestrujących w sprawach przyjmowania zgłoszeń nabycia pojazdu według kryterium miejsca zamieszkania lub siedziby dotychczasowego właściciela pojazdu aż do momentu skutecznego zarejestrowania danych o jego zbyciu lub nabyciu przez dotychczasowy organ rejestracji przemawiają także względy związane z zasadami aktualności danych ewidencyjnych oraz pewności obrotu prawnego (por. np. postanowienie NSA z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OW 60/20, LEX 3046585; postanowienie NSA z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt I OW 194/20).
Jeżeli obowiązkiem organu przyjmującego zgłoszenia nabycia pojazdu jest dokonanie weryfikacji zgłaszanych danych (por. m.in. § 4 ust. 1 zd. 2 w zw. z § 1 ust. 1 pkt 7 "Instrukcji w sprawie rejestracji, czasowej rejestracji i wyrejestrowania pojazdów", stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach: "(...) organ rejestrujący: 7) pobiera, weryfikuje, wyjaśnia niezgodności danych i wprowadza do centralnej ewidencji pojazdów dane o właścicielu pojazdu i o pojeździe;") w świetle aktualnego stanu ujawnionego w centralnej ewidencji pojazdów oraz dokumentów przedstawionych do rejestracji lub wyrejestrowania, to jest niewątpliwie zgodne z celami i funkcjami rozważanej regulacji kompetencyjnej takie jej rozumienie, że organem tym powinien być organ, który dysponuje aktualnie zbiorem danych stanowiącym tzw. akta pojazdu w rozumieniu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach.
W związku z powyższym, skoro miejsce zamieszkania dotychczasowego właściciela (Z. Juchimiuk) pojazdu objętego zgłoszeniem nabycia pojazdu znajduje się w m. Bielawa w powiecie dzierżoniowskim, to niewątpliwie starostą właściwym do przyjęcia powyższego zgłoszenia jest Starosta Powiatu Dzierżoniowskiego.
Innej oceny wymaga natomiast w niniejszej sprawie zagadnienie ustalenia organu właściwego do przyjęcia zgłoszenia zbycia pojazdu. W tym zakresie zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych należy również przyjąć ogólnie ważne założenie, że organem właściwym w sprawach rejestracji zbycia jest szeroko rozumiany "organ rejestracji pojazdu" lub "organ rejestrujący" (por. np. postanowienia NSA: z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OW 97/20; z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II GW 115/21; z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GW 19/21; z 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II GW 25/21; z 14 lipca 2021 r., sygn. akt II GW 31/21; z 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GW 44/21; z 28 września 2021 r., sygn. akt II GW 50/21 i II GW 51/21; z 16 listopada 2021 r., sygn. akt II GW 65/21; z 17 lutego 2022 r., sygn. akt II GW 116/21 i II GW 121/21; z 3 marca 2022 r., sygn. akt II GW 118/21; z 29 marca 2022 r., sygn. akt II GW 124/21; z 2 września 2022 r., sygn. akt II GW 18/22 i II GW 27/22).
Jest to co do zasady starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedziby (art. 73 ust. 1 P.r.d.) dotychczasowego właściciela pojazdu, który został przez ten organ zarejestrowany. Organ ten pozostaje – analogicznie, jak w przypadku zgłoszenia nabycia pojazdu – właściwy miejscowo aż do momentu skutecznego zarejestrowania danych o zbyciu pojazdu. Jest to bowiem organ dysponujący aktualnym zbiorem dokumentów będących podstawą rejestracji pojazdu, tworzącym tzw. akta pojazdu (zob. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2022 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach), a zatem również dopiero po dokonaniu odpowiednich czynności rejestracyjnych, skutkujących najczęściej zmianą właściwości miejscowej organu rejestracji ze względu na miejsce zamieszkania (siedzibę) nowego właściciela pojazdu, dalsze zmiany danych mogą być zgłaszane organowi, który stał się miejscowo właściwy (por. wcześniejsze odesłania do odpowiednich przepisów).
Wobec powyższego, skoro siedziba spółki będącej dotychczasowym właścicielem pojazdu objętego zgłoszeniem zbycia pojazdu znajduje się w m. Długołęka w powiecie wrocławskim, to niewątpliwie starostą właściwym do przyjęcia powyższego zgłoszenia jest Starosta Powiatu Wrocławskiego.
Mając na względzie przytoczone argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.